“洋垃圾”对中国生态环境的影响及海关风险管控探析【精选文档】-☆精品word☆

1、20/20“洋垃圾对中国生态环境的影响及海关风险管控探析 摘要 “洋垃圾”是当前最严重的全球环境问题之一。我国作为“洋垃圾的主要输入国,生态环境安全正遭受严重的威胁。海关管控“洋垃圾”的力度和水平是影响“洋垃圾”走私进境规模及其生态环境破坏程度的关键因素.虽然我国海关对“洋垃圾的管控水平不断提高,但相比“洋垃圾”数量庞大的走私规模和日趋严重的环境污染,现有的海关风险管控举措无法保障减少乃至杜绝“洋垃圾进境目标的实现。本文从“洋垃圾的品类细分、对生态环境造成的可能污染分类开始,结合“洋垃圾”污染的实际案例,总结出我国海关风险管控缺失的危害，提出基于AHP（Analytic Hierarchy P

2、rocess)层次分析方法,对“洋垃圾”海关风险进行等级评判,将“洋垃圾”海关风险因素从企业和货物两个方面分解为四个因素，以此来分析“洋垃圾”的海关风险。采用多级模糊综合评判法确定各指标权重并构建“洋垃圾”海关风险等级评判模型，并以2013年海关“绿篱”行动对该模型进行可行性验证,进而提炼出海关风险管控三大体系，即海关监管、海关稽查和海关缉私风险管控体系，并据此总结出这三个层面的风险管控措施，每层措施又分别给出相应的分级动态调整管控手段。这些海关风险管控措施和手段对于防止“洋垃圾”进境对我国生态环境的破坏起到积极的作用。 关键词 “洋垃圾”；生态环境;海关风险管控;AHP等级评判 中图分类号

3、X327 文献标识码 A 文章编号 10022104(2016）050022-10 doi：10.3969/j。issn.1002-2104.2016。05。003 “洋垃圾非法越境转移的跨国性质及其对一国生态环境的严重危害，使得国际社会已经将“洋垃圾视为国际废物贸易发展的毒瘤和最严重的全球环境问题之一.绿色和平组织调查指出每年有50000kt以上的危险废物正从发达国家运往亚非拉等地的发展中国家，中国是主要受害国.中国海关仅2014年查扣192kt进境“洋垃圾，是上年的3。3倍，这些洋垃圾主要包括电子废物、旧服装、废特种纸、废塑料、废金属等。我国作为“洋垃圾”的主要输入国,生态环境安全正遭受严

4、重威胁。国外电子垃圾流入使我国广东贵屿镇的土壤重金属浓度超标101338倍不等,水源呈强酸性,超过90的居民健康受损，呼吸道疾病、肺炎甚至癌症高发,部分拆解女工的新生儿皮肤漆黑且很快夭折.虽然20世纪80年代以来，围绕这一国际公害的多边环境协议相继签订，但受多种因素影响，“洋垃圾越境转移态势依然不断恶化，作案手法日益隐蔽，规模不断扩大，造成的环境污染也愈加严重。 中国海关自1993年首次查获“洋垃圾”走私案件后，相继采取多项措施提高管控水平。但中国海关现行的重点固体废物分类装运等风险防范措施,无法有效应对“洋垃圾”日趋严重的走私态势与不断扩大的生态环境危害，亟需借助新的风险管控机制防止“洋垃圾

5、”非法进境，进而防止“洋垃圾”对我国生态环境造成的危害。因此，研究打击“洋垃圾”非法进境以保护本国生态环境有着非常重要的意义。但目前国学术界在“洋垃圾”对我国生态环境的影响这一领域的研究非常薄弱，通过海关风险管控视角下的模型与体系构建来防止“洋垃圾非法入境方面，学术界更是处于研究空白。为此，本文尝试在梳理“洋垃圾品类及其污染生态环境过程的基础上，通过“洋垃圾”污染生态环境的现实事件分析,基于层次分析法(AnalyticHierarchy Process，简称AHP)对“洋垃圾”海关风险等级进行评判，并通过中国海关实施“绿篱行动前的指标予以验证，结合风险等级构建出防范“洋垃圾”的海关风险管控体系

6、及分级管控措施. 1 文献梳理与理论框架 1。1 文献梳理 关于“洋垃圾”入侵输入国后对当地生态环境的影响,目前国内外学者仅有少量的研究。如D S Paraschiv研究危险废物自由流动造成环境条件的扭曲和不公平问题.Ana Klenovsek和Gorazd Mesko认为非法废物贸易破坏环境，危害人和动物，提出了生态种族主义问题。Jack Sullivan关注电子废物在尼日利亚拉各斯的积累，指出焚烧、掩埋、弃置的电子废物深刻影响当地的土壤、水源和大气质量，全球倾倒和非正规回收引出环境道德问题.国内学者吴思斌从重金属污染、废弃塑料污染、化学物质污染和其他污染四个方面分析了国外电子垃圾流入造成的

7、环境污染危害；黄俊亮指出固体废物进境将污染成本和治理成本外部化，损害公共福利，其中非法转移的“洋垃圾”造成更为严重的环境污染公害。 关于海关风险管控的国内外研究成果较为丰富。国外学者的研究主要集中在以某一具体海关进行风险识别、评价及控制方面的模型构建。例如,M。F Milazzo等以意大利港口城市墨西拿为例，海关对风险的识别及控制主要关注特殊地理位置和产业特质等，判断危险品进入概率并结合相应数据建立模型以提供评价方法.Laura A。McLay和Rebecca Dreiding为美国海关与边境保护局制定了以风险为基础的集装箱安检初级筛选框架，提出基于阈值的多层次策略。国内相关研究侧重对海关风险

8、管控的宏观探索，构建了一些风险识别与评估的初步模型框架。例如,贾晔清运用模糊神经网络构建海关对包含经济活动、生态环境和社会活动在内的非传统安全的风险识别模型，借助层次分析法将所识别风险特征化。黄亚妙利用层次分析法对海关企业风险管理进行了定性分析。谢淑芳为海关企业诚信建立评价指标。但上述研究没有将所涉指标完全抽象化和数量化，且缺少系统的定量跟进措施。 然而，将海关风险管控与防治“洋垃圾对生态环境危害相结合的研究国内外尚处于空白。只有部分学者或者单纯从应对“洋垃圾”的角度或者从海关风险管控的角度提出对策，且主要是宏观政策方面的研究.如雒书鸿等认为有效应对“洋垃圾”难题不能依靠国际公约缔约国的自发履

9、约，中国自身需要积极防治其非法进境。尽管巴塞尔公约被誉为全球民主和环境正义的里程碑，但Ichinose Daisuke等运用ARDL模型研究指出以巴塞尔公约为代表的危险废物贸易统一禁令是一种低效的环境政策。Mehreen Iqbal等在对巴基斯坦电子垃圾流入问题的研究中强调政策干预的重要性。刘文佳和姜青新指出海关应当牵头相关部门联合打击非法废物贸易。但当前中国海关对“洋垃圾的管控主要是根据情报分析或领导批示开展专项治理，尚未形成常态化的风险管控机制。 应用AHP方法进行“洋垃圾”海关风险防范研究,目前理论界的研究尚未开展，从海关风险管控视角探索“洋垃圾防治策略的研究也是理论研究的一大空白。总的

10、来说，虽然国内外对海关风险管控的研究较多，但对日趋严重的“洋垃圾”风险研究却涉嫌不足，尤其是欠缺有针对性的深入定量研究。因此，研究“洋垃圾对我国生态环境的影响及其海关风险管控不仅具有现实意义,也具有理论意义。本文的主要贡献:第一，从海关风险管控的角度切入对“洋垃圾污染我国生态环境的研究，进行理论与实践的初步性探索;第二，尝试运用AHP层次分析法对“洋垃圾”海关风险进行等级评判，并进行可操作性的定量研究；第三，创新性地提出了构建融合海关监管、海关稽查和海关缉私三道防线的“洋垃圾”海关风险管控体系，以及在此基础上提出的分级动态管控措施，为海关对“洋垃圾”的风险管控提供决策参考,具备较强的现实意义.

11、 1.2 理论框架 为了全面分析“洋垃圾”对我国生态环境的影响及其海关风险管控的作用机制，构建以下理论分析框架（见图1），系统地展示“洋垃圾、AHP风险等级评判、生态环境与海关风险管控之间的内在联系. 我国是“洋垃圾的输人大国,生态环境安全遭受严重威胁,亟需厘清“洋垃圾”对生态环境的污染情况.本文所研究的“洋垃圾是指一国禁止进口的固体废物，不同于可再生资源。在我国,对进境固体废物实施目录式分类管理（自动、限制与禁止），“洋垃圾”指非法入境的禁止进口固体废物目录所列境外产生的矿渣等固体废物。本文以不同“洋垃圾”的物质形态和污染特性为出发点,借鉴品类管理理论，将品类细分后的“洋垃圾”作为研究单元，

12、探讨各自的污染类型与海关管控缺失状况，并通过污染过程演示模型与实例分析予以展现。 生态环境保护已经成为海关的重要职能.“洋垃圾”对生态环境的污染危害推动海关严密防治“洋垃圾”以切实履行其环境保护职能。我国的刑法和海关法赋予了海关在“洋垃圾”走私治理中的法定主导权。但中国海关长期面临的管理资源有限与管理内容庞杂、高效运作与严密监管的矛盾与挑战,同样存在于海关对“洋垃圾的治理过程中，风险管理理念逐渐被引入海关执法领域.现行海关风险管控的成效有待提升,在“洋垃圾”领域的应用更是不足。因此，本文主要研究“洋垃圾海关风险，即“洋垃圾逃避海关管控流入境内的风险。本文依托海关风险管理理论并运用AHP层次分析

13、法，构建“洋垃圾”海关风险因素,依托多级模糊综合评判法，在确定各指标权重的基础上构建“洋垃圾”海关风险等级的模糊综合评判模型。围绕“洋垃圾海关风险的特征与等级，依托整体性治理理论,从通关监管、后续稽查和查缉走私三维体系人手，构建“洋垃圾”海关风险管控的体系与分级管控措施，并及时根据风险等级动态调整进行风险管控,以提升海关风险管控效能，从而对防范我国“洋垃圾”入境造成的生态环境污染给予积极地管控。 2 “洋垃圾污染生态环境的类型及海关管控缺失分析 2。1 “洋垃圾”品类及其生态环境污染类型 “洋垃圾的具体品类十分丰富，为便于研究，本文主要参照2015年版禁止进口固体废物目录所列类别，结合各类“洋

14、垃圾”的表现形式、污染方式等特点加以调整，总结归纳出“洋垃圾”品类。不同品类的“洋垃圾”具备种类不一的污染特性，通过各式路径对当地生态环境造成类型多样的污染危害,同时在产生机制与影响扩散方面又具有一定的共性，通常会共同作用于对生态环境的污染过程（见图2)。 由图2可知,各品类“洋垃圾”自身的特性决定了其必然会对生态环境造成多种多样的污染,而粗放经营的工作方式以及加工过程的二次污染又会进一步加重污染程度.从土壤、水源、空气和噪声的污染到细菌、病毒、化学物质和辐射的扩散，“洋垃圾”已经对人们赖以生存的生态环境造成了极大破坏，严重危及国家环境安全。尽管每类“洋垃圾”都或多或少地对生态环境中的多个方面

15、造成污染，但是不同品类“洋垃圾”的污染侧重点有所不同。因此,本文选取各品类“洋垃圾”对生态环境造成的主要污染类型,在污染过程演示模型中分别对应列明。此外，为使整体污染类型更加明了，将“洋垃圾整体对生态环境造成的主要污染归结为图中的七大类型，按照“洋垃圾”品类污染的广度深度，土壤污染、水源污染和大气污染是危害范围最广、程度最重的三类“洋垃圾”污染。“洋垃圾”对生态环境的污染范围广、危害性强、恢复周期长，采取有力措施杜绝其入侵国门具有极端重要性。尽管防治“洋垃圾”需要海关、环保、检验检疫、公安、工商等在信息共享、执法过程、执法资源等方面协调配合，但海关无疑是禁止“洋垃圾进境的最关键环节. 2.2

16、“洋垃圾”污染我国生态环境与海关管控缺失分析 海关是我国进出境监督管理机关，肩负为国把关的神圣职责.我国的缉私体制决定了由海关负责相关组织、协调和管理工作。同时，中国海关在生态环境安全保护方面的职能日益突出.海关对“洋垃圾”的管控成效将显著影响着“洋垃圾的扩散程度，进而对我国的生态环境产生不同的波及效果。同时,生态环境安全保护的现实需求也会反过来要求海关提升对“洋垃圾的管控效能。 自20世纪90年代以来,从世界各地流入中国的“洋垃圾”日益增多，它们或借助“回收”旗号蒙混入境，或利用漫长边境“偷渡”迂回。受地域条件限制和规模效益影响，进境“洋垃圾”通常在我国局部地区集聚发展。这些地区以牺牲环境和

17、危害健康为代价，依靠处理转售“洋垃圾”的差价利润实现当地经济的畸形发展,造成当地环境污染尤为严重，逐渐成为我国遭受“洋垃圾”污染的典型代表(见表1）。究其根源，正是由于中国海关在监管、稽查和缉私等方面的管控缺失，没能有效阻止“洋垃圾”进境，才使各地“洋垃圾”泛滥现象得以出现,进而污染当地生态环境。 综上所述，海关管控缺失是“洋垃圾”污染生态环境的主要助推力。“洋垃圾”污染生态环境的类型多种多样，但对我国生态环境危害最严重的三类污染主要是土壤污染、水源污染和大气污染.大规模的“洋垃圾”输入主要以集装箱通关形式存在，海关缉私除了接受移交查发外,主动查发的“洋垃圾”以查处偷运或获取情报为主，而稽查部

18、门通过对企业实施后续稽查发现“洋垃圾的情况相对较少。因此,从海关管控“洋垃圾的输入量而言，海关通关监管对应的“洋垃圾输入量最多，海关缉私次之，海关稽查较少,但三者相辅相成，缺一不可,共同作用于海关对“洋垃圾”的管控过程。 3 基于AHP的“洋垃圾”海关风险等级评判 对“洋垃圾”进行海关风险管控,首先需要对“洋垃圾”海关风险等级进行科学评判.本文采用AHP方法，结合“洋垃圾”海关风险因素,抽象出可量化风险指标，调查并计算各量化指标的同比情况，用曲线拟合法进行分段拟合并求导，找到应对“洋垃圾海关风险提级的有效函数拐点，结合专家修正确定因素层次，并确定风险等级,得出评判“洋垃圾海关风险等级的指标体系

19、.最后利用多级模糊综合评判法确定各指标权重并构建“洋垃圾”海关风险等级模糊综合评判模型，为制定相应海关管控方案提供参考。 3.1 “洋垃圾海关风险等级评判过程 3.1。1 构建“洋垃圾”海关风险等级评判集 借鉴2006年1月国务院颁布的国家突发公共事件总体应急预案中的分级标准，将“洋垃圾”海关风险等级分为：一级(特别重大)、二级（重大)、三级（较大)和四级（一般）.因此,构建“洋垃圾海关风险等级的评判集V=一级，二级，三级，四级=vj|j=1，2，3，4. 3.1.2 构建“洋垃圾”海关风险因素 运用AHP方法结合海关风险管理理论可知，“洋垃圾”海关风险的评价因素主要集中在企业和货物两个方面:

20、企业方面,按主体特点可分为“洋垃圾涉及企业和“洋垃圾”企业需求;货物方面，按运输流程可分为“洋垃圾”货物输入和“洋垃圾”国内影响(见图3）. (1）“洋垃圾涉及企业因素a。本文将“洋垃圾”涉及企业因素定义为下调信用评级与涉及相关违规记录的企业情况.参考2014年海关企业分类标准（高级认证企业、一般认证企业、一般信用企业和失信企业）和违规记录，先验评价企业违法概率。 （2）“洋垃圾企业需求因素b。本文将“洋垃圾”企业需求因素定义为海关查处“洋垃圾”的情况。受经济利益驱动,对于特殊时期的敏感货物，如国内紧缺某种金属，相应的“洋垃圾入境风险更高,并在查处中得以体现. (3）“洋垃圾”货物输入因素c。

21、本文将“洋垃圾货物输入因素定义为途经高发区域的相关货物情况。作为产地和中转地的高发区域常涉及疫情、走私猖撅、管制不严等，如美国、英国、香港、越南等.当途经上述地区的相关货物量增加时，“洋垃圾”海关风险提高. (4)“洋垃圾国内影响因素d。本文将“洋垃圾”国内影响因素定义为国内对涉及“洋垃圾”事件的曝光情况。新闻媒体会曝光进境“洋垃圾”的经济、环境、治安等影响,虽然受舆论引导，但经人工智能算法修正后，可提高数量的准确性. 3.1.3 构建“洋垃圾”海关风险因素评价指标 结合“洋垃圾海关风险因素，抽象出可量化风险指标，调查并计算各量化指标的同比情况作为因素评价指标.各因素的可量化风险指标为Yt=1

22、/nj=1j，其中，t、j=1，2n，1为涉及“洋垃圾”指标，nj=1j为所有种类指标。因调查数据不是处于自然状态,受海关管控等外界因素影响较大，且经部分数据拟合计算，指标情况与指数函数较为一致. （1）“洋垃圾”涉及企业因素风险评价指标Ya。选取信用评级下调与涉及违规记录企业占总备案企业数的比值(按月计算)。 （2）“洋垃圾”企业需求因素风险评价指标Yb。选取海关查扣“洋垃圾数占查扣违规货物总数的比值(按月计算)。 （3)“洋垃圾”货物输入因素风险评价指标Yc。选取通关中途经高发区域货物量占通关货物总量的比值（按月计算） (4）“洋垃圾”国内影响因素风险评价指标Yd.选取国内涉及“洋垃圾事件

23、曝光量占涉及海关事件曝光总量的比值（按月计算） 同时，通过咨询专家，修正拟合参数，将因素a、b、c、d按各自环比率大小分别划分为4个层次(见表2)。 3。1.4 确定单因素模糊评判矩阵 通过咨询专家,结合海关管控措施,以投票形式表明各因素层次对应的“洋垃圾”海关风险等级，如75认为1为一级,同理可得各“洋垃圾”海关风险因素的评语集（见表3）。 对于风险因素a、b、c、d,参考海关管控“洋垃圾的具体情况,结合评语集,得到“洋垃圾海关风险的单因素模糊评判矩阵: 3。1。5 确定因素权重集 “洋垃圾”海关风险各因素的重要性难以定量描述，通过对海关专家进行问卷调查，统计得到“洋垃圾”海关风险的因素权重

24、集为IV=（0。2，0。5，0.2，0。1）. 3。1。6 “洋垃圾海关风险等级综合评判模型 在“洋垃圾”海关风险等级评判中,各评判指标的权重不同，因此进行模糊矩阵乘积运算: B=WR （1） 其中，bj=V4i=1（wiij)（j=1,2，3，4)。对矩阵曰实施归一化处理,将其中最大值(bi）max所对应评判集V中的wi作为“洋垃圾”海关风险等级评判的结果。 3。2 案例分析 2013年2月1日-11月30日,全国海关开展“绿篱”行动，加大对进境“洋垃圾”的查缉和惩处力度.据海关信息网统计，“绿篱”行动期间全国海关共监管进口固体废物45463kt，侦办违法进口固体废物案件1176起.“绿篱行

25、动前,海关对“洋垃圾”管控力度不足伴随废物贸易发展、经济利益驱动,“洋垃圾”现象愈演愈烈,“洋垃圾”危害我国生态环境安全的问题日益突显.本文以“绿篱行动前的北京海关为例，运用等级综合评判模型检验其“洋垃圾”海关风险. 经前述方法调查,北京海关在2012年8月-2013年1月,“洋垃圾”涉及企业占比的环比率为133%，“洋垃圾查处量占比的环比率为145%，途经高发区域的相关货物占比的环比率为127,国内相关曝光量占比的环比率为313。根据“洋垃圾”海关风险等级综合评判模型，“洋垃圾”涉及企业因素层次为a2，“洋垃圾”企业需求因素层次为b3，“洋垃圾”货物输入因素层次为c2，“洋垃圾”国内影响因素

26、层次为d3，得到单因素模糊评判矩阵: 矩阵B的最大值为0。41,利用最大隶属度原则判定“洋垃圾”海关风险等级为二级。 因此，经对北京海关部分关口的模拟，显示“洋垃圾海关风险及其相应的海关管控需要提到二级，与全国海关开展的“绿篱”行动相吻合,证明该等级评判方案有效。 4 “洋垃圾”海关风险管控体系及分级管控措施 借鉴整体性治理理论，将风险管控机制贯穿于海关对“洋垃圾”的全面管控过程中，对照“洋垃圾海关风险的等级与特点，以成效提升为导向，充分整合相关资源,围绕监管、稽查和缉私三道重点防线，统筹再造流程，分级开展综合管控，并及时根据风险等级调整管控措施，构建“洋垃圾”海关风险管控体系及分级管控措施（

27、见图4）。 4.1 “洋垃圾海关风险管控体系 “洋垃圾”海关风险管控体系包含三大子体系，即监管风险管控体系、稽查风险管控体系和缉私风险管控体系(见图5）。三大体系在不同领域的特点和作用不同，风险运作的机制和影响也不同，但在整体性治理框架下相互作用，形成打击合力,共同提升海关对“洋垃圾”的管控效能，保护我国生态环境安全。 监管风险管控体系，是将风险管控机制运用到海关管控“洋垃圾”的进出境通关监管环节，以企业信用管理为基础,在通关的前中后期，围绕“洋垃圾”经设关地进境的风险，以差异化管理为重点,分别实行货到前风险分析、即决式风管布控和事后风险监测，杜绝“洋垃圾”以伪报、夹带、虚假单证等形式通关进境

28、的“浑水摸鱼”型走私.稽查风险管控体系,是将风险管控机制运用到海关管控“洋垃圾”的后续稽查环节,对可能走私“洋垃圾的被稽查人进行风险评估与重点检查，在稽查准备、实施、处理和评估各阶段，根据“洋垃圾”风险的不同切入点,分别开展风险分析与布控、风险稽核与控制、风险认定与处置以及风险评价与反馈.同时海关稽查既是企业信用管理的重要认定工具,企业信用管理又是稽查风险管控的重要参考指标。缉私风险管控体系，是将风险管控机制运用到海关管控“洋垃圾”的查缉走私环节，在缉私执法的前中后端，分别实施“洋垃圾走私风险的分析、处置与延伸。同时推进全局参与的“缉私战区”风险联动模式以及海关与海警的协同风险管控模式，既打击

29、“浑水摸鱼”型走私,又打击从边境非设关地绕关进境的“游击战”型走私,全面查缉“洋垃圾走私案件。 4。2 “洋垃圾”海关风险分级管控措施 “洋垃圾”海关风险等级越高,对应的“洋垃圾走私量越大，对一国生态环境造成的污染破坏越严重.因此，在评判“洋垃圾”海关风险等级并落实海关风险管控体系的基础上，需要对不同的“洋垃圾”风险采取分级管控措施，其核心思想在于分级动态管控,具体措施指标和执行标准需要结合实际情况进一步确定。海关通关监管、海关后续稽查和海关查缉走私是海关风险管控的三大重点领域，以下分别对海关这三大分级管控措施进行论述。为避免重复,这里将“洋垃圾”海关风险简称为“洋垃圾”风险。 4。2。1 海

30、关监管对“洋垃圾”风险的分级管控措施 根据我国海关在通关监管环节中的四个方面，即人工审单、查验、随机布控和担保放行，参照“洋垃圾”海关风险从高到低的四个管控等级（一四级），本文抽取相关操作指标，均能有效代表海关监管对“洋垃圾风险采取不同的管控力度，综合分析后得出海关监管对“洋垃圾”风险的分级管控措施如表4。 人工审单是海关在电子审核报关单证的基础上，抽取部分进行人工审核的操作，其覆盖面的高低能够反映管控力度的大小,对“洋垃圾”风险管控从高到低的四级管控措施分别为:详选、核心选、精选和粗选。海关查验根据海关风险高低按照不同的查验率进行,一到四级风险下的查验率从100到30不等。海关对信誉好、进境直接入园区的固体废物进口的查验率较低,但通常仍不低于30%.“绿篱”行动期间100%设备查验的要求对应二级管控措施.随机布控实际是随机抽查，随机布控率是随机抽查占查验总量的比率，按照风险高低其随机布控率也要求从高到低.目前海关推广“双随机”机制,即随机选择布控与随机派员查验。担保放行是指向海关提供保证函或保