关于城乡社保统筹的思考-基于城乡二元制结构

1、至于城乡一芫制结构关于城乡社保统筹的思考城乡社保统筹的思摘要：随着我国经济不不断发展，国家财政实力和人民生活水平不断增强，客观上要求我国应该实行与之相适应的较为健全覆盖面较广的社会保障制度.但是由于我国土地辽阔，人口多，地区之间经济水平差异较大，因此社会保障的矛盾比较突出，其中矛盾最为明显的就是城乡长期存在的二元制结构下城乡社保的统筹问题。农民是我国占人口比例最多的社会阶层，解决好农民的社保问题才能够从整体上改善我国的人民生活水平，才能够为我国将来更好地发展奠定基础。本文旨在回顾和探讨国内外社保的情况以及中国社保统筹的现状和问题，试图给出合理化的建议。ABSTRACT：AsChinasecon

2、omycontinuestogrow,Thestatesfinancialstrengthandpeopleslivingstandardscontinuetoincrease,whichcallsforourcountryshouldimplementthecorrespondingcoverageismorewidersoundsocialsecuritysystem.butbecauseofChinasvastterritory,largepopulation,thelevelofregionaleconomicdifferences,sothemoreprominentcontradi

3、ctionsofsocialsecurity,whichisthemostobviouscontradictionsinurbanandrurallong-termpresenceofthedualstructureofurbanandruralsocialsecuritysystemofco-ordinationproblems.Farmersisthelargestproportionofourpopulationsocialclass,solvetheproblemoffarmerssocialsecuritycanimprovetheoveralllivingstandardsofou

4、rpeople,ourcountrywillbeabletolaythefoundationforbetterdevelopment.ThisarticleaimstoreviewandexplorethedomesticandinternationalsituationandChinassocialsecurityco-ordinationofsocialsecuritystatusandissues,tryingtogiverecommendationsfortherationalization.关键词：城乡统筹；城乡社会保障；国内外比较。一：城乡二元结构，社会保障，城乡统筹的阐述。城乡二

5、元结构，主要是指在城市和农村存并着两种差异较大的经济结构，其中城市以现代化的大工业生产为主要特点的城市经济，农村是以典型的小农经济为主要特点的农村经济这两种经济的差异造成了中国的城乡差异的现状，主要表现为：城市的道路、通信、卫生和教育等基础设施发达，而农村的基础设施落后。特别要指出的是，由于国家长期以来实行的这种牺牲农业发展工业的政策，致使我国从建国以来城乡差异在不断拉大。农村的生活水平和社会保障水平严重落后于城市。社会保障，是指国家和社会在通过立法对国民收入进行分配和再分配，对社会成员特别是生活有特殊困难的人们的基本生活权利给予保障的社会安全制度。社会保障的本质是维护社会公平进而促进社会稳定

6、发展。城乡统筹，是指推动城市和农村互动发展，以实行“城”、“乡”发展双赢为目的发展格局。充分发挥工业对农业的支持和反哺作用、城市对农村的辐射和带动作用，建立以工促农、以城带乡的长效机制，促进城乡协调发展。由于我国城乡二元结构的现状以及国家的不合理政策导致了我国长期以来农村的社会保障水平远远低于城市的平均水平，从某种意义上讲这种政策有违宪法中公民应该平等享受国家提供权利的原则。这种现状的存在不利于我国社会的公平以及社会的稳定发展，因此我国实行城乡统筹以城带乡，以工带农的政策是十分必要的。特别是统筹城乡社会保障这一关乎国计民生的政策更是应该通过城乡统筹这一契机得到推广，以维护社会公平促进社会稳定和

7、谐发展。二：对我国建国以来城乡社保政策的回顾（纵向比较）和外国社会保障制度对城乡关系处理的方式与经验的介绍（横向比较）国内：建国六十年以来，我国的社会保障制度经历了从无的有，从小到大的过程，但是在发展的过程中城乡的差距始终存在而且一直在扩大。首先分阶段来看，第一阶段：建国以后改革开放以前这段时期，是我国社保制度的建立期和初步发展阶段，党和国家在着手建立社会保障制度是立足于城乡分割的社会结构的，因此中国在社会保障制度的建设上从此就埋下了城乡二元化的种子。在城镇，根据保障对象的不同，传统社保分成面向企业职工的劳动社保和面向机关事业单位的社保制度，二者的是当时比较规范的保障制度，但是也存在着保险待遇

8、上的差异。在农村，耕地则是最为主要的保障方式，社会保障非常的有限，其中主要有农村合作医疗制度，五保户制度，以及少量的救济救灾项目。此阶段城市和农村的社保开始建立并形成基本的分化。第二阶段：改革开放以后到九二年，这个阶段城镇方面，养老保险制度和医疗保险制度在文革中遭到的破坏又得以修复并从减轻政府负担的角度出发对社保制度进行了新的探索，从国家的大包大揽开始向国家，企业，个人三方共担开始转变。并且建立了改革开放之前新中国没有的失业保险制度。而在农村方面，由于集体经济的削弱，家庭联产承包责任制的逐步实施，削减了五保制度，五保制度出现了极大的漏洞，有鉴于此国务院颁布了条例，把五保户的经费保障从村提留改为

9、了有乡政府的乡统筹费支付。从而使五保制度得到了有序地发展。而20世纪80年代初由于我国政府对农村投入的大幅度降低，在我国农村实行的被世界卫生组织誉为“发展中国家解决卫生经费的唯一范例”的农村合作医疗制度逐步衰落，大部分农民基本到了无病可保的境地。此阶段城市和农村的社保进一步拉大。第三阶段：九十年代初期到九十年代末，这个时期我国经济发展的基本背景是国企经营的困难和通货膨胀严重，因此在城市我国的社保制度的发展也是以此为背景进行了改革，这段时期我国开始在国有企业中实行统帐结合的养老保险制度和医疗保险制度，国营企业的待业保险制度也初步建立，工伤保险也取得了长足的发展。但是由于这一系列的制度是以当时的国

10、企改革大背景为依托的，所以其他所有制企业部没有进行大规模推广，所以此制度在城镇也由一定的局限性。而在农村，情况比较混乱，此时期农村的社会保障和医疗保障基本处于停滞状态，甚至有倒退迹象，农村社会保障参加人数仅占总人数的十分之一，农村医疗保险参加率也仅有9.7%。因此可见本阶段城乡社保更加的扩大。第四阶段，二十世纪初到现在，政府开始意识到了社保城乡差距的问题，开始了包括统筹养老保险，医疗保险，最低生活保障等方面的统筹城乡社保的初步改革，但是由于我国国情复杂，仍然处在探索中国外：发达国家方面：英国，英国也是世界上最早建立社会保障制度的国家之一，更是福利国家的开创国。，英国建立了一套“从摇篮到坟墓”的

11、社会保障制度。英国是实行全民福利计划的国家，因此，英国农业人口的社会保障与城市人口的社会保障没有差别。德国，德国实施社会保障的最早国家之一，1881年德国开始实施社会保险，1951年，德国颁布农民养老保障法，它标志着德国农村社会保障制度的建立，目前，德国农村社会保障制度主要由养老、医疗、事故、护理、生育五个部分组成，在农民生病、丧失劳动力、年老、死亡时提供较为全面的保护。德国农村社会保障具有项目齐全、覆盖面广、津贴多等特点，值得注意的是，德国政府只为农业人口提供社会保障津贴，这使农民在缴纳保险金比城市雇员少的情况下仍然可以享受与城市雇员同等待遇的保障。发展中国家：印度，印度的社会保障制度尚处于

12、起步阶段，除了对占全国劳动力7的组织化就业人员各邦搞了程度不一的社会保障项目外，93的非组织化就业人员的社会保障制度于2008年4月才开始建立。另外由于印度有超过20%的人口生活在贫困线以下，因此，政府采取扶贫政策，对于城市和农村所有低收入、无人供养的老人每月提供5美元补贴。由于农村收入水平低、城乡医疗资源配置失衡等诸多因素的影响，印度农村的医疗保障水平较低。泰国，近年来，泰国政府在保障制度上不断革新，从特定人群的健康着手，不断扩大医疗保障的范围。2001年在健康卡医疗保障制度基础上开展全国健康保险计划，2002年泰国颁布的国民健康保险法，在已推行的健康卡制度基础上开展全民健康保险计划“30株

13、计划”，即参与本计划的农民到定点医疗机构就诊无论是门诊还是住院，每诊次只需支付30铢的挂号费（约6元人民币，对收入低于280铢的农民可予免缴），就可得到预防保健、门诊和住院服务、不多于2次的分娩、正常住院食宿、口腔疾病治疗等医疗服务。在筹资机制上，贯彻政府购买服务的指导思路，政府出资（人均不低于1202铢）为该计划的主要运行基金。这一制度的实施，最终实现了医疗保障覆盖达95%以上人口的目标，使广大农民得到强有力的医疗保障。巴西，巴西是拉美国家中较早建立社保制度的国家之一。巴西的农村社会保障制度特别体现在其医疗保障方面。巴西的医疗保险制度始建于20世纪20年代，并逐步发展成为覆盖全国城乡居民的全

14、民医疗保险制度，其医疗保险覆盖面广，待遇水平较高，处于发展中国家的前列。巴西的医疗保险工作由社会福利部管理，其下设置了国家医疗保险协会，由该协会自办保险医疗机构。巴西农民医疗保险费用是以税收附加的形式交纳保险金，外加国家财政适当补贴。1994年，巴西联邦政府专门设立了一种针对农村家庭和社区的初级卫生保健制度“家庭健康计划”，计划所需资金源于联邦及各州的专项资金。政府重视农村卫生服务体系建设，注重对医疗服务者的激励，为确保该计划的顺利实施，对从事农村卫生保健服务者设立专项经费为其提供启动资金及生活补助的同时，还根据服务量对其进行奖励，确保农村医疗工作者可获得不低于城市同类人员2倍的工资，这些措施

15、极大地激发了他们在农村开展医疗服务的积极性。“家庭健康计划”实施后，巴西农民在医疗服务方面的可及性明显提高，几乎达到90以上。外国社会保障制度在处理城乡关系方面的经验与启示发达国家：农村社会保障制度都已具规模并较为完善，土地是传统上保障农民生活安全的基本物质条件。在发达国家，农民拥有土地所有权，自我经营生产，由国家统购包销，农民的基本收入较为稳定，也就有能力支付养老保障费用。农民还可以通过出租、外包、出卖土地的方式来保障他们年老时的基本生活。在土地私有制国家农村社会保障体系建设中，政府可以承担较轻的负担，通过向农民提供一定的养老补贴就足以使农民享受并维持与一般城市市民相当的生活水平。发展中国家

16、：土地非私有化的的农民基本上都自产自销，农民收入时好时坏，倘若遭遇产销风险，农民连基本的生活需要都不能被满足，更何谈交纳养老保险等各种费用。因此，在土地非私有制国家，农村社会保障的推进必须强调政府的责任，如果过度的强调农民个人责任，农村社会保障体系建设和运行都不可能达到理想的状态。我们还可以从国外的经验中总结出大致四点思路；1：范围的逐步扩充，世界上其他国家的社保也并不是一开始就全面覆盖的，而是随着经济社会的发展，先从政府机关雇员到工人再到农民，从大城市到小城市再到农村。我国的情况大体跟国外是相同的，农村社保的低水平并不是我国的特有现象，应当正确对待。但也应该看到随着我国经济的发展，城乡经济发

17、展不平衡日益突出，二元制结构不断恶化，我国社保的城乡统筹刻不容缓。2：被动性，各国都是在农村面临着严重的经济、社会问题的这种背景下建立起农村社会养老保险制度的。从国外来看，各国建立农村社会养老保险时的人均GDP都比较高，建立农村社会养老保险制度是工业反哺农业的一个重要组成部分，因为它给农村居民提供了一种社会福利保障，有利于整个社会的稳定发展。从中国目前的情况来看，由于经济社会的发展，农村的社会矛盾已经充分的暴露出来，进行社会保障制度改革已经刻不容缓。我国政府应当抓住时机，积极应对，稳步推进农村社会保障制度建设。3：法制性，纵观世界各国农村社会保障制度的发展历程，法律先行是一个不争的事实，各国都

18、是通过立法来保障制度的实施。社会保障制度涉及到不同社会群体间的利益再分配，这就需要法律的强制性来保障该制度的实施，因此我国在实行城乡统筹是也应该法律先行，通过法律把改革的规则确定下来，以保证改革的事实能够按照既定的轨道稳步发展，免去不必要的混乱。三：对于我国当前统筹城乡社保现状的分析一：资金方面我国政府财政支出用于社会保障的比例乃世界最低。中央财政总支出中，用于社会保障支出的部分，加拿大占39%，日本占37%，而我国只有10%左右，而这10%的投入绝大部分又给了城镇职工。社会保障的特点之一就是具有普遍性，而我国在相当长的一段时期内，社会保障资金投入重工业轻农业、重城镇轻农村现象比较严重。从国家

19、的投资看，对农村社会保障的投入只有城市的1/8，农村人均对国家社会保障的投资分享仅为城市1/30。民政部在1992年印发的县级农村社会养老保险基本方案中明文规定，在保险基金的筹集上，“坚持以个人缴纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持的原则”，这一规定极大程度地降低了国家和集体的社会责任，过分强调农民的个人责任，但是由于农民社会保障意识淡薄，收入水平低下，农民参加养老、医疗等保障项目的积极性被打击，涌现出拒缴或欠缴保险费的现象，农村社保资金无法到位，加大了农村社会保障工作的难度。二：覆盖水平和范围问题从全国范围来看，农村社会保障的覆盖范围仍然太窄。2003年，我国城乡居民的人口比例是2.92：

20、7.08,而城乡社会保障的覆盖比例是22：1。据统计，农村社会保障的覆盖率只有3%。部分农村的贫困问题仍未得到解决。国家福利政策重城镇轻农村，农村集体组织涣散无力，原有的福利项目和福利设施难以为继。从养老保险的覆盖范围来看，截止到2008年底，全国参加城镇职工基本养老保险人数为21890万人，其中在职人员16597万人，离退休人员5293万人。截止2006年底，全国有31个省、直辖市、自治区的1905个县（市、区、旗）不同程地开展了农村社会养老保险工作，积累保险基金354亿元，5374万农民参保，由此可见农村养老保险参保率是非常低得。从医疗保险，截止2003年11月底，医疗保险制度已经推进全国

21、绝大多数城市，参保人员达到10647万人。其中在职职工占73%，退休人员占27%；49%的国有困难企业职工参加了医疗保险。2007年7月10日，国务院发布关于开展城镇居民基本医疗保险试点的指导意见，对象是城镇非就业居民，包括老人、少年儿童和中、小学生（一些地区已经扩大到大学生），筹资方式采取政府投入与家庭缴费相结合，主要针对大病进行保障。由此，城镇医疗保险的覆盖对象进一步扩大。2008年，我国全年城市医疗累计救助1086.2万人次，其中：民政部门自主参保642.6万人次，城市民政部门医疗救助443.5万人次。农村方面，2002年10月，我国政府在关于进一步加强农村卫生工作的决定中明确提出逐步在

22、全国建立新型农村合作医疗制度，要求各地先行试点，总结经验，逐步推广，2007年新农合制度建设由试点阶段转入全面推进阶段，截至2007年6月30日，全国开展新农合的县（市、区）已达2429个，占全国总县（市、区）的8487。2007年上半年全国新农合累计受益16719.84万人次。其中，住院补偿1440.91万人次，门诊补偿13664.51万人次，其他补偿215.24万人次，体检1399.18万人次。2008年底新农合基本覆盖全国所有县（市、区），参合农民达8.15亿人，参合率为91.5%，全国累计15亿人次享受到补偿，补偿基金支出1253亿元。其中有1.1亿人次享受到住院补偿、11.9亿人次享

23、受到门诊补偿，对2亿人次进行了健康体检。参合农民人均住院补偿金额从试点初期的690元提高到1066元，新型农村合作医疗制度全面建立。在最低生活保障方面，2008年底，全国共有1110.5万户、2334.8万城市居民得到了最低生活保障。得到最低生活保障人员中：在职人员82.2万人，占总人数的3.5%；截止2010年2月，城市居民最低生活保障人数为2333.1万人，城市居民最低生活保障户数为1141.6万户。截止2007年2月，全国农村最低生活保障覆盖人数为1728.8万。农村最低生活保障制度在全国范围内普遍建立。截至2008年底，已有1982.2万户、4305.5万人得到了农村最低生活保障，比上

24、年同期增加739.2万人，增长了20.7，农村低保正向应保尽保的目标迈进。截止2010年2月，全国农村最低生活保障覆盖人数为4840.4万人，覆盖户数为2328.0万户。农村最低生活保障制度基本建立。新中国成立以来，国家高度重视城镇社会保障制度建设，基本保障了城市居民的基本社会需求。而农村的社会保障主要是由农村基层组织自己来解决，保障水平差异很大在20世纪80年代，中国80%左右的农民的社会保障支出仅占全国社会保障支出的11%，到了20世纪90年代，这一差距进一步加大，在19901998年间，农村人均社会保障支出从5.1元增加到11.2元，而同期城市的人均社会保障支出从554元增加到1462元

25、。农村社会保障支出占GDP的比重每年保持在0.1%的水平上，而城市的社会保障支出却一直稳定在7.3%的水平上。城乡人均社会保障费用相差100倍左右，其差距之大远远超过世界上任何一个国家。2003至2007年期间，我国先后5次提高了企业离退休人员基本养老金水平，全国人均养老金水平由2003年的7728元增加到2007年的11500元左右。我国现行的新农保正在试点阶段，养老金支付终身，计发标准与城镇职工相同。中央确定的基础养老金标准为每人每月55元。地方政府可以根据实际情况提高基础养老金标准，对于长期缴费的农村居民，可适当加发基础养老金，提高和加发部分的资金由地方政府支出。在医疗待遇方面，2008

26、年城市医疗救助支出29.7亿元，农村医疗救助支出38.3亿元，城镇人均医疗救助水平483.5元而农村仅为人均救助水平360.3元。在最低生活保障方面，2010年第一季度，我国城市最低生活保障月人平均231.51元，平均支出水平为162元；农村则是103.72元，平均支出水平为30.1元。三：管理机制、管理观念以及法律制度建设现状就管理机制方面：我国城乡社会保障管理体制差异巨大，城镇社会保障由人力资源与社会保障部统一管理，城镇社会保障管理机构、经办机构、监管机构比较齐全，管理体制比较健全，其工作人员业务素质较高，社会保障服务水平整体较高，服务管理制度较为成熟，城镇居民养老、医疗等社保服务工作也因

27、此进行得比较顺利。我国农村地区服务水平相对低下，受诸多因素制约，农村基层社会保障管理机构不健全、工作力量薄弱、设施条件简陋等问题比较突出。譬如，全国平均每名县级新农合经办人员要负责大约3万名农民的参合经办工作，许多乡镇甚至未设立专门的社会保障机构，负责多项社会保障工作的民政岗位仅仅配备1名助理员，甚至有的还是兼职。由于管理水平较低，制度不完善，农村社会保障在资格审核、资金发放等诸多方面存在不规范、随意性较大等问题。以新农合为例，经调查了解，不少乡村干部及群众对新型农村合作医疗政策了解较少，对报销手续，报销比例，报销范围及报销程序都不是十分清楚；经办机构自身组织建设有待提高，某些部门缺乏人手，经

28、办人员的业务素质和能力普遍较低；乡村两级定点医疗机构服务条件较差，医疗设施和服务水平还需进一步改善和提高；上级财政补助不能足额及时到位，影响资金的运行；农村合作医疗信息化建设滞后、管理手段落后、管理成本过高，总的来说社会保障制度的管理体制中最重要的是社会保障基金的管理，现阶段，城镇社会保障基金由中央政府通过人力资源和社会保障部来统一管理和监督，而农村社会保障基金由地方政府的下属机构来管理，农村社会保障基金被挪用和挥霍的情况也非常严重。管理观念方面：传统观念与传统意识影响覆盖城乡居民社会保障体系建设。一些人（包括在一些决策机构、政策制定者、立法者）的观念与意识里,城乡二元分割不是一种可以逐渐改变

29、的现象,而是一种已经固化的历史,在考虑政策措施、进行制度设计甚至立法过程中,总是自觉不自觉地将农村居民与农民工视为另类,一些貌似公正的观点与主张（包括主张为农民工维权单独立法等）透出来的其实依然是二元分割分治的旧思维与价值取向。在社会保障制度建设中,这种危险客观存在,如只考虑农村现阶段的特殊性,将失土农民视为农民、将农民工视为特殊农民,单独为失地农民、农民工等群体建立一套制度,不考虑如何与现行基本的社会保障制度接轨,不考虑这一制度将来必然走向统一,不考虑为农民工建立长久的养老保险制度安排而是允许农民工流动时自由退保,等等,其实这一切都不符合城乡统筹的原则,不符合建设覆盖城乡居民的统一社会保障体

30、系的目标指向。因此,如果不能从根本上改变传统的城乡二元分割分治的观念、意识与思维定势,社会保障体系的建设仍将付出巨大的代价,并会直接损害城乡居民的切身利益。法律建设方面：我国宪法对公民的社会保障权益做出了原则性规定。宪法第十四条第四款规定：“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”、第四十四条规定：“国家依照法律规定实行企业事业组织的职工和国家机关工作人员的退休制度，退休人员的生活受到国家和社会的保障”、第四十五条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救助和医疗卫生事业。国家和社

31、会保障残废军人的生活，抚恤烈士家属，优待军人家属。国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育。”目前，我国农村社会保障工作，只有农村五保供养工作条例这一部专门法规，其余工作几乎都停留在政策层面上，尚未上升到法律法规高度，因此，缺乏必要的法律依据及保证，致使现阶段农村社会保障工作的法制化、规范化水平不高。四：对社保的城乡统筹的建议。在资金方面，完善我国农村社会保障筹资制度，首先应当加大政府财政投入，建立稳定的农村社会保障筹资机制，建设农村社会保障制度的关键在于资金，而资金又主要源于政府财政投入。因此，要加大政府财政投入资金的引导作用，同时鼓励社会力量参与筹资。采取切实可行之

32、办法，吸引更多的农民参加农村社会保障，逐步扩大农村社会保障覆盖面，尽快实现制度全覆盖的终极目标。鉴于我国中西部地区财力较弱，中央对其农村社会保障制度建设应予以重点扶持，有针对性地实行倾斜；对东部地区的贫困县、经济发展较慢的革命老区、少数民族地区等也应相应地加大支持力度。逐步减少或取消贫困地区和欠发达地区的配套资金。其次，要建立起多渠道的筹资方式。在政府财政支持的同时，利用税收手段，征收社会保障税，将发行社会保险彩票或者社会保障长期债券等作为扩大筹资渠道的辅助性补充措施，彩票筹资有利于将社会零散资金充分调动起来，集少成多，统一配置，造福于社会。同时应加强社会捐助的力度，吸收国内外各界的社会保障捐

33、款，在国家的经济发展水平有限的情况下，引导和鼓励国内外社会力量自愿为我国社会保障事业捐款，缓解政府财政压力。在中央、各省逐步提高社保资金补助金额的基础上，市县区应该根据当地经济水平相应增加农村社会保障资金投入，确保各级财政补助资金按时完全到位；逐步提高农村最低生活保障待遇标准新农合补助标准和农民养老标准。认真研究新农合等制度的财力匹配情况、个人交费标准和基金的统筹运作问题，并在此基础上较大幅度提高相关制度中的报销比例与报销封顶线。加快农村公共设施建设，逐步提高农村居民最低生活保障、新农合、五保户等的保障待遇标准。建立农村社会保障补助标准动态调整机制，根据经济社会发展水平，增加保障投入。加强管理

34、机制，完善法律建设，农村社会保障体系是一项错综复杂的系统工程，需要系统设计、各方参与、形成合力。这就需要人保、民政、卫生、财政等各部门之间加强协调与合作，建立统一协调的工作机制，提高社会保障的工作效率与服务水平。应整合基层新农合、最低生活保障和社会救助等方面的社会保障工作力量，加强农村社会保障经办能力建设，形成工作合力，提高农村社会保障整体服务水平。鼓励地方结合实际情况进行改革创新，加强基层社会保障经办机构建设，充分发挥村委会、社会组织、社会工作人才队伍在农村社会保障工作中的作用。改善基层工作条件，尽快建立和完善农村社会保障服务信息化建设，整合现有网络平台，逐步实现资源共享。扩大信息化服务范围

35、，方便农民参保和各项社会保障资金的发放。提高工作效率，强化服务功能，严格规范申请、核查、审批、公示和备案等各个环节，完善公开透明机制，确保农村社会保障政策在基层得到全面落实。完善我国农村社会保障管理制度，要坚持事权财权统一，更加科学地划分事权财权，合理确定中央和地方的保障责任。明确农村社会保障的决策、管理、执行、监督机构设置及其职权范围，农村社会保障基金的运营机构设置及其职权范围，加强对农村社会保障经费管理与监督，确保专款专用。农村社会保障基金管理方面，主要应包括基金的筹集、预算、运营、支付和结余等内容，要切实保障农村社保基金运行安全。随着农村社会保障体系的不断完善，基金规模不断增大，要制定严

36、格的管理制度，规范基金筹资、预算、划拨、发放，严格审计和监管，加强管理，确保基金安全。要积极探索新农保基金保值增值的办法。在法律方面，应当制定一部统一的社会保障法作为母法，然后在其基础上再制定相关单行法规等作为子法。为体现城乡统筹的基本理念，社会保障法应当将城市和农村作为一个整体进行规定，但同时应针对农村的特点做一些特别的规定。在相关子法制定方面，可以区分不同的情况，在现阶段就其统一立法还是区分立法作出选择。我们认为，在生育保险、工伤保险、最低生活保障、优抚保障、社会保障管理等方面，城市与农村不应当有所区别。因此，在这些方面，应当实行城乡统一立法。在其他方面，如养老保险、医疗保险、失业保险等方

37、面，农村村民和城市市民所面临的生活压力不同，且这种状况在短期内不可能发生根本的变化，因此，对这些领域，至少在现阶段，仍应坚持分别立法的模式，可针对农村分别制定专门的农村养老保障法、农村医疗保障法、农村职业劳动者失业救济法等。为体现城乡统筹的基本精神，即便是这些专门立法也应当参照城市的相关制度，做好城乡社会保障协调和衔接方面的安排，特别在社会保障待遇和社会保障服务方面，应当尽量缩小城乡之间的差别。分层次提高农村社保水平，扩大覆盖面，建立我国农村社会保障制度，应该立足于本国的实际情况，不能因为经济水平不是很高而不去建立。现阶段，坚持城乡统筹，一方面要坚持总体部署，统一规划的基本方针，另一方面，也要考虑我国的实际情况，在必要的情况下，在具体的制度设计和安排上，实行城乡合理的差别，甚至区别对待。合理差别原则是指提供保障的水平，应根据城镇与农村、农村不同地区之间的经济发展水平和消费水平而定，经济水平高、消费水平高的地区，设立的保障水平就应该相对较高；经济水平低、消费水平低的地区，设立的保障水平就可以相对低些，我国东部、西部、中部地区发展不平衡。1985年1995年十年间，东部地区农村居民收入快于中西部地区，地区间农民收入的比