公共管理基本问题探析

1、公共管理基本问题探析摘 要： 公共事务是公共管理的起点，公共管理（学）的发展，需要 我们对公共管理的主体、 客体和方法等基本问题作更进一步的研究和 探讨。本文针对公共管理学中的几个关键问题进行简要分析， 对公共 管理的发展趋势进行展望， 并对公共管理的概念进行定义， 以对公共 管理学的进一步发展尽微薄之力。关键词： 公共管理 公共事务 新公共管理学近年来，国内学界对公共管理的一些相关问题进行了深入探讨， 取得了可喜的成绩。但是， 总体上看，公共管理对我们还是一个新课 题，公共管理学科发展还处在起步阶段， 对于公共管理领域的一些基 本问题，仍然需要做更进一步的研究和探讨。一、公共管理学的发展历程

2、 公共部门管理研究领域成为相对独立的学科分支是从 19 世纪末20 世纪初开始的。在百余年的发展、演变过程中，该学科领域经历 了三次范式转变，即从传统的公共行政学到新公共行政学和政策科 学，再到新公共管理学三次重大突破。 政策科学可以说是政府管理研 究领域发展到一定阶段的产物。1、传统的公共行政学形成于本世纪20、30年代，其理论基础是马克斯 韦伯的官僚体 制理论和威尔逊、 古德诺等人的政治行政二分法理论。 传统的公共 行政学有六大信条：（1）非政治化的文官制度以及将政治与行政分开 的假定；（2）强调层级制和规章制度（即采用官僚体制模式） ；（3） 公务员的终身受雇和政府组织的稳定性； （4

3、）以文官制度作为人事 管理的基本制度；（5）对文官的控制（外部规制） ；（6）要求结果的 公平。2、新公共行政学和政策科学在 60 年代末、 70 年代初的兴起，标志着公共行政学范式主导地 位的终结以及政府管理研究新范式的出现。 但是没有最终取代传统的 公共行政学而成为公共管理研究的主导范式。 新公共行政学学派的代 表作是走向一种新公共行政学：明诺布鲁克观点 （ 1971），它以公 平为核心， 强调政治与行政的连续性以及行政管理与价值的关联， 并 寻求具有灵活性的行政组织结构。新公共行政学强调以 “公平 ”为核 心，实际上是一种民主的行政理论，与美国政治学的先驱汉米尔顿 麦 迪逊等人在联邦党人

4、以及托克维尔在论美国民主中所表达的 民主行政理论具有明显的师承关系。与此同时， 西方公共管理研究领域出现了另一个影响更深刻、 更 广泛的趋势， 这就是政策科学或政策分析途径的兴起。 针对传统公共 行政学过分强调的组织结构 （官僚体制） 的研究，将政治（政策制定） 与行政（政策执行）分离等弊端，政策科学的倡导者主张一门以政策 制定系统和政策过程作为研究对象， 并以端正社会发展方向， 改善公 共决策系统和提高政策质量为目标的新学科， 从而形成了政策科学研 究的新范式。3、新公共管理学到了 80 年代中后期，在当代社会科学和管理科学的整体化趋势 以及公共部门管理实践特别是政府改革实践的推动下， 在英

5、美等国出 现了一种 “新公共管理 ”运动，这种运动的目标是以公共部门管理问题 的解决为核心， 融合多种学科相关的知识和方法， 创立一个新的公共 管理尤其是政府管理的知识框架， 以适应当代公共管理实践发展的迫 切需要。新公共管理学者来自于公共行政学、经济学、政策分析、管 理学等学科领域； 它突破了传统公共行政学的学科界限， 把当代经济 学、政策科学、 管理学、政治学和社会学等学科的相关知识和方法融 合到公共管理之中； 新公共管理学更多地从经济学的途径来研究公共 管理尤其是政府管理问题，它被人们称为 “以经济学为基础的新政策 管理理论 ”或 “市场导向的公共行政学 ”。 目前，西方公共管理学界中，

6、传统的公共行政学、政策科学和新 公共管理学三种范式共存， 它们是公共管理研究领域的三种学派、 三 种研究途径。在我国，从 20 世纪 80年代开始，也开始了行政管理改 革，其根本的动因来自于市场取向的经济体制改革。 尽管这种变革和 西方发达国家政府改革的背景和原因不尽相同， 但总体上看， 我国的 行政改革也开启了公共管理的进程， 这一进程与国际上从公共行政向 公共管理的发展趋势相契合， 基于此点认识， 笔者把公共管理的概念 界定为：对公共事务进行管理的社会活动。具体说来，是公共管理主 体为了解决公共问题， 实现公共利益， 运用公共权力对公共事务施加 管理的社会活动。二、公共管理的类型 公共管理

7、的研究对象是国家、 政府与社会公共组织的公共事务及 其管理过程， 公共管理的内容即指它所管理的一切公共事务， 就宏观 而论，世上所有的公共事务可分为三类：一是国家公共事务；二是政 府公共事务；三是社会公共事务。1、国家公共事务。据英国大众百科全书对国家作出如下定 义：“由政治单位在其管 辖的范围内制定规则和进行资源分配的机 构。政府的功能：立法；司法；执行、行政管理。”这是广义 的政府（国家）观。应当指出，这里所指的国家是特指狭义的国家， 即广义国家中最重要的部分是立法以及司法。 这种国家公共事务主要 包括维护国家主权统一和领土完整，制定法律、法规，维护社会秩序 等，侧重于与国体、政体方面有关

8、的，关乎整体职能把握的宏观控制 和影响类型的公共事务。2、政府公共事务。 美国百科全书指出： “政府一词适应于管 理团体和国家的机构及其活动。 通常它指的是诸如英国或日本这些民 族国家或其分支如省、市地方政府的组织机 构及法定程序，就这一 方面而言，政府对已经确认为某一民族国家中成员的事务进行管理。 由此可见，政府就是一个国家或社会的治理机构。 ”应当指出，这是 狭义的政府， 它专指一个国家的中央和地方的行政机关。 这种政府公 共事务包括政治选举、行政区划与国家礼仪方面的政治性公共事务、 国家安全公共事务、对外关系公共事务、人事行政公共事务、财务行 政公共事务以及机关内部的公共事务。3社会公共

9、事务。 这里的“社会”并非 “人类社会”的广义 “社 会”涵义，而是专指“政府 管理社会”中的中观的“社会” ，这里的 “社会”，即将社会管理与政治、经济管理职能并列的一个领域，它 主要涉及与人们日常生活密切联系的社会公共事务。 这种社会公共事 务主要包括：教育、科技、文化艺术、医药卫生、体育等公共事业； 社会服务、 社会公用事业以及维持社会秩序的公共事务等。 这种类型 的公共事务与全体社会成员的切身利益和日常生活联系最紧密， 同时 这部分社会公共事务管理是直接以全体社会成员为实施对象，因此， 它所显示的 社会公共性也最强。如前所述， 公共管理是指公共组织对社会公共事务的管理。 由于 纷繁复杂

10、的公共事务 可以归纳为国家公共事务、政府公共事务和社 会公共事务三大类， 因此，我们也应该把种种公共管理归结为国家公 共管理、政府公共管理和社会公共管理。正是这“三足鼎立”共同构 成了一个有机统一的庞大的公共管理体系。三、公共管理的起点公共事务 公共管理是对公共事务的管理， 没有公共事务，就没有公共管理。 所以，研究公共管理， 首先要明确公共事务的内涵、 性质与范围问题。在西方， 公共事务是与私人事务相对的概念， 是指提供关涉全体 社会成员公共利益的公共产品与公共服务的相关活动。从根本上讲， 这种观点来自社会契约论。 个人经由社会契约而结成国家， 在组成国 家的过程中，个人把裁判纠纷等自然权利

11、让渡给国家， 形成政治权力，由此，国家的基本职责就是管理这些个人无法完成或不愿承担的事 务，即公共事务。在这样的逻辑下，国家管理公共事务就是要满足社 会全体成员的共同需要，当然也就是符合全体社会成员“公共利益” 的。这种看法片面强调了公共事务与全体社会成员的相关性，没有揭示出国家管理公共事务的本质，也没有反映出国家是为谁提供公共产 品与公共服务，是在保护和实现谁的利益。笔者认为，在阶级社会中，所谓公共事务，是指该社会的统治阶 级为了把社会控制在“秩序”范围内，推动社会发展，所进行的满足 社会成员共同需要与要求的一系列社会活动。它具有四个主要特征： 一是阶级性。在阶级社会中，社会的公共利益必然反

12、映出统治阶级的 利益要求，公共事务的具体内容也必然满足统治阶级的根本需要。二是公益性。公共事务的表现形式是公共物品与公共服务， 公共物品与 公共服务具有消费的非排他性，不能只为供给方单独享有，而是会使 社会成员普遍受益。因此，从形式上看，公共事务的受益对象是一定 范围的社会公众。三是多样性。公众对公共物品和服务质与量方面的 需求偏好千差万别，而且呈现出不断变化的趋势。这就决定了公共事 务种类繁多。内容广泛，同时也决定了公共管理方式。方法的多样化。 四是层次性。公共事务所针对的是不同层次的公共问题， 所涉及的社 会成员范围有大有小，由此，公共事务可分为全球性公共事务、全国 性公共事务和地方性公共

13、事务等不同层次。 其中，阶级性与公益性是 公共事务的本质属性，多样性与层次性是公共事务的表现形式。由于不同的公共事务在阶级性和公益性特征方面存在明显差异， 可以根据这一点从理论上把公共事务分为政治性公共事务和社会性 公共事务两类。所谓政治性公共事务，是指与国家政权建设紧密相关， 涉及国家政权稳定和国家政治发展的，需要依靠国家强制力加以解决 的公共事务，如军事、外交。司法、维护公共安全等。政治性公共事 务具有明显的阶级性特征，但同样具有公益性，比如，国家安全和公 共安全不仅对统治阶级有利，也对被统治阶级有益。社会性公共事务 是不必然依靠国家强制力来解决的公共事务，如教育。科技。公共交 通、医药卫

14、生等。这类公共事务与社会成员的切身利益休戚相关，显 示了较强的社会公益性，但在阶级社会中，任何社会性公共事务同样 具有阶级性，都必然反映统治阶级的意志与利益。在阶级社会，国家承担着管理两类公共事务的职责， 对政治性公 共事务的管理职能称为政治职能，对社会性公共事务的管理职能则称 为社会职能。在社会主义国家里，政治职能是为了人民当家作主，社 会职能是为人民服务，提高人民的物质文化生活水平，这表明他们之 间的关系是并列的，处于同等地位，其活动方向、总作用是一致的。 所以，我们在政府职能转变问题上要注意防止一种错误倾向，即把我国当前政府职能的转变片面理解为以社会职能代替政治职能，强化社会职能必然要以

15、弱化政治职能为前提。这种观点实际上是割裂了国家 职能的内在统一性。事实上，强化社会职能只是政府职能重心的转移， 并不意味着要弱化国家政治职能，相反是为了更好地实现政治职能， 维护最广大人民群众的根本利益。四、公共管理的基本方式与方法马克思主义认为，管理具有两重性一一自然属性与社会属性。 一 方面，管理普遍存在于一切社会协作生产和社会公共生活的过程中， 具有自身的一般规律，这使得管理活动和方法具有可学习和借鉴性。 另一方面，作为种社会活动，管理是在特定的生产关系中进行的， 必然体现出生产资料占有者的意志，这使得管理具有特定的社会历史 性质，使得管理活动和方法具有特殊性。管理方法是一般性与特殊性

16、的统一。依据管理与管理方法的两重性原理，我们可以把公共管理的方式 与方法概括为两个层次，即实质方法与技术方法。实质方法是由于社 会属性和社会发展阶段不同而采用的适合各国实际情况的管理方式， 必然体现该社会的特定生产关系。它包括法律手段。政策手段、思想 政治手段等。 技术方法则是随着社会发展而不断更新， 但与社会生产 关系属性的相关性不大， 可以为不同社会制度中的人们共同采用的方 法。20世纪 80 年代以后，西方发达国家在公共管理技术方法方面获 得了巨大的发展， 既采用了资源与支出控制的技术， 也使用了用于保 证个人和团体绩效的技术。其中，收支预测。财政趋向监控。战略计 划。零基预算。 目标基

17、础预算和方案预算被西方发达国家认为是最有 效的几种方法。另外，纯粹的管理技术手段也获得了极大发展，主要 表现在计算机与管理信息系统和决策支持系统的普遍应用方面。 我国 同样处于公共管理的发展时期，对于这些技术方法，应该积极借鉴。 吸收，使之为我所用。在实质方法方面， 我们必须充分注意到我国与西方资本主义国家 在国家性质。 政治体制和发展阶段上的不同， 坚持走有中国特色的公 共管理发展道路，不能照搬照抄西方国家的模式和方法。社会主义国家管理公共事务除了要应用法治和德治手段外， 还要 运用政策手段。 尤其是在制定法律还不成熟的社会条件下， 对新的社 会关系和社会问题， 就要由政策来加以解决。 公共

18、管理学所要研究的 政策，是党和国家把解决全局性问题的方法细化、具体化的结果。在 当代科学技术迅速发展， 国际国内情况瞬息万变的条件下， 决策就成 为各项事业成败的关键。 为了避免和减少决策的失误， 就必须要使决 策科学化。民主化。推进决策科学化。民主化，提高决策水平和工作 效率是健全社会主义民主制度的一项重要内容。 科学化是对决策的共 性要求，在中西方没有本质区别。 民主化则必然反映一个国家的阶级 属性。我国的社会主义国家性质， 决定了我国的公共管理决策必然反 映人民群众的根本利益和意志。 在资本主义国家中， 公共决策在名义 上反映的是全民的公共利益，事实上所维护的是资产阶级的整体利五、公共管

19、理学与行政管理学的区别早在 20 世纪 30 年代，英语中的 Public Administration 一词就被 译为“公共行政”，至 80 年代这一学科在我国恢复时， “公共行政” 一词广泛地被“行政管理”所代替。在政府和学界的共同推动下，行 政管理学作为一个相对独立的学科被很快地发展起来。从那个时候 起，我国的行政管理学就被定义为研究政府组织及其管理社会公共事 务的规律的科学，这是人所共知的事实。也就是说，从目前我国的实 际状况看，行政管理学的研究范围仅仅是政府组织自身的管理以及政 府组织对社会公共事务的管理。 至于第三部门的管理问题， 即公益企 业与事业组织的管理问题、 非政府公共机构的管理问题， 则在行政管 理学的视野之外。据此，笔者认为，公共管理学与行政管理学至少在以下几个方面 存在着差别：第一，公共管理学的研究范围要大于行政管理学的研究范围， 或 者说，后者所探讨的范围是前者的一部分。从这个意义上说，公共管 理学与行政管理学的研究范围之间的关系可以看成是整体与部分的 关系。第二，公共管理学的研究对象是全部公共部门所共有的管理方式 与管理规律，而行政管理学的研究对象则仅仅是“纯粹的”公共部门 所特有的管理方式和管理规律。 从这个意义上说， 公共管理学与行政 管理学的研究对象之间的关系可以看成是一般与个别的关系。第三， 在公共管理学看来， 包括政府组织在内