我国现行药品管理法律体系综述

1、- - -我国现行药品管理法律体系综述李洪奇律师北京大成律师事务所高级合伙人【目录】一、药品管理法律体系概况简介3（一）法律4（二）行政法规4（三）部门规章5（四）规范性文件6二、药品管理法律体系内容简述7（一）药品行政许可管理81、业务资格许可92、药品上市许可12（二）药品规范认证管理151、药品质量管理规范162、药品规范认证工作16（三）药品监督管理201、药品标准管理202、药品检验管理213、药品分类管理214、药品研发管理225、药品生产管理266、药品流通管理297、药品使用管理328、药用辅料管理339、药品包装与说明书管理3510、中药、天然药物管理3611、特殊药品管理3

2、812、基本药物管理3913、药品电子监管4214、药品集中采购管理4315、医疗机构药事管理4416、药品广告管理4817、药品进出口管理4918、药品监督管理统计管理51（四）药品安全管理521、药品不良反应监测522、药品召回53（五）药品价格管理531、药品价格改革532、药品出厂价格调查543、药品差比价规则54（六）药品行政保护551、国外药品专利行政保护552、新药保护563、中药品种保护564、药品价格保护57（七）药品行政执法581、法律责任582、行政复议673、行政处罚674、听证规则68三、药品管理法律体系继续完善68四、现行药品管理法律体系列表69【正文】药品管理法律

3、体系是我国医药卫生法律体系的重要组成部分，医药卫生法律体系由医疗服务法律体系和医疗产品法律体系构成。医疗服务法律体系包括：医疗机构管理，医务人员管理，诊疗护理管理，医疗技术管理，医疗服务价格管理，基本医疗保险管理，医疗损害赔偿，行政执法与司法救济等；医疗产品法律体系包括：药品研发、生产、经营和使用管理，医疗器械研发、生产、经营和使用管理，行政许可管理，规范认证管理，产品安全管理，产品价格管理，药品行政保护，行政立法和行政执法等。本文所介绍的药品管理法律体系只涉及医疗产品法律体系的药品部分，医疗器械管理法律体系日趋完善，具有突出的产业特点，我们另文分述。一、药品管理法律体系概况简介从上世纪80年

4、代至今，经过近30余年的法制建设，我国已经建立了一个完整的、由法律、行政法规、部门规章以及其他规范性文件构成的药品管理法律体系。按照法律部门分类，药品管理法律体系属于行政法范畴。（一）法律所谓法律，是指由全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会依照宪法、立法法制定的规范性文件，即狭义的法律。1985年7月1日，人大常委会颁布实施了我国首部药品管理法，对药品生产企业管理、药品经营企业管理、医疗机构的药剂管理、药品管理、药品包装管理、药品价格和广告管理、药品监督、法律责任等进行了原则规定。年人大常委会对1985年的药品管理法进行了修订，修订后的药品管理法于2001年12月1日正式实施，成为我国

5、现行药品管理法律体系中的效力层级最高的法律。（二）行政法规所谓行政法规，是指国务院根据宪法、立法法和其他法律规定而制定的各类法规的总称。按照国务院2002年1月1日施行的行政法规制定程序条例，行政法规的名称一般称“条例”，也可以称“规定”、“办法”等。年9月15日，国务院颁布实施了药品管理法实施条例，对药品管理法的规定进行了详细、具体地解释和补充，成为药品管理法律体系中最重要的行政法规。与药品相关的其他行政法规还有：1992年12月19日实施的药品行政保护条例、1993年1月1日实施的中药品种保护条例、1988年12月27日施行的医疗用毒性药品管理办法、1989年1月13日施行的放射性药品管理

6、办法、2003年10月1日施行的中医药条例、2005年6月1日施行的疫苗流通和预防接种管理条例、2005年11月1日施行的麻醉药品和精神药品管理条例等。（三）部门规章所谓部门规章，是指国务院各部门、各委员会等根据宪法、立法法、法律和行政法规以及国务院的决定制定的规范性文件。按照国务院2002年1月1日施行的规章制定程序条例，规章的名称一般称“规定”、“办法”。部门规章是我国药品监督管理法律体系最重要的组成部分，数量较多，调整面广，对整个医药产业影响深远。我们将在本文第二部分“药品管理法律体系内容”中重点阐述。通常情况下，绝大多数部门规章都是由国家食品药品监督管理局和卫生部制定发布的，但其他部委

7、也会发布少量药品规章。如，国家发展和改革委员会2011年12月1日发布了药品出厂价格调查办法（试行），2012年1月1日发布了药品差比价规则。需要说明的是，卫生部与国家食品药品监督管理局的机构改革和职能调整对部门规章产生过一定影响。1998年3月，由原国家经济委员会下属的国家医药管理局，合并卫生部的药政司与国家中医药管理局的部分机构，成立了国家药品监督管理局；2003年3月，在国家药品监督管理局基础上组建了国家食品药品监督管理局；2008年3月，国务院机构改革方案出台，将国家食品药品监督管理局划归卫生部管理。这些机构改革和职能变化造成了某些部门规章和规范性文件之间的不一致，但随着规章清理工作的

8、持续开展，法律冲突问题将彻底解决。（四）规范性文件所谓规范性文件，是指政府部门、行业组织、社会团体等制定和发布的旨在规范和约束自然人或法人行为的非立法性文件。药品管理法律体系中包含大量规范性文件，多以各类“通知”、“公告”、“指导意见”和“回复”等形式存在。如，2011年12月22日，国务院办公厅关于转发发展改革委等部门疫苗供应体系建设规划的通知，对“疫情监测预警和疫苗研发、生产、流通、接种、储备、监管等环节”提出了具体要求。又如，国务院于2012年1月20日印发了国家药品安全“十二五”规划，明确我国“十二五”期间的主要任务是：全面提高国家药品标准，强化药品全过程质量监管，健全药品检验检测体系

9、，提升药品安全监测预警水平，依法严厉打击制售假劣药品行为，完善药品安全应急处置体系，加快监管信息化建设，提升人才队伍素质。2012年3月14日，国务院印发了“十二五”期间深化医药卫生体制改革规划暨实施方案，提出主要目标：健全以基本医疗保障为主体的多层次医疗保障体系，改革支付制度，提高保障能力和管理水平；巩固完善基本药物制度；开展县级公立医院和城市公立医院改革；优化卫生资源配置，推进社会力量办医；提升药品安全水平，规范药品生产流通秩序，理顺医药价格体系；提高医药卫生信息化水平显，完善和加强监管制度。商务部于2011年5月5日发布了全国药品流通行业发展规划纲要（2011-2015）；工业和信息化部

10、2012年1月19日发布了医药工业“十二五”发展规划等等。国家行政机关为履行药品管理职能而制定行政法规和规章以外的行政规范性文件，实际是对药品领域具有普遍约束力的准立法行为，法律上称为抽象行政行为。这些规范性文件数量众多，种类庞杂，但时效性较强，常因专门事项完成或阶段性工作结束而失效或废止，故本文不予详述。、药品管理法律体系内容简述如前所述，我国现行药品管理法律体系由法律、行政法规、部门规章和规范性文件构成，其中又以部门规章为主。据统计，目前由卫生部与国家食品药品监督管理局发布的部门规章占整个法律体系文件总和的90%以上。2002年7月1日，国家药品监督管理局行政立法程序规定正式施行，为全面建

11、设和完善药品监督管理法律体系奠定了法律基础。本规定明确了行政立法工作范围，要求根据立法法、行政法规制定程序条例、规章制定程序条例和法规规章备案条例开展立法工作，保证行政立法质量。在制定新规章的同时，国家食品药品监督管理局根据国务院的工作要求，对1998年以前的规章和规范性文件进行了清理。2004年6月30日，发布了关于涉及行政审批的行政规章修改、废止、保留的决定，修订行政规章9项，废止行政规章1项；2007年3月22日，发布了关于清理规章和规范性文件的公告，决定废止、宣布失效的规范性文件63项，公布已废止的规范性文件22项；2011年6月28日，发布了关于废止和宣布失效的规范性文件目录（第二批

12、）的公告，决定废止、宣布失效的规范性文件154项，公布已废止的规范性文件25项。截止2012年5月10日，由国家食品药品监督管理局、卫生部、国家发展和改革委员会等部委发布的部门规章主要保留了70余件（详见本文第四部分列表），它们与全国人民代表大会及人大常委会制定的法律、国务院制定的行政法规和其他规范性文件构成了我国现行药品管理法律体系的主要内容，涵盖了行政许可、规范认证、药品监管、药品安全、药品价格、行政保护、行政立法和行政执法等各个方面，下面我们分类简述。（一）药品行政许可管理行政许可，是指在法律一般禁止的情况下，行政机关根据当事人的申请，经依法审查，通过颁发许可证、执照等形式，赋予申请人从

13、事某种活动的法律资格或法律权利的一种具体行政行为。2004年7月1日实施的行政许可法第二条规定“本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为”。根据行政许可法规定，享有行政许可设定权的，只有法律、行政法规、地方性法规以及省级人民政府规章。换言之，设定任何行政许可项目都必须有“法律、行政法规、地方性法规以及省级人民政府规章”作为法律依据；对于暂时没有法律依据的情形，行政许可法第十四条第二款规定“必要时，国务院可以采用发布决定的方式设定行政许可。实施后，除临时性行政许可事项外，国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律，或者自行

14、制定行政法规”。国务院依照行政许可法和行政审批制度改革的有关规定，对所属各部门的行政审批项目进行了全面清理，于2004年7月1日出台施行了国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定。根据本决定，由法律、行政法规设定的行政许可项目，依法继续实施；对法律、行政法规以外的规范性文件设定，但确需保留且符合行政许可法第十二条规定事项的行政审批项目，根据行政许可法第十四条第二款的规定，决定保留500项并设定行政许可，其中涉及药品的审批事项共11项（第345至356项目）。我国现行药品管理法律体系实行严格的“行政许可”制度，一般分为两类：业务资格许可和药品上市许可，前者包括药品生产许可、药品经营许可、

15、药品进（出）口许可等；后者包括新药许可、仿制药许可、进口药许可等。我国的药品生产许可与药品上市许可相互关联、密不可分，“药品批准文号”仅发给持有药品生产许可证的企业，对药品技术转让、委托加工和责任追究造成了不利影响。欧盟实行的是药品“上市许可人(MarketingAuthorizationHolder,MAH)”和“生产许可人(ProductionLicenseHolder,PLH)”相互分离的药品准入制度，可资借鉴。1、业务资格许可业务资格许可是指药品监管部门向从事药品生产和经营业务的企业法人核发的许可证明或资格证明，包括药品生产许可、药品委托生产许可、医疗机构制剂许可、药品经营许可、互联网

16、药品信息服务资格、互联网药品交易服务资格和出口药品销售证明等。药品生产许可企业法人依据2001年12月1日施行的药品管理法、2002年9月15日施行的药品管理法实施条例、2004年8月5日施行的药品生产监督管理办法以及地方政府有关药品生产许可证的管理办法等申请和办理药品生产许可证，有效期为5年，有效期届满前6个月，向原发证机关申请换发。药品生产许可证变更分为许可事项变更和登记事项变更。许可事项变更是指企业负责人、生产范围、生产地址的变更；登记事项变更是指企业名称、法定代表人、注册地址、企业类型等项目的变更。许可事项变更后，应向工商行政管理部门办理企业注册登记变更手续。登记事项变更的，应在工商行

17、政管理部门核准变更后，向原发证机关申请药品生产许可证变更登记。药品委托生产许可委托方依据2004年8月5日施行的药品生产监督管理办法第4章规定，向国家食品药品监督管理局或者省、自治区、直辖市(食品)药品监督管理部门提出申请，符合规定的，取得药品委托生产批件；药品委托生产批件有效期不得超过2年，且不得超过该药品批准证明文件规定的有效期限。医疗机构制剂许可医疗机构依据2001年12月1日施行的药品管理法、2002年9月15日施行的药品管理法实施条例、2005年6月1日施行的医疗机构制剂配制监督管理办法和地方政府有关医疗机构制剂许可证的管理办法等申请和办理医疗机构制剂许可证，有效期为5年，有效期届满

18、前6个月，向原发证机关申请换发。医疗机构制剂许可证变更分为许可事项变更和登记事项变更。许可事项变更是指制剂室负责人、配制地址、配制范围的变更。登记事项变更是指医疗机构名称、医疗机构类别、法定代表人、注册地址等事项的变更。持证者向原发证机关提出变更申请。药品经营许可企业法人依据2001年12月1日施行的药品管理法、2002年9月15日施行的药品管理法实施条例、2004年4月1日施行的药品经营许可证管理办法等申请和办理药品经营许可证，有效期为5年，有效期届满前6个月，向原发证机关申请换发。药品经营许可证变更分为许可事项变更和登记事项变更。许可事项变更是指经营方式、经营范围、注册地址、仓库地址(包括

19、增减仓库)、企业法定代表人或负责人以及质量负责人的变更。登记事项变更是指上述事项以外的其他事项的变更。变更许可事项的，向原发证机关提交申请，未经批准，不得变更许可事项。变更许可事项后，应依法向工商行政管理部门办理企业注册登记的有关变更手续。企业分立、合并、改变经营方式、跨原管辖地迁移，按照本办法的规定重新办理药品经营许可证。互联网药品信息服务资格网站主办单位依据2004年7月8日施行的互联网药品信息服务管理办法申请和办理互联网药品信息服务资格证书，有效期为5年。互联网药品信息服务分为经营性和非经营性两类：经营性互联网药品信息服务是指通过互联网向上网用户有偿提供药品信息等服务的活动；非经营性互联

20、网药品信息服务是指通过互联网向上网用户无偿提供公开的、共享性药品信息等服务的活动。（6）互联网药品交易服务资格药品生产、经营企业法人或药品连锁零售企业依据2005年12月1日施行的互联网药品交易服务审批暂行规定申请和办理互联网药品交易服务资格证书，有效期5年。从事互联网药品交易服务的活动分为三类：第一类为药品生产企业、药品经营企业和医疗机构之间的互联网药品交易（证书编号A）；第二类为药品生产企业、药品批发企业通过自身网站与本企业成员之外的其他企业进行的互联网药品交易（证书编号B）；第三类向个人消费者提供的互联网药品交易（证书编号C）。（7）出口药品销售证明出口中成药、化学原料药及其制剂、生物制

21、品制剂及原液的药品生产企业依据2001年4月26日施行的出具“药品销售证明书”若干管理规定申请和办理药品销售证明书。2、药品上市许可根据药品管理法第一百零二条规定：药品是指用于预防、治疗、诊断人的疾病，有目的地调节人的生理机能并规定有适应症或者功能主治、用法和用量的物质，包括中药材、中药饮片、中成药、化学原料药及其制剂、抗生素、生化药品、放射性药品、血清、疫苗、血液制品和诊断药品等。我国药品上市许可包括新药许可、仿制药许可、进口药许可，皆需要经过严格的审批程序。根据法律规定不同，审批程序可分为：普通审批程序和特别审批程序。（1）普通审批程序普通审批程序依据的是以药品注册管理办法为核心的整套部门

22、规章、管理规定和技术指导原则。药品注册管理办法经历了3次修订：第一次，2002年12月1日实施的药品注册管理办法（试行），废止了1999年4月22日发布的新药审批办法、新生物制品审批办法、新药保护和技术转让的规定、仿制药品审批办法和进口药品管理办法，实现了药品注册管理法律的统一；第二次，2005年5月1日实施的药品注册管理办法对2002年12月1日的药品注册管理办法（试行）进行了修订；第三次，2007年10月1日实施的药品注册管理办法对2005年5月1日药品注册管理办法进行了修订。按照2007年10月1日的药品注册管理办法，我国实行药品上市许可“两审两批”制度，即药品上市前申请人首先向国家食品

23、药品监督管理局注册司申请进行临床试验，符合规定的，发给临床试验批件；临床试验完成后，申请人再向注册司申请药品注册，符合规定的，国内新药发给新药证书或/和“药品批准文号”，仿制药发给“药品批准文号”；进口药发给进口药品注册证；港、澳、台药品发给医疗产品注册证，有效期5年。不符合要求的，发给审批意见通知件。药品注册管理办法分列6个附件，对药品注册分类及申报资料要求作出具体规定，其中附件4“药品补充申请注册事项及申报资料要求”对国家药监局与省、直辖市药监局的审批权限作出界定。国家食品药品监督管理局还出台了大量注册管理规定和技术指导原则与药品注册管理办法配套实施。中药注册补充规定为体现中医药特色，遵循

24、中医药研究规律，继承传统，鼓励创新，扶持促进中医药和民族医药事业发展，2008年1月7日颁布实施了中药注册管理补充规定。药品注册现场核查药品监督管理部门为了对所受理药品注册申请的研制情况、上市前的样品批量生产过程等进行实地确证和检查，2008年5月23日颁布实施了药品注册现场核查管理规定，药品注册现场核查分为研制现场核查和生产现场检查。新药注册特殊审批为了鼓励研究创制新药，有效控制风险，2009年1月7日颁布实施了新药注册特殊审批管理规定，并对特殊审批的新药作出界定：“未在国内上市销售的从植物、动物、矿物等物质中提取的有效成份及其制剂，新发现的药材及其制剂；未在国内外获准上市的化学原料药及其制

25、剂、生物制品；治疗艾滋病、恶性肿瘤、罕见病等疾病且具有明显临床治疗优势的新药；治疗尚无有效治疗手段的疾病的新药”。药品技术转让为促进新药研发成果转化和生产技术合理流动，鼓励产业结构调整和产品结构优化，规范药品技术转让注册行为，保证药品的安全、有效和质量可控，2009年8月19日颁布实施了药品技术转让注册管理规定。本规定将药品技术转让分为新药技术转让和药品生产技术转让两大类，并对两类技术转让注册申报的条件做出了具体规定，如“申请药品生产技术转让时，未取得新药证书的品种，转让方与受让方应当均为药品生产企业，其中一方为持有另一方50%以上股权或股份，或者均为同一药品生产企业控股50以上子公司”。药械

26、组合产品为加强对药械组合产品的注册管理，根据药品、医疗器械注册管理的有关规定，2009年11月12日发布了关于药械组合产品注册有关事宜的通告，明确规定“带药物涂层的支架、带抗菌涂层的导管、含药避孕套、含药节育环等产品，按医疗器械进行注册管理；含抗菌、消炎药品的创口贴、中药外用贴敷类产品等按药品进行注册管理”。除此之外，国家食品药品监督管理局针对药品注册管理问题出台了一些规范性文件，如2009年7月31日发布的关于做好药品再注册审查审批工作的通知、2010年9月29日发布的关于做好药品再注册审查审批工作的补充通知以及有关中药、化学药和生物制剂的各种“技术指导原则”等。特别审批程序当遭遇突发公共卫

27、生事件威胁时，或突发公共卫生事件发生后，国家食品药品监督管理局按照统一指挥、早期介入、快速高效、科学审批的原则，对应急处理所需药品进行特别审批。2005年11月18日，国家食品药品监督管理局公布实施了国家食品药品监督管理局药品特别审批程序，对突发公共卫生事件应急所需防治药品的药物临床试验、生产和进口等事项进行审批，确保安全有效的防治药品尽快获得批准，控制和消除突发公共卫生事件的危害，保障公众身体健康与生命安全。药品规范认证管理根据药品管理法实施条例规定，药品认证是指药品监督管理部门对药品研制、生产、经营、使用单位实施相应质量管理规范进行检查、评价并决定是否发给相应认证证书的过程。1、药品质量管

28、理规范截止目前，国家食品药品监督管理局先后出台了7个药品质量管理规范：2000年7月1日实施的药品经营质量管理规范(GoodSupplyPractice,GSP)、2001年3月13日实施的医疗机构制剂配制质量管理规范(GoodHospitalPreparationPractice,GPP)、2002年6月1日实施的中药材生产质量管理规范(GoodAgriculturalPractice,GAP)、2003年9月1日实施的药物非临床研究质量管理规范(GoodLaboratoryPractice,GLP)、2003年9月1日实施的药物临床研究质量管理规范(GoodClinicalPractice

29、,GCP)，2006年3月23日实施的药用辅料生产质量管理规范和2011年3月1日实施的药品生产质量管理规范（2010年修订）（GoodManufacturingPractice,GMP）。我国尚未出台统一的药品使用质量管理规范（GoodUsePractice,GUP），但某些省、市级药监局已经发布地方规范，如2004年4月1日实施的深圳市药品使用质量管理规范（试行）、2007年10月1日实施的山东省药品使用质量管理规范等。另外，规范药品审评行为的药品审评质量管理规范（GoodReviewingPractice,GRP）正在酝酿当中。2、药品规范认证工作药品质量管理规范认证工作由国家食品药品监

30、督管理局药品认证管理中心负责实施。与规范认证工作有关的规章文件包括：（1）GSP认证2003年4月24日实施的药品经营质量管理规范认证管理办法规定：依法领取了药品经营许可证和企业法人营业执照或营业执照的药品经营企业可按照要求申请GSP认证。认证机构根据检查组现场检查报告并结合有关情况提出审核意见，送交省级药品监督管理部门审批。符合规定的，发给药品经营质量管理规范认证证书，有效期5年，有效期满前3个月内，由企业提出重新认证的申请。药品经营质量管理规范认证证书仅对认证企业发放，对其所属分支机构不予发放。认证合格的药品经营企业在认证证书有效期内，如果改变了经营规模和经营范围，或在经营场所、经营条件等

31、方面以及零售连锁门店数量上发生了以下变化，省、自治区、直辖市药品监督管理部门应组织对其进行专项检查。（2）GAP认证2003年11月1日起施行的中药材生产质量管理规范认证管理办法（试行）规定：中药材GAP证书有效期一般为5年。生产企业应在中药材GAP证书有限期满前6个月，按规定重新申请中药材GAP认证。中药材GAP证书应当载明证书编号、企业名称、法定代表人、企业负责人、注册地址、种植（养殖）区域（地点）、认证品种、种植（养殖）规模、发证机关、发证日期、有效期限等项目。中药材生产企业中药材SAP证书登记事项发生变更的，应在事项发生变更之日起30日内，向国家食品药品监督管理局申请办理变更手续，国家

32、食品药品监督管理应在15个工作日内作出相应变更。（3）GCP认证2004年3月1日实施的药物临床试验机构资格认定办法（试行）规定：药物临床试验机构资格认定是指资格认定管理部门依照法定要求对申请承担药物临床试验的医疗机构所具备的药物临床试验条件，药物临床试验机构的组织管理、研究人员、设备设施、管理制度、标准操作规程等进行系统评价，作出其是否具有承担药物临床试验资格决定的过程。通过资格认定的医疗机构，予以公告并颁发证书。未通过资格认定的医疗机构，如其再次申请资格认定，间隔时间不得少于1年。（4）GLP认证2007年4月16日发布实施的药物非临床研究质量管理规范认证管理办法规定：GLP认证是指国家食

33、品药品监督管理局对药物非临床安全性评价研究机构的组织管理体系、人员、实验设施、仪器设备、试验项目的运行与管理等进行检查，并对其是否符合GLP作出评定。对符合GLP要求的，发给申请机构GLP认证批件，并通过局政府网站予以公告。对不符合GLP要求的，书面告知申请机构。未通过GLP认证的机构或试验项目，如再次申请认证，间隔时间不得少于1年。（5）GMP认证2011年8月2日实施的药品生产质量管理规范认证管理办法规定：新开办药品生产企业或药品生产企业新增生产范围、新建车间的，应当按照药品管理法实施条例的规定申请药品GMP认证。已取得药品GMP证书应在证书有效期届满前6个月，重新申请药品GMP认证。药品

34、生产企业改建、扩建车间或生产线的，应重新申请药品GMP认证。本认证管理办法第六章关于“药品GMP证书管理”规定：药品GMP证书载明的内容应与企业药品生产许可证明文件所载明相关内容相一致。企业名称、生产地址名称变更但未发生实质性变化的，可以药品生产许可证明文件为凭证，企业无需申请药品GMP证书的变更。GMP认证包括药用辅料生产质量管理规范认证和药品生产质量管理规范认证。我国2011年3月1日实施了新的药品生产质量管理规范（2010年修订），同时废止了1999年8月1日施行的药品生产质量管理规范（1998年修订）。与1998年版的规范相比，2010年版的规范增加了诸多新要求和新规定，如大幅提高了质

35、量管理软件要求；提高了企业关键人员素质要求，明确了企业负责人、生产管理负责人、质量管理负责人、质量受权人的资质和职责；细化了操作规程、生产记录等管理规定；加强了药品质量风险管理要求，对各个环节进行风险防控；增加了生产环境在线监测要求等。为了处理好新旧标准的衔接工作，2011年2月25日，国家食品药品监督管理局发出“关于贯彻实施药品生产质量管理规范（2010年修订）的通知”，规定：自2011年3月1日起，凡新建药品生产企业、药品生产企业新建（改、扩建）车间均应符合药品生产质量管理规范（2010年修订）的要求。现有药品生产企业血液制品、疫苗、注射剂等无菌药品的生产，应在2013年12月31日前达到

36、药品生产质量管理规范（2010年修订）要求。其他类别药品的生产均应在2015年12月31日前达到药品生产质量管理规范（2010年修订）要求。未达到药品生产质量管理规范（2010年修订）要求的企业（车间），在上述规定期限后不得继续生产药品。（三）药品监督管理药品监督管理是我国现行药品管理法律体系的核心，调整药品研发、生产、流通、使用各个环节的法律行为。1、药品标准管理2001年12月1日施行的药品管理法第三十二条规定：药品必须符合国家药品标准，国务院药品监督管理部门颁布的中华人民共和国药典和药品标准为国家药品标准。中药饮片必须按照国家药品标准炮制；国家药品标准没有规定的，必须按照省、自治区、直辖

37、市人民政府药品监督管理部门制定的炮制规范炮制。1953年我国颁布了第一部中国药典，迄今共修订出版了8版中国药典。2010年10月1日起执行的2010年版中国药典是在2005年版基础上大幅度新增修订形成的，共收载了4567个品种，新增了1386个品种。2010年版中国药典分为三部，一部为中药，二部为化学药，三部为生物制品。各部内容主要包括凡例、标准正文和附录三部分，其中附录由制剂通则、通用检测方法、指导原则及索引等内容构成。2010年6月17日国家食品药品监督管理局发布“关于实施中国药典2010年版有关事宜的公告”，规定：“中国药典包括凡例、正文及附录，是药品研制、生产、经营、使用和监督管理等均

38、应遵循的法定依据。所有国家药品标准应当符合中国药典凡例及附录的相关要求”；“凡中国药典收载的品种，自执行之日起，原收载于历版药典、卫生部颁布药品标准、国家食品药品监督管理局颁布新药转正标准和地方标准上升国家标准的同品种药品标准同时废止”。2、药品检验管理2001年12月1日施行的药品管理法第六条规定：药品监督管理部门设置或者确定的药品检验机构，承担依法实施药品审批和药品质量监督检查所需的药品检验工作。2002年9月15日施行的药品管理法实施条例第二条规定：国务院药品监督管理部门设置国家药品检验机构。省、自治区、直辖市人民政府药品监督管理部门可以在本行政区域内设置药品检验机构。地方药品检验机构的

39、设置规划由省、自治区、直辖市人民政府药品监督管理部门提出，报省、自治区、直辖市人民政府批准。国务院和省、自治区、直辖市人民政府的药品监督管理部门可以根据需要，确定符合药品检验条件的检验机构承担药品检验工作。3、药品分类管理2001年12月1日施行的药品管理法第三十七条规定：国家对药品实行处方药与非处方药分类管理制度。2002年9月15日施行的药品管理法实施条例第十五条规定：国家实行处方药和非处方药分类管理制度。国家根据非处方药品的安全性，将非处方药分为甲类非处方药和乙类非处方药。2000年1月1日起施行的处方药与非处方药分类管理办法（试行）规定：“根据药品品种、规格、适应症、剂量及给药途径不同

40、，对药品分别按处方药与非处方药进行管理”；“根据药品的安全性，非处方药分为甲、乙两类”；“生产处方药、非处方药的生产企业必须具有药品生产企业许可证，其生产品种必须取得药品批准文号”；“经营处方药、非处方药的批发企业和经营处方药、甲类非处方药的零售企业必须具有药品经营企业许可证”。4、药品研发管理药品研发能力标志着一个国家的综合实力和科技水平。科技部2011年7月13日发布了国家“十二五”科学和技术发展规划，将“重大新药创制”列为国家科技重大专项，要求“针对满足人民群众基本用药需求和培育发展医药产业的需要，突破一批药物创制关键技术和生产工艺，研制30个创新药物，改造200个左右药物大品种，完善新

41、药创制与中药现代化技术平台，建设一批医药产业技术创新战略联盟，基本形成具有中国特色的国家药物创新体系，增强医药企业自主研发能力和产业竞争力”。药品研发管理为我国药品研发产业的健康发展提供了法律保障，分为药品研究机构管理和药品研究工作管理。（1）药品研究机构管理1999年10月19日发布实施的药品研究机构登记备案管理办法（试行）规定：药品研究机构系指药品临床前研究机构和临床研究机构，包括研究院所、学校、医疗机构、企业和合同研究组织等。凡在我国为申请药品临床试验和生产上市而从事研究的机构，应依照本办法登记备案。办法规定了药品研究机构申请登记备案应具备的条件和应提交的材料。符合要求的，由国家药品监督

42、管理局发给统一印制的药品研究机构登记备案证书。2003年9月1日实施的药物非临床研究质量管理规范（GLP）对组织机构和人员、实验设施、仪器设备和实验材料、标准操作规程、研究工作的实施、资料档案、监督检查等问题作出规定。2003年9月1日同日实施的药物临床研究质量管理规范（GCP）则对临床试验前的准备与必要条件、受试者的权益保障、试验方案、研究者的职责、申办者的职责、监查员的职责、记录与报告、数据管理与统计分析、试验用药品的管理、质量保证、多中心试验等方面作出了规定。2004年3月1日实施的药物临床试验机构资格认定办法（试行）规定：国家食品药品监督管理局主管全国资格认定管理工作，依法对申请承担药

43、物临床试验的医疗机构所具备的试验条件、组织管理、研究人员、设备设施、管理制度、标准操作规程等进行系统评价，作出其是否具有承担药物临床试验资格的决定。通过资格认定的医疗机构，予以公告并颁发证书，未通过资格认定的医疗机构，如其再次申请资格认定，间隔时间不得少于1年。自2005年3月1日起，未提出资格认定申请和检查不合格的国家药品临床研究基地，将不再具有承担药物临床试验的资格，但对已经承担尚未结束的药物临床试验项目，仍可继续进行，直至该药物临床试验完成为止。（2）药品研究工作管理1999年9月1日发布试行的药品研究和申报注册违规处理办法（试行）规定：省级以上（含省级）药品监督管理局负责对药品研究和申

44、报注册违规行为的监督、审查和处理。违规行为包括：在药品研究和申报注册中，伪造、变造公文证件、申报资料、原始资料，抄袭他入资料或其它弄虚作假行为；使用或提供虚假样品、对照品或标准品；实际采用的处方和生产工艺与申报资料不符；未经国家药品监督管理局批准或未按规定进行的人体试验；对药品监督管理部门的监督检查不予合作，予以干扰或阻挠；采取不正当手段影响或干扰药品审评工作等。处理方式包括：警告；终止审评；建立不良记录；对违规人员，3-5年不受理其参与的品种的申报，两次违规（含两次），取消药品申报注册资格；对试验单位3-5年不受理其新药申报；对申报单位1年内不受理其新药申报；依照药品管理法或有关法规进行处罚

45、；发证部门撤销其原批准文号、新药证书或相应注册文件；对情节特别恶劣，造成严重后果者，移交司法部门处理；以上处理可以合并使用。受到查处的单位和个人如对处理有异议，可以申请行政复议。2000年1月3日发布实施的药品研究实验记录暂行规定规定：实验记录的内容应包括实验名称、实验目的、实验设计或方案、实验时间、实验材料、实验方法、实验过程、观察指标、实验结果和结果分析等内容。实验记录必须使用本研究机构统一专用的带有页码编号的实验记录本或科技档案专用纸。实验记录本（纸）竖用横写，不得使用铅笔。实验记录应用字规范，字迹工整。实验记录应妥善保存、签署、检查和存档。2000年7月18日发布实施的药品临床研究的若

46、干规定规定：药品临床研究包括中药、化学药、生物制品、放射性药品、国外药品在中国进行临床试验和人体生物等效性试验，以及进口药品的临床验证。药品临床研究应遵循药品临床试验管理规范（GCP）。选择药品临床研究单位的原则是：I-III期临床试验的研究单位，应是国家药品临床研究基地，若因特殊需要选择非基地医疗机构参加药品临床研究，应是在国家药品监督管理局登记备案的医疗机构；W期临床试验的负责单位，必须是参加该药品II期、III期临床试验的研究单位；W期临床试验的协作单位，由申办者和临床研究的负责单位选择国家药品临床研究基地或是在国家药品监督管理局登记备案的非基地医疗机构；预防性疫苗、特殊疾病的药品及部分

47、特殊药品，可根据其临床研究的特殊性选择临床研究单位。凡承担药品临床研究的负责单位，必须同时参加该品种的临床试验，不得将所承担的药品临床研究工作转给未获准进行药品临床研究的单位。为指导药物研究开发，国家食品药品监督管理局于2010年4月1日印发了药物致癌试验必要性的技术指导原则。本指导原则适用于药品注册管理办法中的相关化学药，其基本原则也适用于中药、天然药物和生物制品。为适应我国新疫苗研发要求，规范和指导新疫苗的研发工作，国家食品药品监督管理局组织修订了预防用疫苗临床前研究技术指导原则，并于2010年4月12日发布施行。2010年11月2日，国家食品药品监督管理局印发了药物临床试验伦理审查工作指

48、导原则。指导原则在我国GCP基础上，参考了国际上的有关规定，重点是对伦理审查中的关键环节提出了明确的要求和规定，主要明确了伦理委员会伦理审查的目的，组织管理的要求和条件，伦理审查的程序、方式、内容要点和要求，跟踪审查的形式和要求，以及文件档案的管理要求。指导原则共9章52条，分为总则、伦理委员会的组织与管理、伦理委员会的职责要求、伦理审查的申请与受理、伦理委员会的伦理审查、伦理审查的决定与送达、伦理审查后的跟踪审查、伦理委员会审查文件的管理、附则。伦理审查的主要内容、伦理委员会存档的文件目录和术语表以附件的形式列出。5、药品生产管理药品生产是药品产业链中最重要的环节，关系到我国药品工业技术的发

49、展和药品质量的提升。根据“药品批准文号”归属不同，药品生产可以分为药品自主生产和药品委托生产，药品委托生产又分为国内企业委托生产和境外企业委托生产。药品自主生产的药品使用本企业的“药品批准文号”；药品委托生产的药品则使用委托方的“药品批准文号”。（1）药品自主生产2001年12月1日施行的药品管理法规定：开办药品生产企业，须经企业所在地省、自治区、直辖市人民政府药品监督管理部门批准并发给药品生产许可证，凭药品生产许可证到工商行政管理部门办理登记注册。生产新药或者已有国家标准的药品的，须经国务院药品监督管理部门批准，并发给药品批准文号；药品生产企业在取得药品批准文号后，方可生产该药品。2002年

50、9月15日施行的药品管理法实施条例对生产已有国家标准的药品，取得药品批准文号的程序作了规定。同时对生产有试行期标准的药品，申请转为正式标准问题作了具体规定。1999年8月1日起施行的药品生产质量管理规范（1998年修订）经过修订后，于2011年3月1日正式实施。新的药品生产质量管理规范（2010年修订）（GMP），在质量管理、机构与人员、厂房与设施、设备、物料与产品、确认与验证、文件管理、生产管理、质量控制与质量保证、委托生产与委托检验、产品发运与召回、自检等方面设立更高标准，提出更高要求，相关内容前面已有叙述。2004年7月13日公布施行的生物制品批签发管理办法规定，对疫苗类制品、血液制品、

51、用于血源筛查的体外生物诊断试剂以及国家药监局规定的其他生物制品，每批制品出厂上市或者进口时进行强制性检验、审核，以保证生物制品安全、有效。2004年8月5日公布施行的药品生产监督管理办法，加强药品生产条件和生产过程的审查、许可、监督检查，对开办药品生产企业的申请与审批、药品生产许可证管理、药品委托生产的管理等方面作了具体规定。2010年5月1日施行的药品类易制毒化学品管理办法，是根据国务院2005年11月1日易制毒化学品管理条例制定的部门规章，用于调整药品类易制毒化学品的生产、经营、购买以及监督管理法律行为，办法规定对生产、经营药品类易制毒化学品实行行政许可制度。（2）药品委托生产目前我国药品

52、委托生产的管理制度是：国内企业委托生产实行“审批制”，境外企业委托生产实行“备案制”。国内企业委托生产2001年12月1日施行的药品管理法第13条规定“经国务院药品监督管理部门或者国务院药品监督管理部门授权的省、自治区、直辖市人民政府药品监督管理部门批准，药品生产企业可以接受委托生产药品”。2002年9月15日施行的药品管理法实施条例第10条规定“依据药品管理法第13条规定，接受委托生产药品的，受托方必须是持有与其受托生产的药品相适应的药品生产质量管理规范认证证书的药品生产企业”。2004年8月5日施行的药品生产监督管理办法规定：药品委托生产的委托方应当是取得该药品批准文号的药品生产企业，并取

53、得药品委托生产批件；受托方应当是持有与生产该药品的生产条件相适应的药品生产质量管理规范认证证书的药品生产企业。委托生产药品的质量标准应当执行国家药品质量标准，其处方、生产工艺、包装规格、标签、使用说明书、批准文号等应当与原批准的内容相同。在委托生产的药品包装、标签和说明书上，应当标明委托方企业名称和注册地址、受托方企业名称和生产地址。2011年3月1日施行的药品生产质量管理规范（2010年修订）也对委托生产与委托检验作出具体规定，“委托方和受托方必须签订书面合同，明确规定各方责任、委托生产或委托检验的内容及相关的技术事项”，“委托生产或委托检验的所有活动，包括在技术或其他方面拟采取的任何变更，

54、均应当符合药品生产许可和注册的有关要求”。强调委托方“应当对受托方进行评估，向受托方提供所有必要的资料，对受托生产或检验的全过程进行监督，确保物料和产品符合相应的质量标准”。境外企业委托生产2004年8月5日施行的药品生产监督管理办法第37条”药品生产企业接受境外制药厂商的委托在中国境内加工药品的，应当在签署委托生产合同后30日内向所在地省、自治区、直辖市（食品）药品监督管理部门备案。所加工的药品不得以任何形式在中国境内销售、使用。”年1月1日实施的接受境外制药厂商委托加工药品备案管理规定规定：“委托方应是持有该加工药品境外上市许可或销售许可的制药厂商或其委托代理人。受托方应是持有与该加工药品

55、的生产条件相适应的药品GMP证书的境内药品生产企业”。“委托双方应当签署药品委托加工合同，内容应当明确规定双方的权利与义务、法律责任等。药品质量由委托方负责”。“受托方提交资料符合要求的，省、自治区、直辖市食品药品监督管理局予以备案。备案后企业方可生产”。“疫苗制品、血液制品以及国家食品药品监督管理局规定的其他药品不得接受境外制药厂商的委托加工”。2011年7月22日，国家食品药品监督管理局发出关于加强接受境外制药厂商委托加工药品监督管理的通知，要求“委托方必须是境外制药厂商，且持有该药品境外上市许可，并须直接与我药品生产企业签订加工合同”，“受托加工药品制剂的外标签或说明书必须标注受托加工企

56、业的名称和地址，但不得有我国药品批准文号、进口药品注册证书号、委托加工备案号等内容”，“生产现场检查重点应包括企业是否严格遵循已备案加工地点、处方、工艺、质量及标签说明书等各项要求，是否按药品生产质量管理规范要求组织生产等”。通知内容与2006年1月1日实施的接受境外制药厂商委托加工药品备案管理规定发生歧义和冲突。6、药品流通管理药品流通管理是对药品经营活动进行管理，包括药品批发、零售管理和互联网药品交易管理。（1）药品批发、零售管理2001年12月1日施行的药品管理法规定，开办药品批发企业，须经企业所在地省级药监部门批准并发给药品经营许可证；开办药品零售企业，须经企业所在地县级以上地方药品监

57、督管理部门批准并发给药品经营许可证，凭药品经营许可证到工商行政管理部门办理登记注册。2000年7月1日施行的药品经营质量管理规范（GSP）分别对药品批发的质量管理和药品零售的质量管理作出规定。药品批发的质量管理包括管理职责、人员与培训、设施与设备、进货、验收与检验、储存与养护、出库与运输、销售；药品零售的质量管理包括管理职责、人员与培训、设施和设备、进货与验收、陈列与储存、销售与服务。2000年11月16日施行的药品经营质量管理规范实施细则增加了药品零售连锁的质量管理内容，并对药品批发、药品零售、药品零售连锁的质量管理和药品零售的质量管理进行了细化。不过，2004年9月28日国家食品药品监督管

58、理局发布通知指出：根据药品管理法的规定，药品经营企业的经营方式分批发和零售，药品零售连锁经营是药品零售经营方式的表述，应按药品零售经营和药品零售企业的有关规定依法予以监管。药品经营许可证管理办法已于2004年4月1日起施行。原关于印发药品零售连锁企业有关规定的通知（国药管市2000166号）文已不再适用，现予以废止。2004年4月1日施行的药品经营许可证管理办法规定，省级药监部门负责本辖区内药品批发企业药品经营许可证发证、换证、变更和日常监督管理工作，并指导和监督下级药监机构开展药品经营许可证的监督管理工作。设区的市级药监机构或省级药监部门直接设置的县级药监机构负责本辖区内药品零售企业药品经营

59、许可证发证、换证、变更和日常监督管理等工作。年5月1日施行的药品流通监督管理办法主要对药品生产、经营企业购销药品以及医疗机构购进、储存药品等活动进行监督管理。办法规定：药品生产、经营企业知道或者应当知道他人从事无证生产、经营药品行为的，不得为其提供药品；不得为他人以本企业的名义经营药品提供场所，或者资质证明文件，或者票据等便利条件；不得以搭售、买药品赠药品、买商品赠药品等方式向公众赠送处方药或者甲类非处方药品；不得采用邮售、互联网交易等方式直接向公众销售处方药；药品经营企业不得购进和销售医疗机构配制的制剂。医疗机构不得采用邮售、互联网交易等方式直接向公众销售处方药。（2）互联网药品交易管理20

60、05年12月1日，国家食品药品监督管理局施行的互联网药品交易服务审批暂行规定规定：为药品生产企业、药品经营企业和医疗机构之间的互联网药品交易提供服务的企业，应当是依法设立的企业法人并已获得从事互联网药品信息服务的资格；通过自身网站与本企业成员之外的其他企业进行互联网药品交易的药品生产企业和药品批发企业应当已获得从事互联网药品信息服务的资格；向个人消费者提供互联网药品交易服务的企业，应当是依法设立的药品连锁零售企业。从事互联网药品交易服务必须取得互联网药品交易服务机构资格证书。2005年10月25日，国家食品药品监督管理局发布了关于贯彻执行互联网药品交易服务审批暂行规定有关问题的通知。通知要求申