模糊文化背景下的财税改革

1、模糊文化背景下的财税改革朱柏浙江大学公共经济与财政研究所所长、经济学院财政学系主任、教授、硕导。 全国高校财政学教学研究会理事、浙江省财政学会常务理事。 省级精品课程“公共经济学”负责人，教育部高校“十一五”国家级规划教材公共经济学理论与应用编著人。 2001年、2007年两度被学生评为“我最喜爱的浙江大学老师”之一。 浙江大学首届教学名师奖获得者。 自1978年以来的财税改革，从西方移植过来很多制度。 倘若新型的财税制度与主流文化相容且运行正常，改革就是成功的； 反之，若时时与主流文化发生冲突，就说明“水土不服”。 制度能不能理性化，能不能逐步改造，在很大程度上取决

2、于文化。 制度的发展与变迁是可以由某种文化原因来解释的，甚至完全取决于文化自身的理性程度。 （马克斯韦伯：新教伦理与资本主义精神，北京：三联书店，1987。） 文化：一个社会实际存在的主流价值观念和道德传统。 一、模糊性是中国文化的显著特征 中国的书法文化、官场文化、武术文化，大多以模糊为最高原则。 欣赏书法时，“深识书者唯观神采”。这“神采”是个什么东西？ 民国初年李宗吾写的厚黑学，描述的最高境界是“厚而无形、黑而无色”。这“无形、无色”又是什么？ 模糊文化：人们通常使用不太确定的概念描述现象，或者不太习惯于精确地界定事物的边界。 精确文化：人们习惯于通过量的分析、量的计算，准确地把握客观事

3、物和现象。 1精确与模糊的对比：一些事例 （1）邀请 邀请德国专家来讲学，事先须告知他：酒店的星级、开会的时间、发言的时间、点评者的身份、观光的地点、费用的分摊等。 中国人邀请客人时，习惯于使用笼统的语言：“你来嘛，我来安排！”话语越是笼统，越是显得客气。 （2）看病 西医诊断先要测量体温、血压、白血球、血小板等指标。 用药须明确告诉患者饭前还是饭后服用。 中医“望、闻、问、切”都是大概的。医生问：睡眠好吗？患者答：还可以，不是很好。 睡眠究竟是好还是不好呢？医患双方心里有数。 （3）吃饭 西方人事先将食物分成小份，每人一份，各吃各的。 中国人喜欢围坐在桌边，对整桌饭菜各取所需。 西餐怎么做？

4、说明书写道：“盐三克、花椒十粒。” 中国菜的说明书写道：“加盐和味精少许”。 （4）交通 日本电影导盲犬小Q中，小Q第一次带着主人上街，径直走在大街中间。后面的汽车排起了长龙，没有一辆车加塞、鸣喇叭、骂娘。 中国马路上加塞是经常发生的行为。从左边逆向加塞，从右边借紧急停车带或自行车道加塞。 就像水流，遇到前方有障碍，就要向左或者向右接着往前流。 （5）办事 英国人办事公私分明。当他们发现所邀请的中方客人有太太随同时，会明确告知：太太的费用须自理。 中国公私界限模糊。上班干私活，下班干公活；公车私用，但是私车也公用。 某课题组去调研，接待方说只要让委托方发个函，他们就可以公款接待了。 （6）处罚

5、 西方国家的法律也有自由裁量权，但是伸缩余地很小。 中国的法律法规有很大的自由裁量权。“视情节轻重，处3年以上7年以下有期徒刑。” 哪些算是“情节”？哪些不算是“情节”？究竟判几年徒刑？到时候再说。 【附录】 下面几张图反映出中西方文化的差别。 蓝色代表西方人 红色代表中国人餐厅的声音 处理问题 领导 意见 准时 排队 2精确与模糊各有利弊 精确文化具有细致、清晰和无歧义的优点。 精确文化实质上的是科学的文化。 美国农民波特驾驶飞机在农田里工作，飞机上装有微型电脑，从电脑上他可以看到700公顷的玉米地和大豆地。 飞机上还装有卫星接收器，可以收到遥感、遥测信息，根据这些信息进行精确的土壤调查、合

6、理施肥、作物估产、农业环境监测和土地合理利用等。 像波特这样的农民，在美国有成千上万。这正是美国农民获得高收益的原因所在。 中国崇尚模糊文化，所以法治的步伐很艰难。人治倒像个幽灵，一直挥之不去。 但模糊文化具有简捷、灵活和整体观强的优点。 模糊文化基于客观事物的差异之间存在“亦此亦彼”的中间状态。 如果要讨论某个元素是否属于某个集合，就不能简单地用“是”与“不是”来回答。 有时候模糊文化顶用： 有人告诉服务员：请叫一下那位头发稀稀的、眼睛大大的、中等个头的先生。 服务员一会儿就把那人找了出来。 如果说，那位先生有12340根头发、眼珠直径25毫米、身高1.67米。 服务员肯定找不到了。 模糊文

7、化有利于全面、客观地评价： 按照GDP、利用外资规模等指标评定政绩，肯定是不公正的。 完全量化的学术水平评价制度，同样是不公正的。 3、崇尚精确与崇尚模糊的原因 （1）近代自然科学发展程度 在古代人的眼里，自然界是神秘的，因而思维就具有朦胧猜测的模糊性。 古代中国和以古希腊为代表的古代西方都如此。 15世纪以后，随着西方近代自然科学的发展，精确文化逐渐产生。 近代数学的巨大发展，正是由近代自然科学对精确性的要求所致。 天文学、力学、生物学、化学等科学领域，都需要精确的计算。 在中国近代，自然科学停滞不前，农业型自然经济长期延续，使模糊文化没有发生根本性的变化。 （2）对社会契约理念的认可程度

8、在西方国家，社会契约思想得到社会成员普遍的自觉认可。 契约关系界定了人与人之间的权利和义务，笼统模糊的条文无法把利益划分清楚。 契约是公众为维护共同秩序而订立的一种规则。每个人守规矩是周围无数双眼睛监督的结果。 日本人自己守规矩，也要求别人守规矩。 2004年，一个叫香田的日本人不听政府劝告，执意去战火中的伊拉克，结果被恐怖分子绑架，最终被斩首。 日本人并不谴责恐怖分子，反而纷纷给香田的家人打电话，指责香田不听话，不守规矩，给政府添了麻烦。 在舆论压力下，香田的家人被迫出面向政府与公众道歉。 2003年，北京大学校长许智宏率团到美国考察，哈佛大学校长拒绝接待他们。 理由是，哈佛大学对于来自SA

9、RS疫区的学者和学生都有隔离10天的规定，“决定不予接待”。 北大校长被哈佛拒之门外，的确丢面子。但人家有制度，“宁伤和气，不破规矩”。 中国人际关系主要以地缘、亲缘和血缘为纽带，牢固的熟人关系使人们高度重视情感依附。 圈子内，相互谦让、相互尊重。通常不愿斤斤计较，彼此相互容忍。避免伤及人情和“面子”。 即便冲突升级，最终能在德高望重者的斡旋调解下予以化解。 中国人遇到规矩，不是想着遵守，而是想着千方百计破坏规矩。 破坏规矩的结果是，制度的边界变得模糊，破坏者从中获得好处。 例如，中小学保送、免推办法的出台，使考试制度变得模糊。 再如，调研员、巡视员级别的设立，使公务员待遇制度变得模糊。 二、

10、模糊文化阻碍财税制度的有效运行 西方财税制度是建立在精确文化基础上的。 反观中国，在模糊文化之上建立的“游戏规则”，大多具有很大的间隙与弹性。 1、税收征收的依据是行政法规而非税收立法 从1983年、1984年“利改税”，到1994年税制改革，以税收行政代替税收立法的现象没有改变。 现行20多个税种，只有企业所得税、个人所得税经全国人大批准。 增值税、消费税、营业税、关税等重要税种，都以国务院暂行条例的名义颁行，而且“暂行”了14年。 依据行政法规征税的后果之一：税费界限模糊。 “机场建设费”其实是税而不是费，“教育费附加”也是税。 很多“税种”依据国务院暂行条例征收，其实有“费”的性质。 城

11、市维护建设税与高速公路进城费之间有什么实质性的区别呢？ 土地出让金是租、是价抑或是税？ 国税发200860号文件规定：“5.12”四川汶川特大地震发生后，党员个人通过党组织交纳的抗震救灾“特殊党费”，属于对公益、救济事业的捐赠。该项捐赠额，可以在缴纳个人所得税前扣除。 “特殊党费”怎么变成捐赠了？ 依据行政法规征税的后果之二：税无定数。 政府官员会给税务机关下达“确保征收多少亿元，力争增收多少亿元”的指令。 因此，有时候有税不征，有时候又征过头税的现象时有发生。 这些现象的背后是税收法定主义原则与模糊文化的冲突。 西方国家奉行税收法定主义原则。按照这个原则，政府的一切征税活动都须经过议会的审查

12、批准。 可是在中国，如果完全奉行税收法定主义原则，变通的余地就很小了。 中国流行的是模糊文化，征还是不征、征多少税，这些都是随机应变的。 2、政府内部财政分配关系错综复杂 横向看： 在发达国家，预算内收入、财政收入和政府收入等概念的外延相差无几。 但是在中国，预算内收入与财政收入之间存在预算外收入，而且名目繁多、规模惊人。 在财政收入与政府收入之间存在体制外收入，主要是指各种“小金库”收入。 纵向看： 西方国家上下级政府之间的收入划分几十年甚至上百年都不变的。 中国1994年实行分税制，上下级政府之间的利益关系至今错综复杂。 1994年规定，中央与地方对证券交易印花税收入的分成比例为5050，

13、后来随着该税收入的增加，分成比例几经多变，从2002.1.1.起为973。 1994年规定，地方企业所得税和个人所得税划归地方，但从2002.1.1.起中央和地方实行5050的增量分成，2003年起又变为6040。 另外，中央与地方关于增值税出口退税的承担比例也频频发生变化。 收入划分变化过多，说明中央与地方之间的“楚河汉界”是模糊不清的。 比收入划分更模糊的是转移支付。 分税制实行14年了，转移支付体系仍然处于凌乱状态。 人为因素还在很大程度上左右着转移支付的数额，迟迟不愿意采用因素法。 理顺财政关系，遇到的最大障碍还是模糊文化。 从横向看： 自1990年提出“收支两条线”以来，除罚没收入、

14、基金收入、行政性收费收入等之外，其他非税收入如国有资产（资源）有偿使用收入、国有土地收益等还没有真正收支脱钩，滥支乱用、截留挪用、坐收坐支。 重要原因之一是有关部门不希望政府收入全部交给财政部门管理。 经费管理的边界越是模糊，本部门获得的利益就越多。 从纵向看： 上下级政府之间的事权划分是模糊的。 社会保障事务理应归中央，但目前归地方； 环境卫生、农业设施等事务应归，目前有相当大一部分却由中央承担。 模糊的事权必然带来模糊的收入划分和转移支付。 重要原因之一是中国社会崇尚模糊文化，强调上下同心同德通力合作。 主观上并不愿意分清是政府事务还是非政府事务，政府事务内部又是哪一级政府的事务。 有成绩

15、了，那是政府领导有方；有失误了，那是市场缺陷。 有利益时，上收事务；没有利益时，推给下级政府去做。 三、财税制度的设计要顾及模糊文化 1筵席税的失败：一个典型的案例 1988年颁布的筵席税，征税的目的是：“合理引导消费，提倡勤俭节约社会风尚”。但是，此税的收入一直很少： 1989年为800万元，1990年为400万元，1993年减少到100万元，2003年再减少到41万元，2004年仅为21万元。 1994年初，国务院发出通知，筵席税征收与否，由各省、市、区政府自行决定。 到2002年，筵席税已基本停止征收。 2008年初，筵席税暂行条例被废止。 筵席税为什么名存实亡？ 客观上是因为代征单位担

16、心减少营业收入，普遍不愿意代征。 深层原因是这个税种根本杜绝不了公款吃喝风。 公款吃喝禁而不止的主要原因，是由于在许多情况下，请人吃喝是绕不过去的一个“弯”，甚至是决定办事成功与否的关键所在。 在筵席上，公私相“合”、情理相“融”。 推杯换盏、觥筹交错的好处： 被请者感到被“尊重”，有面子； 请者向被请者表达了“诚心”，增进了“友谊”。 规则或制度的边界，在酒精的作用下逐渐变得模糊。 2、政府采购收效甚微：又一个典型的案例 从1996年开始试点。到1998年，中央和地方大多设立了专门的机构。 2002年底，政府采购法正式颁布。政府采购制度框架基本形成。 2007年，政府采购规模达4000多亿元

17、。 存在的问题是：在招标过程中，采购单位、供应商、专家组之间存在串谋现象。 如度身招标、倾向招标、隐性公告、阴阳合同等。 政府采购是西方已经有上百年的历史。为何移植到中国之后就“水土不服”？ 因为招投标制度是建立在精确文化基础之上的，人们相信“游戏规则”是必须遵守的。 可中国是一个人情社会，人们相信，招投标办法是死的，人是活的。只要官员私下同意，变通就有可能。 一些城市实行政府采购，不再搞什么招投标，而是沿用几千年来的“抓阄”方法，即每人从预先做好记号的纸团中摸取一个，以决定胜出者。 这种方法更合理是因为，直接监督成为可能，事先无法作弊。 3正式制度与非正式制度要兼容 筵席税的失败，政府采购制

18、度实施效果不明显，从理论层面上分析，意味着正式制度与非正式制度不兼容。 制度分为正式制度与非正式制度。 正式制度：人们有意识创造的一系列政策法则，包括法律法规、公司章程、商业合约等，白纸黑字，清清楚楚； 非正式制度：人们在长期交往中形成历代相传的文化，包括价值信念、伦理规范、风俗习惯、意识形态等，无法用文字描述。 非正式制度由于其文化特征，对正式制度具有强大的影响作用。 如果正式制度与非正式制度不相容，正式制度就会流于形式，或者在执行中变形，甚至无法实施。 如果正式制度的力量弱于非正式制度的惯性力量，则制度演化的过程可能出现锁定效应。 铁轨的标准距离是4英尺8.5英寸（1.4351米）。 铁轨

19、标准沿用的是电车轮距标准。 电车轮距标准沿用的是马车轮距标准。 马车轮距标准沿用的是战车轮距宽度。 4英尺8.5英寸正是牵引一辆战车的两匹马的屁股的宽度。 正式制度与非正式制度要相容说明： 财税改革必须注意是否具有适合新制度运行的“土壤”； 制度的先进性是否“超越”了现实中人们的认识和包容； 管理办法是否与人们的行为习惯相协调。 四、移植西式财税制度要顾及中式文化 1、公共支出改革 从1998年起，为构建公共财政基本框架，在支出改革领域引进了多项制度。 每试行一项制度，媒体就欢呼雀跃，以为找到了根治痼疾的灵丹妙药。 结果是，在国外行之有效的制度，到了国内就“橘越淮而为枳”，成了中看不中用的稻草

20、人。 以部门预算改革为例。 从2000年开始全面推行部门预算改革，“一个部门一本预算”，从基本预算单位开始编制，逐级审核、逐级汇总。 真正意义上的部门预算，是一个综合预算，是一个零基预算，是一个透明预算。 一些部门曾经以零基预算为基础试编部门预算，但遭到模糊文化的抵制。 第一，名义上各级正职长官管财政，实际上分管各条线的副职长官的影响力很大，随时可能提出支出要求，很难按照成本收益的分析结果而排序； 第二，严格实行零基预算就要裁员，但最后被裁掉的可能是工作得力却无“背景”的人； 第三，严格实行零基预算，一些专项项目就得不到资助，挪用专项经费弥补公用经费的计划就要落空。 目前，许多地方编制的所谓部

21、门预算，有其名而无其实。收入打埋伏、支出留“水分”。 再以财政支出绩效评价为例。 2003年以来，中央和地方政府开展了财政支出绩效评价工作。 目前，财政支出绩效评价结果只作为各有关部门项目建设档案保存，对存在的问题与相关责任并没有直接的约束。 因为财政部门无法将下年度预算经费的分配与上年度支出绩效评价结果直接挂钩。 如果财政部门因为某职能部门的支出绩效水平过低而大幅度削减预算经费，结果分管该部门的长官前来说情或施压，财政部门该怎么应对？！ 既然如此，轰轰烈烈搞财政支出绩效评价又有什么意义？ 2、税收制度改革 （1）税收负担不要太高 文化基础之一：中国人对“税”普遍没有好感。 政策建议：征低税负

22、、低成本的税。 印花税是典型的案例。 1624年，荷兰发生经济危机，财政困难。当局公开招标方案。 印花税是从应征者设计的方案中精选出来的“杰作”。 设计者可谓独具匠心： 人们使用契约、借贷凭证之类的单据很多，所以，税源很普遍； 税收负担不高； 纳税简便：自行购花、贴花。 所以，印花税被誉为税负轻微、税源普遍、手续简便、成本低廉的“良税”。 欧美各国竟相效法，丹麦在1660年、法国在1665年、美国在1671年、奥地利在1686年、英国在1694年先后开征了印花税。 中国于1988年开征印花税，收入迅速增加。 按照这个思路，个人所得税的改革，应该降低劳务报酬收入的税率。 劳务报酬收入的税率（20

23、）太高。 T=（每次收入-800）20% 或 T= 每次收入（120%）20% 工薪收入达到20的人很少。工薪收入个税的计算： T=（每月收入-2000）税率-速算扣除数 级次 应税所得（元） 税率（%） 速扣数 1 不超过500 5 0 2 500-2000 10 25 3 2000-5000 15 125 4 5000-20000 20 375 5 20000-40000 25 1375 6 40000-60000 30 3375 7 60000-80000 35 6375 8 80000-100000 40 10375 9 超过100000 45 15375 （2）管理办法不要太超前 文化基础之二：家庭普遍没有记账的习惯。 政策建议：不要急于照搬西方的先进做法。 引进一种管理办法能否取得成功，取决于人们采取遵从的态度还是漠