老年人托养营利机构监管调研报告

1、老年人托养营利机构监管调研报告近年来，随着人口老龄化加剧，养老服务需求日渐增多，老年人托养营利机构进展快速，形成了新兴的 “朝阳产业 ”。在满足群众服务需求的同时，部分营利性托老机构也因经营不规范、诚信缺失、监管缺位而引发诸多消费投诉。 今年以来， 市工商局共受理该类投诉案件占整体消费投诉案件的18%， 成为近年来增长速度最快的消费投诉类型之一。针对这一问题，该局组织人员开展了专题调研，深化了解营利性托老机构违法经营的表现及缘由， 并有针对性的提出了部分监管建议。一、老年人托养营利机构经营存在的问题。（一）无证照经营现象多，基础设施条件较差。营利性养老机构在市场准入登记中，需要经过公安、民政、

2、消防、卫生、工商等多个主管部门审批。近年来，由于主管部门对民养分老机构在场所、卫生、公共平安等方面的审核条件越来越严， 准入门槛不断提升， 很多经营者无法获得前置许可， 工商部门无法核发营业执照， 使得该类经营机构多数长期处于无照经营状态。 此外， 托养营利机构大多为临时设立的，基础设施差：一是配套设施不齐全，经营者租赁简陋房屋、安设几个床位便开头经营，场所设施大多比较陈旧，卫生、医疗、消防条件及相关设施配备很难达到行业要求标准， 平安隐患较大。 二是人员培训不到位， 业务素养低。 老年人托养营利机构护理员整体素养呈现三低状态： 文化水平低、 收入低、 管理水平低。 大部分护理员是40-50岁

3、的下岗人员， 不仅没有养老护理员职业资格， 也缺少相应的护理阅历。（二）托养场所隐蔽性强，执法巡查监管难。一是多数老年人托养营利机构属于租房经营， 随着房价近几年的快速上涨， 为了降低经营成本，该类经营机构渐渐消灭郊区化的趋势，特殊是违规经营业户，他们定期更换经营场所，与监管人员开展长期 “游击战” 。二是老年人托养营利机构多数租用居民楼或自然村民房， 与一般居民混住在一起，藏身于城市小区或农村， 无明显的经营门头标志。 工商执法人员在巡查中较难发觉，同时基于执法权限，无法进入居民住宅内检查，给调查取证、案件查处造成较大困难。（三）合同内容不够规范，存在条款侵权问题。目前，私营托老机构行业还未

4、推行统一格式合同，不同的经营者自拟的合同格式不同，相关内容中存在较多霸王条款、免责商定等。如，部分养老协议书中的附加条款商定，老人入住公寓期间，自主丢失、跌伤等院方不负责任。 还有部分合同在正文条款中商定， 老人自行饮食时噎住造成意外等状况，院方仅负通知家属的义务。（四）虚假宣扬现象严峻，引发较多消费投诉。当前，部分私营老年人托养机构为了招收更多托养人员， 违规发布大量宣扬广告， 主要有以下三种类型： 一是私营营利性养老机构冒充公办养老机构。 部分个人经营的营利性养老机构，为吸引老人入住，在民政部门备案 “非营利性机构” ，对外宣扬是公办养老机构，实为个人营利性经营。利用 “公办 ”、 “非营

5、利 ”等字眼骗取老人家属的信任，躲避工商部门的监管。 二是无照机构冒充有照机构。 在巡查中发觉， 由于审批程序不严，部分无照经营机构拿不出民政部门的 社会福利执业许可证 或工商部门的 营业执照 ， 却能够出示消防或卫生等部分颁发的许可证明，涉嫌哄骗托养老人和家属的行为。 三是虚假宣扬使消费者受骗。 部分营利性养老机构通过报纸、 电视广告等夸大实有的设施条件水平， 或虚称服务人员具有高级 “职业护理 ”、 “医师资格 ”等资格，但事实上多数机构缺少正规的执业医师和具有健康证明的防护人员。由于设施、人员的名不副实， 老人的平安卫生条件存在隐患， 对于突发事故的应急处理力量不足，极易造成事故。（五）

6、 涉及多个部门管辖， 存在监管缺位问题。 一是监管界限模糊。营利性养老机构的审批登记涉及民政、 工商、 公安、 消防等多个部门，监管职权界限模糊。 目前， 该类养老机构运营尚无行之有效的监管措施和取缔机制，形成监管 “真空 ”地带。以工商部门为例，在接到群众投诉后，工商部门只能借助无照经营查处取缔方法或商标广告法以擦边球的形式进行监管，或依据消费者权益爱护法进行调解查处。 具体监管细则和职权责任方面的空白， 使得相关部门实行观望状态， “不去管 ”、 “不敢管 ”不仅不利于养老行业的整体进展，更对政府部门的公信力造成损害。 二是执法人员被动执法。 由于对该类投诉、案件接触少， 法律法规方面了解

7、不足，工商执法人员普遍没有形成监管意识。在监管过程中，大多是消灭相关投诉，然后执法人员去调查处理，监管预防意识和预控手段不足。二、老年人托养营利机构违法问题的缘由（一） 托养老人防范意识薄弱。 多数托养老人及家属对托养机构的消防平安、卫生条件、人员素养、服务水公平 “软条件 ”考查不足，对经营者资质、宣扬真实性考虑较少。同时，由于缺乏对相关专业学问的了解， 很多一般群众对私营托养机构的性质不确定， 无法明确托养前要查看经营者的相关资格证件，部分托养机构在民政部门备案 “非营利性养老机构” ，对外声称 “公办福利养老机构” ，利用公办养老机构条件好、 管理规范、 信誉度高等特征， 骗取托养人员及

8、家属的信任，并躲避了工商部门的监管。（二）缺少统一行业规范标准。目前，养老机构正处于快速进展阶段， 服务规范和监督体系跟进的速度较慢， 缺少健全的行业自律组织和相应的管理制度，多数经营者各自为政，床位费、护理费、餐费等相关收费标准均由经营者自行打算，同时管理标准、护理标准、公寓房屋设计标准以及管理和服务人员的选用标准都不统一。今年以来，该局受理的涉及养老机构投诉案件中，55%的纠纷因价格问题和服务质量引发。同时， 由于相关服务项目缺少统一标准，工商部门在处理消费投诉过程中仅能依据合理原则调解，工作存在较大的被动性。（三）法规不健全，主动介入监管少。目前，尚无具体的全国性法律、 法规对营利性养老

9、机构监管职权和实施细则予以明确规定， 赐予法定职权， 对于住宅内不法经营工商部门无权进入调查， 因此工商部门在监管过程存在法规依据缺乏、 取证困难的现状。 监管能动性不足，肯定程度上纵容经营主体违法经营。同时，在基层执法人员中，执法人员普遍存在生疏不足问题， 对营利性托养机构与福利性公立养老机构鉴定不清，缺乏乐观介入监管的主动性。（四）相关部门未形成监管合力。一是相关部门审批不严。民政部门在监管中存在缺位。 当前， 非营利性养老机构在民政部门进行登记管理，营利性养老机构由工商部门登记发照。由于种种缘由，经常消灭营利性养老机构冒充非营利性养老机构进行备案登记， 使经营者躲避工商部门监管。二是各部

10、门职责推诿。民政、消防、公安、卫生等部门， 在监管过程中多实行纵向分段监管。 如工商部门只对经营范围和主体资格进行检查， 消防、 卫生等部门在巡察时只检查各自证照状况， 对于非本部门职责监管的违法行为却不予理睬， 缺乏横向连贯的监管协作机制， 形成各部门多头检查却都管不好的尴尬局面。 三是部门信息流通不畅。 目前各监管部门尚未形成畅通有效的信息流通渠道和沟通平台， 部门存在信息共享障碍， 对于违法经营行为的处理上经常消灭个别部门单打独斗， 未形成合力， 整治效果往往突出某一特定环节，缺乏整体性、体系化的综合规范。此外由于信息的有序沟通跟不上， 监管部门缺乏有效地预警会商机制， 因此对于营利性养

11、老机构违法经营的预防效果较差。三、加强老年人托养营利机构监管的建议（一） 规范养老服务合同文本。 针对当前老年人托养营利机构存在的违规问题，要乐观联合民政部门，共同出台营利性养老机构协议书 ， 进一步科学界定养老机构、 服务人员和消费者各自的权利义务，对机构环境、服务类别、方式、期限、标准和费用做出具体的规定，并对养老服务工作中消灭的合同纠纷处理、 事故责任追究、 老人身体损害赔偿等方面做出明确规定， 在全部从事营利性养老服务的机构中予以推广使用。（二）构建监管信息公共平台。在 “红盾信息网 ”构建营利性养老机构信息平台，建立四项机制。一是信息收集机制。通过与监管部门定期召开 “联席会议 ”、

12、 “信息沟通会”等形式，进一步强化信息共享，全面整理公安、消防、卫生、民政、工商等各部门的审批信息，并将全部的属于工商部门监管的养老机构状况在信息网上公示， 依据登记信息将现有机构划分为 “已办照 ”和 “未办照 ”两大类，宽敞群众可以通过登陆网站， 切实了解每个营利性养老机构成立中的各环节许可审批状况，选择规范的机构托养老人。二是信息分析机制。由办公室、调研室、消协、纪检等部门每月开展 “信息分析联席会议 ” ，对采集的信息进行预警分析， 并将分析结果供应应机关负责人和相关监管部门， 为决策和职能部门前置预防供应信息参考。 三是信息发布机制。 将工商部门采集、分析的数据、预警信息在网站上进行

13、公示，不定期更新，畅通信息内外沟通渠道， 增加公众信息认知， 弥补机构和消费者之间信息不对称。四是公共投诉受理机制。在网络平台上设立投诉信箱，受理消费者投诉，消保科、消协等部门实行 “三工作日回复制” ，依据举报信息，开展实地核查， 属于工商监管范围的准时查处，不属于工商职责范围的乐观供应救济渠道， 主动为职能部门供应线索， 准时为消费者排忧解难。通过四项机制，构建信息查询、投诉受理、市场预警、日常监督四位一体的营利养老机构信息网络平台。强化虚假养老广告监管。 市局商广科在广告登记备案时严格审查广告用语，对用语中消灭的荣誉、资质等信息认真核实，严把广告许可核审关。 辖区工商所要加大巡查力度，

14、重点查处未经许可擅自发布户外广告和印刷品广告、 广告用语不规范等行为， 对辖区养老广告进行严抓细管。 消保科、 消协等部门要连续推动 “两会一站 ”进社区、下基层活动。选拔责任心强、学问水平高的群众作为广告监管员，在养老机构经营场所设立投诉电话，畅通申诉举报渠道，落实 24 小时举报电话值班制度，对投诉快速回应，准时查处。形成上下联动、多方参与、齐抓共管的广告监管体系。培育龙头养老服务企业。 重点培育一批优秀品牌营利性养老服务企业， 以带动和提升养老服务行业的整体进展水平。 乐观引导养老服务企业大力进展连锁经营， 充分整合现有资源和网络， 丰富服务项目， 推动多元化、 规模化进展。 主动协调市

15、委市政府在政策、 资金、规划、床位补贴、 运营补贴等方面赐予挂念，指导相关企业树立品牌意识，挂念养老服务企业争创驰名、有名商标，优化服务，打造地方养老企业龙头品牌，实现以点带面试进展。强化多方位联动协作。 在政府统一领导下建立多部门协作监管机制，加强对违法营利性养老机构的动态监控。一是加强宣扬。结合民政、工商、卫生、公安职责，在日常工作中强化全面宣扬引导，通过广播、报纸、 电视等媒体介绍托养老人应留意的状况，引导宽敞养老机构规范经营。二是沟通写作。定期与社区负责人、村委会的进行沟通， 了解辖区内营利性养老机构进展状况。 构建多部门信息共享机制， 准时沟通在巡查中发觉的最新违法状况， 在政府的统一协调下，开展联合执法，从各个环节进行规范。三是立体监督。除在红盾信息网开设投诉受理专栏，结合 “一会两站 ”进社区、下基层活动，进一步畅通投诉举报渠道，公布举报电话、落实投诉举报嘉奖机制，请社区或村委会负责人担当 “义务观看员 ”构建部门、网络、社会三位一体的立体监督网络。（