环卫行业事转企＂面临的问题与对策

1、环卫行业“事转企”面临的问题与对策一一以杭州市环卫体制改革为例 摘要：介绍了环卫行业体制改革的特点，并就存在的问题提出了一些对策。关键词：环境卫生；事业；企业；改制环卫行业直接关系到社会公共利益，关系到人民群众的生活质量，关系到城市经济和社会的 可持续发展。环卫服务作为准公共服务具有公益性和自然垄断性。公益性决定政府应该对其 进行扶持，包括增加投资、税收优惠或价格补贴。因为自然垄断性原因，目前的环卫服务部 门缺乏降低成本、改善经营、提高资源配置效率的激励机制。在政府组成中有环卫管理部门， 它又是资产所有者和政府的派出单位，并且还是行业管理者。由于环卫行业的自然垄断性， 行业管理也就演化成直接的

2、企业管理。准公共服务产业的市场化，几乎成为整个准公共服务 产业体制改革的一种趋势，整体性的变革方向是政府和企业分离引入竞争机制。在环卫行业市场化进程中，最大的困难就是事业单位转企业，这就需要我们对改革的困难有 清楚的认识，对改革的工作有充足的准备，做到有步骤、有政策、有方案，循序渐进地推进。1环卫行业改制的特点1.1环卫行业市场化改革的原则建设部在关于加快市政公用行业市场化进程的意见中谈到，在改革实践中必须确定几项 原则：一是投资主体多元化，投资途径多样化；二是收费一定要到位。这是市场化改革的一 个前提条件。根据“保本微利”的原则如果收费措施不到位，改革就难以启动；三是要全面 降低成本；四是为

3、推进市政公用行业的市场化改革，地方政府应在用电、用水、用地和税收 等方面提供优惠政策；五是对市场化搞得好的企业给予一定的财力支持。1.2环卫行业在改制中要引入市场机制虽然环卫服务作为准公共服务有着较强的自然垄断性，不宜在一个地域由过多厂家同时运作， 但市场机制的作用依然存在。环卫服务可以形成一个投资一一收费一一收回成本一一再投资 的资金循环机制，其收费标准可以按成本全额收回，也可以占成本的一定比例，差额由公共 财政补贴。依据用价格机制收回成本多少，公共财政补贴多少，便有很多的服务方案可以选 择。政府以社会公共主体身份，负担一部分准公共服务的成本，以补偿准公共服务企业对社 会提供外部正效应的贡献

4、。1.3在改制后的环卫部门中实施管制体制实施管制目的就是通过政府的介入，对准公共服务的供给或需求做出规范性制约，防止拥有 自然垄断性质的准公共服务企业，将企业内部居高不下的成本利用垄断地位转嫁给社会，所 以政府通过管制，限制自然垄断的准公共服务企业的价格行为，从而从体制上规范准公共服 务部门的经济行为。2改制过程中面临的问题2.1环卫的有偿服务机制尚未有效建立目前，全国各地实行的环卫有偿服务收费，收费标准是按照居民的承受能力制定的，而不是 根据运作成本制定的。各地试行的新的收费制度，尚有较多不完善的地方。以杭州市为例， 社区居民的生活垃圾清运费按市物价部门测算，每户每年需80100元，而目前实

5、际收费标 准是每户每年20元，且各个城区的垃圾处理费收取率在30%40%。以西湖区环境卫生管 理局在嘉绿苑小区为例：小区共有住户1485户，有偿服务每年全额收取2.97万元，而实际 需支付人员经费6.1万元，从中转站到垃圾场的垃圾转运费每年需3万元，在不包括垃圾场 收取处置费、车辆折旧费、维修费的情况下，每年净亏6.13万元。同时城区环境卫生管理 局还要承担城市道路的清扫保洁、公厕的维护保洁以及政府指令的大环境卫生整治等。2.2环卫行业的特殊性给改制工作带来不小的压力环卫部门历来是社会弱势群体较集中的行业，环卫职工的工作又是最辛苦的、最默默无闻的， 收入也是最低的。由于传统观念和市俗的偏见，一

6、般进环卫工作的大多数是能力差、文化程 度低、家庭困难、再就业能力弱的人。目前，杭州市5个老城区有环卫工人2240人，其中 初中文化程度以下的占67.5%，他们除了具备基本的操作技能外，没有其它的劳动技能与工 作经验，所以一旦失去了目前的岗位，很难二次就业，会给社会及个人带来很大的压力。2.3按事业退休和按企业退休存在着很大的差距目前，由于我国的退休待遇制度存在着一定的弊端，即同一个人按事业退休和按企业退休， 待遇存在着很大的差距。环卫职工普遍认为工作时工资较低，惟一的好处是退休后按事业退 休，待遇较好，因而工作积极性较高。一旦转企，事业与企业身份转换后，就按企业的标准 领取退休工资，以杭州市为

7、例，一个职工退休后每人每年收入要降低6000余元。按现有的 政策进行环卫行业人事制度改革，最大的伤害是一线的环卫工人，一旦他们的利益受损，则 心理上难免产生波动，思想上较难接受，会造成一些不稳定因素。2.4人员的分流安置工作存在较大的压力由于环卫行业一直是事业编制，享受政府财政补助，没有形成其他产业，没有渠道分流安置 富余人员。以杭州市天子岭垃圾填埋场为例，现有土地征用工109人，是当时为第一垃圾填 埋场建设而录用的，大多数签订了长期合同，即做到退休为止，且进单位工作时就上了一定 的年纪。现在企业要改制了，他们思想上想不通，实际的工作与生活上也确实存在一定的困 难。另外，天子岭填埋场的职工收入

8、尚算好，就他们年龄偏大、文化程度低、劳动技能欠佳 的情况，要寻找条件类似的分流安置岗位很困难，可以说基本不可能。3对策3.1建立有效的收费制度和收费体系实行环卫收费制度，是适应社会主义市场经济体制的客观要求，是促进环卫体制改革，真正 实现政事、政企分开，逐步实现环卫行业产业化的重要措施。以垃圾处理为例，按照垃圾处 理产业化的要求，环卫企业收取的生活垃圾处理费为经营服务性收费，其收费标准应按照补 偿垃圾收集、运输和处理成本，合理盈利的原则核定。有关部门应尽快制定切实可行新的生 活垃圾收费制度，新的收费制度要简便、有效、易操作；同时要加强生活垃圾处理收费的管 理，提高垃圾处理费的收缴率，针对不同收

9、费对象，采取措施，鼓励其按规定、按时足额缴 纳垃圾处理费。对居民收费难问题，可考虑捆绑式收费、行政事业收费等多种途径和手段。 总之，制定完善收费体制并有效实行是环卫体制改革的首要前提。3.2按市场化要求，变革政府的资金投入方式政府保证公用事业公共性的政策不一定是垄断投资权和生产经营权，而是应该变革政府的资 金投入方式，引入一定的竞争机制，以达到改善经营、提高效率的目的。按市场化要求，对 环卫服务进一步细分，区分公益性服务和有偿服务的范围、种类，对公益性服务项目由财政 足额支付，对有偿服务项目要核定作业成本，对收费标准已到位的，不予补助，一时不能到 位的，补足差额部分。改变过去“以钱养人”的做法

10、，做到按事付费，使财政的补助补在明 处，实现“以钱养事”。政府可通过推行管理合同、特许经营、公私合营等方式来实现政府 资金使用效益。3.3建立环卫作业市场化准入机制和考核机制提高公共服务的水平与效率，很多时候是将行政机制和市场机制结合起来。环卫行业的主管 部门的主要职责是制定环卫行业的市场规则，创造公开、公平的市场竞争环境；加强市场监 管、规范市场行为；对进入环卫行业的企业资格和市场行为、产品和服务质量、企业履行合 同的情况进行监督；对环卫作业的质量进行考核；对市场不规范、产品和服务质量不达标和 违反经营合同规定的进行处罚。环卫事业的改革思路是形成多家提供服务，共同经营的产业 组织结构。3.4

11、应用经济杠杆推动城市环卫的产业化，使改制企业有现实的落脚点根据市场经济规律，应用多种经济手段，从税收、信贷、征地和用电等方面对从事垃圾处理 和回收利用的生产、流通企业、事业单位给予支持。引入竞争机制，将环卫推向市场，实行 企业化管理。并可通过招投标的方式，择优选择有资质的企业承担城市生活垃圾处理工作， 积极探索特许经营、承包经营、租赁经营等多种方式，使其提高处理质量、降低建设和运营 成本。积极鼓励资源回收，使得垃圾处理企业有自己的收益和积累，使城市垃圾处理产业逐 步走上良性发展的轨道。建立多元化、社会化的投入产出机制。在确保政府投入的前提下，采取优惠政策，运用经济 杠杆，拓宽投融资渠道，改善投

12、融资环境，鼓励和吸引社会资金、外资和民营资本等多种资 本投入环卫设施的建设和运行，解决资金投入不足等问题，最终建立符合市场经济要求的环 卫运行机制。3.5建立政府专项经费政府应建立应急处理专项资金，用于重大和突发事件发生后的环卫作业所需经费的支付。政 府为转制后的企业定格为微利，且转制后的企业为新企业，没有资金积累，没有能力购买大 型环卫设施和实施基础建设。因此，政府要为大型环卫设施提供保障，并负责因提高公益性 作业标准、改变作业方式所致设备改造的投资。3.6把思想政治工作落到实处把提高职工对改制工作的认识、增强信心作为思想政治工作的基准点。教育和引导广大职工 正确认识和处理长远利益与眼前利益

13、、全局利益与局部利益、个人利益与整体利益的关系。 把提高职工素质、转变观念作为思想政治工作的根本。用科学的理论教育职工，不断提高他 们的政治思想素质；创造条件，鼓励职工多学文化、学科技、学管理，提高职业技能，增强 工作本领。把帮助职工解决各种实际问题作为思想政治工作的重点。根据国家对提前退休人 员的有关政策及上海市相应的做法，劳动和人事部门应在环卫系统所有工种中，审定有毒有 害工种，出台相关政策，为改革提供必要的依据。地方政府的有关政策要对环卫行业的特殊 性予以考虑，切实保障职工利益。3.7稳定环卫科研队伍，保留科研所的事业性质多年来，环卫科研所在环卫行业规划、生活垃圾监测、环卫作业质量监督管理以及环卫基础 资料调研、城市生活垃圾收集、运输、处理技术研究中做了大量的工作，为政府行政管理和 科学决策服务。在环卫行业迅速发展过程中，起到了不可替代的作用。保留科研所事业单位 性质，依托政