第七章公共决策的思维方法

1、第七章公共决策的思维方法一、什么是“公共决策思维”和“公共决策思维方法”“公共决策思维”，是综合了前人对于“思维”概念的种种判定，从其中选择具有共通性的概念特征，并与“公共性”这一基本要素进行概念整合的结果。思维，就是有意识的头脑对客观事物的本质和规律性关系所作的自觉性、概括性与间接性的反映，而思维方法则是指人们依据事物的客观规律而形成的思维规则和手段。P161公共决策思维指的是决策者在公共事务的抉择过程中对客观事物的本质和规律性关系所作的自觉性、概括性与间接性的反映。公共决策的思维方法是决策者依据公共事务的客观规律而形成的思维规则和手段。它是思维层面与技术层面的结合部，通过思维方法的得力运用

2、，可以有效地达成决策结果，降低决策成本和提高决策效率。P162二、公共决策思维方法的特点 公共决策是一种特殊的决策类型，公共决策中的思维方法同样具有其特殊性。这种特殊性就在于它具有“决策”和“公共性”的双重特征。P162公共决策的基本属性要求决策者在决策过程中必须具有“公事公办”的思维方式，努力塑造公共决策的职业意识和职业道德观念。P164三、一般思维类型1、直觉思维 通常认为，直觉往往是不自觉地发生的，它对对象意义的把握也常常是朦胧的。直觉思维具有的特征有：（1）反应的快速性；（2）认识的直接性；（3）完成的随机性。直觉思维的基本形式表现为直觉想象和直觉判断，后者有经验直觉和理性直觉两种类型

3、。在直觉思维中，思维主要依赖于知识和经验在大脑中的长期积累，而使头脑形成一种一旦接受外部信息就很快做出直觉判断的能力。在决策的过程中，相信直觉是一种十分重要的思维方法，因为许多突发性事件的决策是没有详尽的资料和充足的时间可供详细分析和仔细推敲，决策者必须迅速做出决策回应而不可以优柔寡断。但这种直观的判断也并不等于“拍脑瓜”的武断选择，而是基于丰富的决策经验和行业知识的“急中生智”。2、形象思维 形象思维是借助于形象来反映客体的思维方法。它大致有三个方式：（1）通过观察进行描述；（2）联想；（3）直觉猜测。一般而言，形象思维具有具体可感性、形象概括性、表达情感性和推演性等特征。当在决策中进退维谷

4、、举棋不定时，决策者可以通过形象化的逼真模拟，而成为该项决策的第一个概念中的受益者或受害者。这样的形象化思维方式可以让决策者从一种更为直观的角度，来审查决策是否具有漏洞和偏误，从而改进决策方式。3、灵感思维 灵感思维是在某些认识媒介的诱导、启迪下，突然豁然开朗的思维过程。灵感思维也是一种特殊的心理状态。它的特征包括：（1）突发性；（2）偶然性；（3）独创性。 灵感的诱发，大致有以下五道程序：一是境域。二是启迪。三是跃迁。四是顿悟。五是验证。 灵感思维是一种符合科学规范的思维方式，它是在平时思维的积淀上，通过偶然的动因激发的一种特殊思维方式，在公共决策中，灵感是可以诱发的；而灵感的诱发需要条件，

5、决策者可以通过创造条件来给予激发灵感更大的概率。4、立体思维 在四维时空中，在综合处于动态过程中的决策对象的各个层次、各个方面、各种因素、各种规定的基础上，再现决策对象在一定时空的内在或外在结构、位置、网络，以及这种结构、位置、网络运动变化的立体形态或全息轨迹的开放思维形式，就叫做立体思维，或叫整体思维、空间思维。立体思维的特征可以分为内在特征和外在特征两类。立体思维的内在特征表现为：（1）层次性；（2）多维性；（3）联系性；（4）系统性；（5）整体性；（6）动态性。立体思维的外在特征表为：（1）个体性；（2）鲜明性；（3）具体性；（4）全方位的开放性；（5）联想的多极性；（6）思维结果的可感

6、触性。立体思维是一种高层次的系统思维和具有本质特征的形象思维。它可以帮助决策者在思维中构建一种完整的决策景象，不但形成平面的决策设计，而且加入时间维度，在三维乃至四维的概念体系中构建公共政策。现代国家管理、政府管理日益具有立体性特征，策就更需要强调立体思维的重要性。四、公共决策思维类型1、完全理性思维 完全理性思维中存在一个基本的假定，即人类的行动是或者应当是合乎理性的，或者能够从实用主义的观点把人类的行动解释为合乎理性的。拥有完全理性思维特征的公共决策者追求完美主义类型的决策。他们认为，决策者可以搜集完备所有的决策因素，并且决策系统有足够的能力处理分析这些信息，可以选择一个最佳的决策方案。完

7、全理性思维中的决策普遍具有收敛性，即可以通过求极值的方法来获得一项公共政策的最大值或最小值，而且这种最大值和最小值可以在现实社会中得到验证与实践。完全理性思维的优点是，在这种思维类型的推动下，决策者具有很大的压力和动力。完全理性思维的缺点是，任何寻找公共事务极值的努力都是相当艰辛而成本高昂的。2、经济合理性思维 公共决策中经济合理性思维的最大特点就是，基于上述完全理性思维的缺点和不足，而加入了对于经济成本的考虑，用数字说话。同时它还具有强烈地倾向于使用定量决策方法，使用系统分析方法的特点。经济合理性思维是对完全理性思维方式的一种改进或具体化，并且是现实公共决策中经常使用的思维方式。这一思维方式

8、将决策者的注意力集中到经济可行性这个核心问题上，用经济的数量规则来限定无限的理性追求，将对于完全理性政策的美好愿望限制在预算约束之内。经济合理性的最大优点是，可以保证决策的可行性大大提高，而且可以控制决策成本和执行成本，而且经济合理性思维指导下的公共决策一般来说具有更高的政策认同感和政策说服力，但极端的经济合理性思维方式必然导致公共性的缺失和决策的偏误。3、渐进思维 渐进思维指导下的公共决策者通常认为，政策制定和贯彻是而且应当是通过缓慢地进展和小心的改变实现的；目标应当用可行的手段去衡量和加以调整；他们认为所谓最优化纯粹是乌托邦，能够较为满意就已经不错了；他们怀疑人类是否有能力来剧烈地改造未来

9、，主张走一步看一步。渐进思维是对完全理性思维的又一种修正。人们普遍认为，在渐进思维指导下进行公共决策，是当今绝大多数公共组织最常用的思维方式，因为它较为符合客观限定性条件。渐进思维指导下的公共决策一般来说具有较高的可行性和经济合理性，并且对社会的冲击（或破坏性）较小、政策惯性小，决策设计中容易实现政策中止机制的构建。尽管渐进思维有种种优点，但决策者进行公共决策时要注意，（1）渐进思维不等于优柔寡断。（2）渐进思维同样具有条件性。（3）渐进思维并不等于单纯地怀疑人类自身的决策能力和认识能力。4、顺序决策思维 顺序决策思维主要用于当知识和意见的一致性尚不充分的时候。在第一阶段，决策者往往同时地较多

10、地选择一些处理方法或决策，在取得新的认识和更为一致的意见后再过渡到下一阶段；然后选择比较可行的决策。这种思维有利于在十分不确定的情况和无所适从的条件下进行公共决策。 这种决策思维方法可以帮助决策者跳出由于缺乏决策信息或环境不确定而带来的决策困境。其最大的特点就是利用顺序思维的特征，将初级决策的结果作为较高级决策的原因，以此类推，逐步得出最终的决策结果。顺序决策思维是渐进思维的一种类型，但它们提出的角度不同：渐进思维是就整个决策过程的变革幅度而言的，与渐进思维相对的是革命性思维或剧烈变革思维；顺序决策思维是就决策过程的步骤安排或决策流程而言的。5、剧烈变革思维 剧烈变革思维主要运用于重新设计，或

11、者是终止和替换现有系统的决策类型。剧烈变革思维强调决策的迅速和彻底性，要求在较早的时间内和较大规模下改变系统的运行情况。当系统的问题很多而且积重难返，关系盘根错节时，就可以运用这种思维方式进行决策，制定剧烈变革性的决策方案，迅速解决问题。剧烈变革可以在短时间内解决许多系统积攒许久的问题，但却同时会留下许多后遗症；系统剧烈变革后还要耗费相当大的成本来解决系统重构问题。另外，剧烈变革思维的运用和培养，需要决策勇气的发挥和执行力度的加强。6、无为思维 所谓无为思维指的是政府采取不行动的决策方式，即政府在决策中采取一种搁置或静观其变的做法。公共政策中一种十分著名的定义就是政府的作为与不作为，老子就专门

12、论述了作为与不作为之间的关系，认为无为就是一种有为。无为思想是公共决策中一种必不可少的思维方式，原因就在于许多公共事务并不一定必须政府出面解决才行，更多的时候要“止，而后能行”。许多社会可以自身完成而且可能比公共组织完成得更好的事务，公共决策就不应当积极介入；许多需要待以时日才可见分晓，需要长期观察才可以作定论的事情就不应当匆忙地下结论、作决策在这些情况之下，公共决策者必须注重无为思维的运用。但无为思维是一把双刃剑：它一方面可以通过界定公共决策的范围和边界，更好地促使决策的科学化；同时也是公共决策者为低效决策和决策匮乏开脱罪名的最好借口。这里所说的“无为”，其实恰恰是政府的一种“有为”，是必须

13、经过和有为一样的斟酌和考虑之后的一种决策方式。7、创造性思维 理性思维方式尤其是定量分析方法是政策研究方法论的基础。但定量分析方法不可能解决全部的决策问题，决策者在下列几种情况适宜采用非理性或创造性的思维方法：（1）在公共决策及政策分析过程中，分析者经常面对不适宜定量分析技术的情况。（2）有的公共政策问题尽管可以用定量分析方法来决策，但仍然存在某些难以量化的因素。（3）即使是那些能够进行完善分析的问题，在进行定量分析以前，也要注意听取专家的意见，充分利用他们的直觉和判断，否则定量分析有可能失去方向或意义。8、集体思维 要保证政策的合理、科学，就必须充分肯定集体思维的作用。之所以要特别重视政策制

14、定中的集体思维或集体理性，是因为集体思维具有一定的优势：（1）集体思维可以保证理论与知识的完整性。（2）集体思维可以让不同群体的利益得以充分表达。（3）集体思维可以避免个人决断中的片面性与主观性。但是政策制定中的集体思维也不是完全可靠的，集体思维也有其缺陷。在集体思维中存在群体动力学因素，它可能成为左右政府决策的一股强大力量。高度统一的群体组织有时会受到“集体思维缺陷”的影响。所谓“集体思维缺陷”即是对集体思维的一种“迷信”和不自觉的崇拜。 在政策制定中，既要充分发挥个人思维的积极性，提倡和发展政策论辩，鼓励不同见解和观点的交锋、竞争。在充分重视集体思维和集体理性的同时，又必须科学地看待集体思

15、维中可能存在的缺陷。 五、公共决策思维方法举要 1、头脑风暴法 头脑风暴法是一种专家会议法，可用来产生有助于查明问题和使之概念化的思想、目标和策略。它是1948年由创造性思维专家奥斯本（Alex F Osborn）首先提出的一种加强创造性思维的手段。它可以用来产生大量关于解决问题的潜在办法的建议。它通过召集一定数量的专家（通常在1015人之间）一道开会研究，共同对某一问题做出集体判断。头脑风暴法的类型有：（1）直接的头脑风暴法；（2）质疑的头脑风暴法；（3）有控制的产生设想的方法；（4）鼓励观察的方法；（5）对策创造方法。2、德尔菲法 德尔菲方法是一种直觉预测技术。它是1948年由兰德公司的研

16、究人员首先发明的，以古希腊神话中的神谕之地、可预卜未来的阿波罗神庙原址“德尔菲”（Delphi）命名。这种技术最初是为军事策略问题的预测而设计的，后来逐步为政府部门和工商业所采用，并扩展到教育、科技、运输、开发研究、太空探测、住宅、预算和生活品质等领域。 传统的德尔菲方法采用函询调查的形式，遵循的基本原则有：（1）匿名原则；（2）循环往复原则；（3）控制反馈原则；（4）团体回答统计原则；（5）专家共识原则。20世纪60年代之后，一些政策分析者在传统德尔菲技术的基础上加入价值分析等因素，发展出决策德尔菲法；它突破传统德尔菲法的局限，以便分析更复杂的政策问题。3、类比法、隐喻法与群体生态法 通过审

17、视前人如何解决类似的问题，可能就会找到一种合适的解决问题的办法。人们使用文学研究中的术语，将此类方法统称为类比法、隐喻法或明喻法。4、巴拉姆驴子思维法“巴拉姆的驴子”，这只虚构的驴子刚好被置于距两堆完全相等的干草垛同样远近的中心点。这头驴子终于饿死了，因为它始终无法决定何去何从，两垛干草的绝对平衡使这头驴子进退两难。从决策思维的角度来说，这头健全的驴子在草垛前饿死的现象是个重要的问题。这种状况的难处就在于需要让决策者放弃一个有吸引力的选择。 “巴拉姆的驴子法”直接抓住了这个问题的本质。决策者逐项地对每一个选择方案极尽挑剔之能事，使它失去原有的吸引力。如果他成功了，那么放弃它们就不再成为痛苦的事

18、，于是最好的决定就产生出来了。5、理想方案思维法 按照这种方法，公共决策者首先将所有可供选择的方案都列出来，然后把它们搁置在一旁。反过来针对这一问题制定一个理想解决的原则。决策者应着眼于这个理想解决的总原则，而不应当纠缠细节，要注意其特有的性质。然后再把列出的可能性拿到桌面上来审查，看看它们之中哪一条最接近这个“理想的方案”。换句话说，决策者不再是根据它们本身的优劣，而是根据它们与这个“理想”接近的程度来审查这些可能的方案。6、简单矩阵思维法 在使用简单矩阵法时，决策者要做的是挑拣出那些无论哪一种选择都需要满足的几个至关重要的性能。没有这些性能，这个决策将会失去意义，它实际上是一种将完全不适用

19、的选择方案筛选出来的方法。第八章公共政策与系统分析一、系统思想的形成与发展 系统思想就其最基本的涵义来说，是关于事物的整体性观念、相互联系的观念和演化发展的观念。系统概念来源于古代人类社会的实践经验。朴素的系统概念，不仅表现在古代人类的实践中，而且在古代中国和古希腊的哲学思想中得到了反映。作为哲学范畴，系统是哲学和自然科学长期发展的结果。科学家明确地直接把系统作为研究对象，一般公认以贝塔朗菲提出“一般系统论”的概念为标志。20世纪40年代出现的系统论、运筹学、控制论、信息论，是早期的系统科学理论，而同时期出现的系统工程、系统分析和管理科学则是系统科学的工程应用。20世纪40年代，美国贝尔电话公

20、司使用了“系统工程”来命名设计新系统的科学方法。1957年，美国密歇根大学的古德和麦考尔合作出版了第一本以“系统工程”命名的书。第二次世界大战后，美国的兰德公司针对大型社会、经济系统问题的研究，倡导“系统分析”，着重于在解决大型社会经济系统中的问题时，对若干可供选择的执行特定任务的系统方案进行选择比较，进行费用效果分析。此外，针对大企业的经营管理技术的发展，以泰勒为代表的科学管理理论发展成了管理科学。1969年，阿波罗飞船登月成功，被公认为是系统工程成功的范例，引起了人们对系统工程的广泛重视。1972年，国际应用系统分析研究所得以成立。第二次世界大战以后，一般系统论、运筹学、控制论、信息学以及

21、系统工程、系统分析和管理科学，相互渗透融合，织出了一幅系统科学从自然界扩展到人类社会、从基础理论扩展到工程应用的五彩缤纷的图景，写出了系统科学诞生、成长的历程。二、系统的概念 系统指由两个以上要素组成的，具有一定结构和功能，与外部环境发生联系的有机整体。系统的基本属性可以归纳为：1、整体性；2、相关性；3、目的性；4、动态性；5、层次性；6、环境适应性。三、系统方法及其特点 所谓系统方法，就是按照事物本身的系统性把对象放在系统的形式中加以考察的一种方法，即从系统的观点出发，始终着重从整体与部分（要素）之间，从整体与外部环境的相互联系、相互作用和相互制约的关系中，综合而精确地考察对象以达到最优地

22、处理问题的一种方法。系统方法用于公共政策分析所应遵循的原则主要有：1、整体性； 2、综合性； 3、最优化； 4、可行性。综上所述，系统方法是一种立足整体、统筹全局，使整体与部分统一起来的科学方法。它将分析与综合有机地结合起来，并努力运用最新的科学技术，特别是运用数学工具，定量、精确地描述对象的运动状态与规律，为解决复杂的政策系统问题，提供研究的新途径。四、系统分析及其产生背景 简单地说，系统分析就是系统方法的具体应用。具体说来，系统分析就是对一个系统内的基本问题，用系统观点进行思维推理，在确定和不确定的条件下探索可能采取的方案，通过分析对比，为达到预期目标选出最优方案；也可以说，系统分析就是为

23、政策主体选择一个行动方向，通过对情况的全面分析，对备选方案择优，为政策主体提供可靠的依据。系统分析是以系统观点明确所要达到的目标，通过计算工具找出系统中各要素的定量关系，同时还要依靠分析人员的直观判断，运用经验的定性分析。借助这种互相结合的分析方法，才能从许多可行方案中寻求满意的方案。“系统分析”最早是由美国兰德公司于20世纪40年代提出并使用的。兰德公司发展了一套对符合确定目标的不同方案，从费用和效果两个方面进行经济评价的方法，即系统分析方法。20世纪4070年代，系统分析曾沿着两条不同的渠道发展，一条是通过咨询机构和研究所；另一条发展渠道是与大学相联系的研究和教学活动。五、公共政策研究中的

24、系统分析 1、公共决策系统 西蒙把决策过程划分为四个主要阶段：情报活动；设计活动；抉择活动和审查活动。以上四个阶段交织在一起，就形成了系统决策的过程。在系统工程的工作过程中，由系统开发得到的若干解决问题的方案，经过系统建模、系统分析以及系统评价等步骤之后，最终必须从备选方案中为政策主体选出最佳的开发方案。从不同的角度用系统观点来分析公共决策问题，可以得出不同的分类：（1）按公共决策的重要性可将其分为战略决策、策略决策和执行决策，或称为战略规则、管理控制和运行控制3个层次。（2）按公共决策的性质可将其分为程序化决策和非程序化决策。（3）根据人们做决策时对自然状态规律的认识和掌握程度，通常可分为确

25、定型决策、风险型决策（统计决策）以及非确定型（完全不确定型）决策。（4）按公共决策的目标数量可将其分为单目标决策和多目标决策。（5）按公共决策的阶段可将其分为单阶段决策和多阶段决策，也可称为单项决策和序贯决策。六、系统分析与公共政策1、人类社会的一切事物都存在着相互依赖关系，组成了多层次的复杂系统。公共政策不仅本身可以看成一个系统，而且它不可能孤立存在，总是与其他政策相联系，处于一个政策体系之中。同时公共政策系统是动态的。在公共政策过程中，通过系统分析应明确问题和目标，并提出解决问题和实现目标的各种可行方案，再由政策主体通过政策分析选用一个满意的或最佳的方案。对于一个国家来说，可以在以下五个层

26、次的公共政策中应用系统分析：（1）宏观的国家整体系统分析。（2）部门系统分析。（3）地区系统分析。（4）企业的系统分析。（5）一项工程的系统分析。2、系统分析的特点和作用 （1）系统分析首先把所研究的事物、现象和过程看作是一个整体系统，确定给定系统的边界范围，把它从周围的系统中划分出来；同时，鉴定该系统的组成部分，必要时逐级划分，确定各子系统。（2）系统分析重视给定系统的外部联系和内部联系。（3）系统分析积极大胆地将现代应用数学引入公共政策分析领域。（4）系统分析绝不忽视非计量因素，反而往往把它作为“难点”而认真对待。（5）系统分析在给定系统的设想与现实、计划与实施之间建立一种“中介”环节，使

27、人们通过系统周密的调查研究，在认识上逐步接近给定系统的实际，并采取适当的控制措施，使它按照人们规定的目标和利益运行。七、系统分析在公共政策研究中的具体运用 1、系统分析的基本要求 系统分析应用于公共政策，即是对公共政策问题，从社会、政治、经济和技术的观点予以综合考察，全面权衡利弊得失，从而为公共决策选择最优方案提供科学的依据。当公共政策问题为单目标时，其分析工作比较容易进行。但是公共政策问题往往是多目标（或指标）的。对于复杂的公共政策问题，一方面要把它分解为若干个子系统，分别建立模型，然后应用系统分析方法求得各个指标的最优解；另一方面还要把这些工作综合起来，对一个完整的公共政策问题做出正确的分

28、析，对于不同的可行方案做出谁优谁劣的比较，而且要用定量的结果来说明。为了搞好系统评价，要解决的问题和遵守基本原则是：将各项指标数量化；将所有指标归一化；保证分析的客观性；保证方案的可比性；分析指标的系统性和政策性。系统分析的复杂性主要是分析指标体系的建立。系统分析指标体系是由若干个单项分析指标组成的整体，它应反映出所要解决问题的各项目标要求。指标体系要实际、完整、合理、科学，并基本上能为有关人员和部门所接受。系统分析的基本要素有：目的、备选方案、模型、费用、效果和评价标准。系统分析从明确实现目的开始，通过模型预测各种备选方案的效果和费用，然后依据评价标准进行评价，最后确定各方案的优劣顺序。系统

29、分析指标体系通常包括的大类指标有：（1）政策性指标。（2）技术性指标。（3）经济性指标。（4）社会性指标。（5）资源性指标。（6）时间性指标。2、系统分析流程（1）系统研究。（2）系统设计。（3）系统属性量化。（4）系统评价。3、系统分析的主要作业（1）系统分析的步骤 明确要研究的对象；选择可行方案；选择计算准则；应用模型技术；生成输入数据；模型运行和操作；结果分析。（2）系统分析工作应包括的内容 从解决问题的范围来看，应包括系统目标的建立、系统结构的确定、准则指标体系的选择、可行方案的构思、待选方案的确定以及未来效应的分析等。从作业活动来看，应包括系统研究、系统设计、系统量化和系统评价等。从

30、解决问题的方法论和工具来看，应广泛采纳行为研究、价值研究、规范研究等方法，以及建模、模拟、优化等工具。从数据处理和信息转换来看，应把信息处理作为系统分析中不可缺少的部分，它渗透在系统分析各个作业活动的全部过程中，即从系统分析的起始工作开始，一直到采取政策行动为止的每个步骤和工序都有着信息分析的成分。 简言之，系统分析的主要作业包括系统模型化、最优化分析和综合评价。系统模型化即建立分析模型，进行方案选择；最优化分析即依据模型求解，得出最优解；综合评价即利用模型和各种资料，用技术经济的观点对比各种可行方案，考虑成本与效益间的关系，权衡各方案的利弊得失，从整体性出发，综合分析问题，选择可行的优化方案

31、。八、系统分析流程1、系统研究；2、系统设计；3、系统量化；4、系统评价。九、系统分析的主要作业1、明确要研究的对象；2、选择可行方案；3、选择计算准则；4、应用模型技术；5、生成输入数据；6、模型运行和操作。7、结果分析。简言之，系统分析的主要作业包括系统模型化、最优化分析和综合评价。系统模型化即建立分析模型，进行方案选择；最优化分析即依据模型求解，得出最优解；综合评价即利用模型和各种资料，用技术经济的观点对比各种可行方案，考虑成本与效益间的关系，权衡各方案的利弊得失，从整体性出发，综合分析问题，选择可行的优化方案。十、决策支持系统1、决策支持系统（Decision Support Syst

32、em）是指辅助决策工作的一种计算机系统，由美国麻省理工学院的米切尔S斯科特（Michael S. Scott）和彼德GW基恩（Peter G. W. Keen）于20世纪70年代首次提出。它一经提出便迅速成为公共决策及系统工程的研究热点，并在实践中得到广泛的重视和应用。决策支持系统是以管理科学、运筹学、控制论和行为科学为基础，以计算机技术、模拟技术和信息技术为手段，面对半结构化的决策问题，支持决策活动的具有智能作用的人机计算机系统。2、决策支持系统的特点（1）对准政策主体经常面临结构化程度不高、说明不够充分的问题。（2）把模型或分析技术与传统的数据存取技术及检索技术结合起来。（3）提供易于为非

33、计算机专业人员使用的交互会话方式。（4）强调对环境及用户决策方法改变的灵活性及适应性。（5）支持但不是代替高层政策主体制定政策。十一、系统分析应注意的问题1、长期以来，系统分析在解决问题过程的运用，为公共政策的发展提出和确立了一些非常有益的观点和方法，可以归纳为五个方面：（1）从硬系统思维过程变化到考虑政策主体行为的软系统思维过程。（2）从如何优化一个给出的系统，变换到如何设计一个优化的系统。（3）从告诉政策主体怎样做某种类型的规范决策模型，转变为政策主体共同参与分析、做出决策的交互型决策模型。（4）从求解最优解转变为寻找协调和平衡解。（5）从静态的搜索求解过程，转变为动态的递归循环搜索求解过

34、程。2、在系统分析活动进行的过程中，应注意（1）从系统的环境、目标及其结构的角度来观察系统的状态。（2）要重视系统的信息。（3）要重视人在系统中的作用。（4）要了解系统的变化状况，即现在系统转变为未来系统的相互对应关系。（5）了解系统的研究层次关系。（6）对一个系统进行系统分析，其结果既应满足该系统的所有目标，还应使该系统具有适应环境变化和对资源有效利用的功能。3、仅仅用简单合理的系统分析模型和工具不能解决问题的情况主要有（1）带有极强政治色彩的问题；（2）具有深刻社会含义的问题；（3）在决策中，起主要作用的因素是超理性因素的问题；（4）做出不同选择时，必须在观念（偏好）和实际价值（效用、价格

35、）之间加以权衡的问题；（5）解决问题时所希望的战略不是考虑系统各部分之间的平衡，而是要对现存系统进行剧烈的改变；（6）当不能经过现存组织，而必须通过新的机构去贯彻执行其政策时。第九章知识经济时代的公共政策一、知识经济的概念与由来1、知识经济的由来 在我国，“知识经济”是近几年才提出来的一个全新名词。而在国外，西方学者在20世纪5060年代就提出了类似的概念。最早提出并研究相关概念的是美国学者德鲁克，他在1959年提出了“知识社会”的概念。进入90年代以后，经济学家们从不同角度探讨知识经济的作用和涵义，试图提出一种新经济理论，从知识与科学发挥主要作用的角度对经济持续增长作出令人信服的解释。199

36、0年联合国研究机构明确提出了“知识经济”的说法。1996年经济合作与发展组织(OECD)第一次明确定义了“以知识为基础的经济”这个新概念，指出“知识是支撑OECD国家经济的最重要因素”。2、知识经济的涵义 关于“知识经济”的涵义，最有代表性的是1996年OECD在以知识为基础的经济报告中的解释：知识经济是建立在知识和信息的生产、分配和使用之上的经济。知识经济是与农业经济、工业经济相对应的一种经济形态，是以知识资源为基础的一种新型经济形态，是以信息的生产和利用为核心，以人力资本为动力，以高新技术产业为支柱，以强大的系统化和高新化、高效化的科研体系为后盾，以追求知识价值的不断更新为目标的经济。需要

37、强调的是，在知识经济时代，经济的发展主要取决于智力资源的占有和配置。二、知识经济时代的特征1、社会主体知识化； 2、社会组织扁平化； 3、政策信息公开化； 4、民主参与大众化。三、知识经济与公共政策的关系 1、知识经济的发展要求各国政府实现政策创新 知识经济的兴起与发展要求各国政府实现公共政策创新，通过公共政策理念、公共政策体制、公共政策过程和公共政策内容的变革与调整，促进知识经济的快速、持续、健康发展。知识经济的兴起在很大程度上决定了各国公共政策的核心内容。（1）知识经济是以不断创新的知识为基础的经济形态，知识成为再生产过程中最重要的生产要素。这决定了各国政府的公共政策都必须把加速知识开发、

38、知识传播和科技发展作为经济发展的首要任务。（2）知识经济是可持续发展的经济。可持续发展的基本要求是人的全面发展。这要求各国政府必须改革、完善本国的教育政策，把加速发展教育事业、大幅度提高劳动者素质作为重要的政策内容。（3）知识经济是一种可持续型的经济。这要求各国政府的公共政策必须积极推动本国经济增长方式的转变，从依赖稀缺自然资源的工业经济的增长模式转变到主要依赖知识资本的知识经济增长模式，坚持走可持续发展的道路。知识经济的发展不仅影响了公共政策的制定，而且影响了公共政策的执行。2、政府的公共政策影响知识经济的发展 知识经济的发展也有赖于政府公共政策的扶植和推动。各国政策创新的实践说明，政府的公

39、共政策对知识经济的发展有重要影响。因此，政府决策不但要顺应市场经济的客观规律，而且要适应知识经济这个新的经济形态，按照知识经济的要求进行科学的政府决策。四、知识经济时代公共政策的新特点1、知识化与信息化；2、民主化；3、科学化；4、高效化。五、知识经济与发展型政策理念 知识经济的发展使公共政策的理念从理性型向发展型转变。公共政策理念是公共政策主体在公共政策过程中所持有的思想观念和价值判断。作为观念形态的公共政策理念，是由社会经济关系决定的。知识经济的崛起，导致生产力和生产关系的重大变革，必然引起公共政策主体政策理念的变革。知识经济时代强调人与人、人与组织和自然的共同发展，竞争与和谐的统一。因此

40、知识经济时代的公共政策主体必须树立发展型的政策理念。具体内容包括：1、人本观念；2、公平优位观念；3、科学化观念；4、民主化观念；5、法制化观念；6、创新超前观念。六、知识经济与公共政策体制创新 所谓公共政策体制，不仅指公共政策权力在政策主体之间进行分配所形成的权力格局，而且指政策主体在政策过程中的活动程序。知识经济时代的到来，不仅影响到了公共政策主体的政策理念，而且在很大程度上改变了传统的公共政策体制。这主要表现为：1、知识经济时代要求建立网络化的公共政策体制 知识经济时代扁平的学习型组织的建立和网络信息技术的发展，必将使传统的集权決策模式向网络化政策模式转变。（1）知识经济时代网络技术的应

41、用为公共政策敞开了通道；（2）网络技术有利于公众广泛参与公共政策，真正地参政议政；（3）网络技术不仅能提高公共政策的透明度，而且能对政策的执行形成有效的监督。2、知识经济时代要求建立参与型公共政策体制 在知识经济时代，社会公众的知识素养普遍得到提高，知识阶层成为社会的主体，社会公众自身的公民意识、参政意识空前高涨，知识经济时代成为政治参与大众化的时代。这为建立参与型公共政策体制准备了主观条件。参与型公共政策机制的实质是公共决策权力从少数政策主体向普通社会公民的回归。3、知识经济时代要求建立多者博弈的公共政策体制 在知识经济时代，公共政策权力分权化和公共政策主体多元化的倾向将更加明显。就公共政策

42、主体而言，安德森认为有官方的和非官方的两类政策制定者：官方的政策制定者是指那些具有合法权威去制定公共政策的立法者、行政官员、常任文官和司法人员；非官方的政策决定者包括利益团体、政党和公民个人等。 多者博弈的公共政策机制要求政策主体在政策过程中充分发扬民主，最大限度地让各级领导者和管理者、各方面的专家学者、甚至是普通社会公众真正参与决策，使他们能够通过各种有效的信息渠道，充分表达对各种未定方案的意见。在知识经济时代，要提高公共政策能力，其关键是形成专家辅助决策、公民参与决策、社会团体监督决策、主要公共管理部门和领导者有效决策的多元政策机制。多元博弈的公共政策机制，其实质是公共决策权力的分散化和多

43、元化。七、知识经济对公共政策过程的影响 一般说来，完整的公共政策过程包括这样几个程序：确认政策问题、确定政策目标、拟定政策方案、优选政策方案、实施政策方案和评估政策结果。在知识经济时代，要保证公共政策的科学性，就必须使政策过程严格遵循这样几个政策程序。知识经济时代的到来对每个政策环节都产生一定的影响。1、知识经济对政策问题确认的影响；2、知识经济影响到政策方案的拟定；3、知识经济对政策方案的效果评价也产生影响。八、公共政策对发展知识经济的影响 知识经济的发展离不开政府公共政策的扶持和推动。作为一个发展中国家，我们绝对不能忽视政府关于社会经济发展方向和战略的公共政策对知识经济发展所产生的巨大影响

44、。我们必须通过公共政策调整与创新，为知识经济的发展创造良好的制度环境，从而实现我国的“赶超战略”。1、教育政策创新 （1）发展知识经济需要高素质的劳动者 （2）教育政策创新与劳动者素质的提高 政府要在全社会范围内对劳动者进行系统的培养。政府在教育，尤其是基础教育方面的投资规模直接影响到劳动者素质的高低，影响到知识经济发展的基础。因此，政府必须加大对教育投资的力度，加强智能教育，最大限度地培养高科技人才，提高劳动者素质，为知识经济的发展提供良好的人力资源。2、产业结构调整 （1）知识经济时代产业结构的特点 知识经济时代的重要特点之一是产业结构软化，即在社会生产和再生产过程中体力劳动和物质资源的投

45、入相对减少，脑力和科学技术的投入相对增加。从知识经济较发达国家的产业结构来看，知识经济与工业经济区分的明显标志是软产品的大大增加，知识作为生产核心要素在整个发展中的地位越来越突出。（2）我国产业政策的调整 逐步减少第一产业对自然界和体力劳动的依赖，使农牧业向着工厂化、离土化、人工智能化方向发展。强化发展生产软产品的软件知识产业，反过来再用软产品改造传统制造业，增加附加价值，实现传统制造业产业层次提升。在第三产业中，用计算机操作代替手工操作。与此同时，大力发展计算机服务、信息咨询和信息处理等许多专业知识和技术性服务行业。大力发展高科技产业。3、财政政策变革 考察各国扶持高科技产业发展的优惠政策中

46、，财政政策起着关键作用。它包括增加对教育培训经费的开支、基础研究及R&D的投资和对高科技企业的扶植等。在目前的情况下，我国也应当逐步增加对高科技产业财政资金的扶持力度。4、优化税收政策 世界许多国家为了鼓励高科技产业的发展，对高科技产业的投资，特别是创业投资都实行税收优惠政策。我国应当加大优惠政策的力度，将更多资金吸引到高科技产业和创业投资领域。5、加大金融政策倾斜力度 发展知识经济或高新技术产业，需要解决的一个重要问题是融资。发展高新技术产业的融资应该是方式多样化、渠道多元化，除内源融资、财政投资外，还要广泛进行外源融资，包括银行融资、证券市场融资和利用外资等。6、加强政府宏观调控 在发展知

47、识经济的过程中，除了由市场对资源配置起基础性的调节作用外，仍然需要政府的宏观调控，并且需要更加有效的政府宏观调控体系，这是因为：（1）社会分工更加细化的需要。（2）高科技发展需要巨大的科技投入，这仅靠私人企业很难做到。（3）随着智力资源越来越成为经济发展的决定因素，无形资产的投入越来越普遍，资产的隐形增值越来越普遍，这给政府和企业对经济发展前景的预测带来了更大的难度。（4）在向知识经济过渡的过程中和知识经济的初级阶段，会产生社会价值观变迁、社会结构变革和社会利益分配调整等一系列问题。（5）政府可以通过宏观调控政策对诸如自然资源的合理利用和引进外资的导向等问题作出规定，可以解决诸如进入国际信息高

48、速公路的统一领导等问题，为知识经济的快速发展服务。（6）经验证明，微观经济越是放开，市场化进程越是加快，要求宏观调控越是有力和灵活有效，越是要有必要的集中和相应的手段。总之，面对知识经济的挑战，政府必须转变职能，通过宏观经济政策加强宏观调控能力，形成政府与市场二元机制的有机互补，为知识经济的发展创造一个良好的外在环境。7、营造良好舆论环境 发展知识经济必须具备一定的条件：工业经济充分发展；社会知识化水平较高；知识和技术创新能力比较强。按照这些标准来衡量，在全国范围内发展知识经济的条件尚不具备。尽管如此，我们仍必须正视知识经济带来的挑战与机遇，以务实的态度看待发展知识经济的战略意义，尽早制定发展

49、知识经济的战略决策。政府部门要通过公共政策积极介绍发达国家发展知识经济的先进经验，呼吁人们大力发展高新技术产业，积极迎接知识经济的挑战。同时，又要防止不顾本国的国情，盲目地与发达国家进行攀比、一哄而起发展知识经济的做法。第十章公共政策案例及其分析一、案例分析方法沿革 案例分析方法最早源于美国，它于1870年由哈佛大学的兰德尔教授首创。1919年，哈佛大学商学院在课堂上开始使用，收到了意外的效果。到了1944年，该校的公共行政研究生院潘德顿教授把这种方法又运用到了行政管理学中。自诞生以来，案例分析方法在西方的各个学科中都得到了广泛的应用。案例分析方法被引入中国以来，在经济分析与工商管理教学与研究

50、中得到了广泛的应用。二、公共政策案例的特点和类型 1、公共政策案例的含义 公共政策案例就是公共管理领域内某个管理问题或政策问题的描述和记录。2、公共政策案例的特点 （1）公共性；（2）管理性。3、公共政策案例的类型 （1）完全公共政策案例。即记录了某个公共问题政策全过程的案例。（2）实时公共政策案例。即描述记录正在进行着的公共政策的案例。（3）未来公共政策案例。即公共政策过程即将开始，案例是对目前正在进行政策的可行性与可操作性的论证与情报工作的记录。三、公共政策案例分析的涵义及意义 1、公共政策案例分析的涵义 政策案例分析，是案例分析方法的一种。它是指运用定性或定量的方法，对公共政策案例进行辨

51、析，发现和解决公共政策问题，以促进对公共政策认识和研究的深化，改进公共政策实践的一种研究方法。与其它案例分析方法相比，公共政策案例分析的内容以公共政策实践为重点，其目的是促进公共政策理论与实践的提高和进步，具有较强的公共性。2、公共政策学中引入案例分析的意义 （1）凸显以案论理的理论价值，有利于推动公共政策理论的发展与深化。 公共政策案例的素材来自于公共政策的实践活动，具有较强的实践性和典型性，往往能反映公共政策的本质。 案例分析可以加深案例分析者对政策理论的理解和把握，更好地指导具体的公共政策实践。（2）有利于促进公共政策实践的科学化、民主化和法制化。（3）有助于促进公共政策学特别是MPA教

52、育质量的提高。四、公共政策案例学在中国的发展1、公共政策案例研究现状 共政策案例及其分析，在中国还是刚刚起步。随着MPA教育在中国的普及，公共政策案例及其分析方法将在我国有飞速的发展。但目前而言，我国公共政策案例的供给数量严重不足。主要表现在：（1）典型案例缺乏，案例分析理论研究不足；（2）相关资料搜集与实际案例分析存在一定困难。2、公共政策案例分析的独特优势 （1）公共政策案例本身并不一定要完全的信息搜集，只要搜集到关键信息，就不会影响案例的价值；（2）公共政策案例分析研究机构与公共部门相互开展合作可以互利。五、公共政策案例分析的要素 1、弄清公共政策案例分析的目的 （1）公共政策案例分析的

53、目的在于，进一步改善和提高政策本身的水平和质量，解决公共问题，有效地增进或公平分配公共利益；改善公共政策质量、提高公共政策服务效率。这是公共政策案例分析的核心价值与目标。（2）公共政策案例分析经常要分析公共决策的结果公共政策。这也可以认为是政策评估的过程。2、选准公共政策案例分析的角度 公共政策研究本身已构成一个系统，需要研究或深入的地方确实很多，而且一个案例通常能够反映的公共政策问题也很多，选择好角度往往成为案例分析是否成功的关键。公共管理是一个连续公共決策的过程，进行公共政策案例分析时要把这个独特的方面体现出来，这也是案例本身的价值所在。选择一个很小的角度进行公共政策案例分析，可以有效地将

54、问题引向深入，这样能有效地集中精力说明一些问题，避免在案例分析时泛泛而言、重点不突出。例如, 就本章燃油税：消极等待还是积极实施？这个案例而言，我们可以从政府征税政策的前因这个角度来分析其出台的必要性；也可以从公共服务提供这个方面来论述。此外，我们还可以从政府征收燃油税的后果与影响来预测与分析公共政策的效果与影响等等。在选择案例时，可以从总体上综合性地对某个案例进行考察，但更多时候，为了有效地说明特定的政策或政策问题，则必须选择分析的切入点。3、确定公共政策案例分析的立足点 即公共政策的案例分析者在心理上，把自己放在了公共政策实践的哪一个环节。通常，公共政策案例分析的出发点是从公共政策者的角度

55、来进行分析，特别是MPA教育培训中的公共政策案例分析，其目的是训练学员决策思维、提高决策能力，因而通常都会从公共政策主体的角度来分析。（1）公共政策主体角度。通常是指从以政府为代表的公共部门等政策主体的立场出发来分析案例。从公共政策主体角度来看公共政策，通常强调政策目标、政策方法以及政策优化等内容，注重政策方案的合法性和可行性。（2）公共政策客体角度。公共决策的结果往往是以政策或法律等形式出现，都与社会公众公共利益的增进与公平分配问题有关。（3）中立研究者。出于对学术价值的尊重与秉持，对科学、正义与公平的追求，公共政策的研究者，在很大程度上充当了一个中立者的角色。六、公共政策案例分析的框架 1

56、、确定案例所处的政策环节，明确案例分析的目标 公共政策案例分析，是对已经做出的公共政策、正在进行中的公共政策以及未来的公共政策进行问题分析、政策咨询与结果预测的过程。只有弄清案例所描述的公共政策环节，才能明确案例分析的目标。2、依据主题与目标，确定案例分析的切入点与立足点三个类型的政策案例，分别对应着不同的切入点与立足点。既有政策案例通常把切入点放在问题或者是评估上，是问题分析与政策评估；正在进行的政策则把切入点放在政策的条件与要素的分析上，强调政策分析方法与方案选择、信息利用的科学性；未来政策的描述则应该把政策分析的切入点放在决策的预测上，预测决策发生的可能性与后果分析。这一环节是案例分析成

57、功的关键。3、明确案例分析的具体方法 （1）定性分析方法：也叫规范分析法，是公共政策案例分析最常用的一种分析方法。这种方法的特点是不局限于大量资料的分析与整理，而是根据既有政策规范的要求与方向，对公共政策实践进行分析。它具有方法简单、容易操作的特点，案例分析中常用的定性分析方法有问题分析法、德尔菲法和目标预测法。（2）定量分析方法：是指用资料分析与数学模型来进行公共政策分析的一种方法。其精度在很大程度上取决于方法的科学性和资料的可靠性。其中最常用的就是数学预测方法（模型），如线性预测、回归分析法等。在案例分析中，定量分析必须要使用资料对现有的政策进行评估与预测。4、确定问题与原因之间的联系，找

58、出主要矛盾 5、提出解决方案，撰写分析报告。在本书提出的框架之外，还有学者提出以问题分析为主的框架。该框架认为，案例分析就是剖析问题，它分析问题的过程与公共决策的分析步骤基本类似。据此，提出了问题分析的5个步骤：（1）提出问题；（2）寻找问题间的联系；（3）探明原因；（4）确定原因间的联系；（5）提出解决方案。另外，其它学者从行政管理案例教学角度提出的案例分析框架，也具有一定参考价值。他把案例分析分成四个步骤：（1）阅读案例、抓住本质、明确条件、找出问题。这是进行案例分析的基础和前提。（2）分析原因、找出主因、抓住关键。（3）拟定方案、提出措施、选择方法、综合分析。（4）评价方案、进行讨论、论

59、证有据、辩论有理、取长补短、提高能力。第十一章公共政策的理念转型及其挑战一、公共政策的逻辑起点 公共政策是政府等公共机构所采取的基本行为方式的结果。随着公共机构自身的变革和发展，公共政策研究和实践都经历了相应的变化：（1）政策主体渐渐地超脱于政府，并逐步拓展到所有的公共机构和准公共机构；（2）政策所涉及的领域不断扩大，并日益延伸到社会公共生活的每个角落；（3）政策的影响力及作用范围趋向于超越空间限制，并借助发达的信息技术而作用于相关的社会主体；（4）政策可以依赖的技术手段不断发展，并为决策科学化提供了基础条件；（5）随着决策程序的不断完善，对政策时效性和合法化的要求也日益增加；（6）制定和执行

60、政策已不再是政策主体单方面的行为，它们将越来越多地与公众个人或公众团体相互作用、相互影响。可以认为，这些变化既是公共机构发展的必然趋势和结果，也是机构外部环境变化的客观要求。全球化、知识经济和信息时代的到来，可持续发展战略的提出，公众参与的可能性和广度等外界条件的变化，都是公共政策研究不断发展的外部推动力。它们使公共机构以往面临的“常规性”公共问题日趋复杂，通过多种途径向公共政策实践提出了严峻的挑战；它们也共同决定了当代公共政策理论与实践的基本走向。1、社会公共事务管理中的公共政策 社会中的管理自然分为两类，即公域中的管理和私域中的管理。我们所讨论的“公共政策”，是公域管理中的政策，即社会公共