中国事业单位改革问题浅析

1、中国事业单位改革问题浅析随着公共服务需要的增长，事业单位人事制度日益呈现与公共部门人事管理制度变迁整体进程的不适应性。事业单位改革在一定程度上调动了试点单位人员的工作积极性和创造性，但从总体上看诸多方面还处于试点阶段，一些深层次和实质性的问题依然未从根本上得到解决，成为制约事业单位改革向纵深推进的“瓶颈”。一、中国事业单位现状 事业单位是一个有中国特色的概念，相当于其他国家的公共服务机构。其定义为：国家为了社会公益目的设立的社会服务组织，是由国家机关举办或其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的组织(1998年国务院252号令)。3000万人，相当于国企职工人数的2/3，

2、占公共部门就业人数的34%，国家用于事业单位的财务支出占财政支出的30以上。事业单位的分布广泛，主要分布在教育、卫生、科技、文化、农技服务等领域，种类极其繁杂，属于第二大社会法人。事业单位在GDP中的比重约占5%10%。规模最大的教育、卫生、科研和文化四个行业，约占GDP的5.1%。国家对事业单位进行了大量的资源投入，如60%的受过高等教育的劳动力、每年经常性财政开支的约1/3、非经营性国有资产的大部分、大量国有土地等。随着市场化经济的发展，事业单位现有的体制已经阻碍了事业单位的经营和发展。主要表现为：政事不分，职责不清；管理模式单一，管理机制僵化；管理自主权不到位；机构性质行政化；价值取向偏

3、离；管理不规范；人员无法进行合理流动；分配激励机制不健全；等等。1、事业单位改革原因有统计称，我国有126万个事业单位，共计3000多万正式职工，另有900万离退休人员，总数超过4000万人。来自高层的判断认为，面对新形势新要求，我国社会事业发展相对滞后，一些事业单位功能定位不清，政事不分、事企不分，机制不活。公益服务供给总量不足，供给方式单一，资源配置不合理，质量和效率不高。支持公益服务的政策措施还不够完善，监督管理薄弱。有的事业单位对部门利益和个人利益的追求，偏离了公共服务这个公共机构的基本价值取向。此外，已经形成的部门利益和个人利益结构在改革中很难被打破，成为事业单位改革的最大阻力。这些

4、问题影响了公益事业的健康发展，迫切需要通过分类改革加以解决。国家行政学院宋世明教授说，改革后的事业单位，即从事公益服务的事业单位，应成为建设服务型政府的重要组织支撑，成为提供基本公共服务的主力军，以实现政府公共服务的核心职能。2、事业单位的分类目前，我们对各类事业单位的划定，任然是沿用建国初期对事业单位下的定义和管理体制。在现行的管理中和统计上，只单纯按照经费渠道将事业单位分成全额拨款、规费开支、差额拨款和自收自支四大类型或按照其专业分为教育、科研、文化、新闻出版、广播影视、卫生、体育、农林水、交通、环保、测绘、信息咨询、物资存储供销、房地产服务、城市公用、社会福利、经济监督事务、机关后勤服务

5、等17打类型，每个大类又分若干中类和小类，可畏门类繁多。随着改革开放的进展和行政管理体制改革的不断深化，事业单位正在与市场经济建设相结合，使得一部分事业单位在职能、服务形式、经济开支渠道、开支办法和经费状况等方面发生了一系列变化为有利于推进事业单位进行重新分类，改革陈旧的分类管理方式。根据事业单位的职能、社会功能和产业特性，现行事业单位可分为四类：行政执行类、社会公益类、技术服务类、经营服务类。3、事业单位改革的实质性事业单位改革实质上是政府自身改革，但目前改革动力仍然不足。一方面，从提高公共服务质量和效率的目的出发，社会公众均对深化事业单位改革持积极态度。另一方面，事业单位利益相关方对改革仍

6、存在迟疑或观望态度：首先，部分主管部门不愿意改革，一旦改革将导致其利益受损，因此改革积极性不高。其次，有的部门领导习惯现有的事业单位管理体制和运行机制，对事业单位改革后的发展有担忧和顾虑，缺乏改革信心；有的则担心改革带来不稳定而不敢改革。4、事业单位改革的迫切性 当前，我国正处于全面建设小康社会的关键时期，加快发展社会事业、满足人民群众公益服务需求的任务更加艰巨。面对新形势新要求，我国社会事业发展相对滞后，一些事业单位功能定位不清，政事不分、事企不分，机制不活；公益服务供给总量不足，供给方式单一，资源配置不合理，质量和效率不高；支持公益服务的政策措施还不够完善，监督管理薄弱。这些问题影响了公益

7、事业的健康发展，迫切需要通过分类推进事业单位改革加以解决。分类推进事业单位改革，同时也是加快转变发展方式、促进经济更好更快发展的迫切需要，是完善我国改革开放总体布局的必然要求，是转变政府职能、建设服务型政府的重要举措。二、事业单位改革改制对各方的利益都会产生影响。对国家政府来讲，主要是税收与就业。通过政府行为（手段主要是产权改造），让产权能买能卖、企业能生能死。通过企业改制，理顺产权关系，解除国家对企业的无限责任，实现企业角色转变，将企业推向市场。对企业来讲，主要是经营与管理。通过企业行为（手段主要是合同制度、用工制度、人事制度、分配制度），让员工能进能出，管理人员能上能下，收入能增能减。通过

8、机制转变，理顺劳动关系，解除企业对员工的无限责任，实现员工角色的转变，将员工推向市场。对职工来讲，主要是职业与发展，可以有更大的发挥潜能的空间。1事业单位改革的基本思路根据事业单位的现状和问题，推进改革的基本思路是：分类改革，调整结构；创新机制，强化管理；健全监管，科学治理；配套推进，明确权责。一是分类改革，大力调整事业单位结构。根据事业单位的性质定位，清理、甄别现有事业单位，从总体上收缩规模、调整结构。其一，能够撤销的，在做好善后工作的基础上坚决撤销。其二，目前已承担政府职能且不宜撤销的，应明确转变为政府部门；对暂时转不了的，作为过渡，要依法予以授权或委托，并参照党政机构改革“三定”的要求，

9、重新明确职能，核编定岗，裁减冗员。公益性较弱并从事大量市场经营活动的事业单位，要明确转为企业。承担与市场密切相关经营活动的中介性事业单位，应明确转变为市场中介组织。其三，把国家财政全额拨款的事业单位减少到最必要的限度。依此原则，对全额拨款的事业单位通过合并、重组等形式进行整合。对承担一定公益职能的差额拨款事业单位，视情况可整合或部分整合到保留的全额拨款的事业单位中，也可通过剥离公益职能，或通过政府有偿委托、购买服务等途径，取消对其的差额拨款，从而推动其规范转制。同时，按照区域覆盖和就近服务的要求，调整布局结构，科学设置机构。其四，对不宜再由政府出资兴办且有市场前途的事业单位，通过招标拍卖等方式

10、让渡给其他投资者。二是创新机制，强化事业单位的内部管理，形成富有活力和效率的管理体制。其一，建立新型法人治理结构。对财政全额拨款的事业单位，实行理事会领导下的执行人日常负责制。由于全额拨款事业单位资产关系的特殊性，其理事会应通过竞争方式选出，由出资者、业内专家等若干有代表性的人士组成。执行人由理事会向社会公开招聘选出，日常运营由执行人向理事会负责。同时建立绩效评估制度，形成监管机构、理事会和执行人之间的有效制衡机制。由多元化投资形成的事业单位，可以参照企业建立董事会领导下的总经理负责制度。其二，建立竞争性的劳动人事制度。取消事业单位的行政级别和管理者的干部身份，全面实行管理者聘任制和全体职工竞

11、争上岗制度。其三，建立有效的激励和约束制度，实行区别于政府部门的薪酬和奖励制度。三是建立事业单位的监管制度，形成符合国际惯例和国情的规范、健全的监管体系。其一，科学设立监管机构。将行政性的综合监管机构与独立性的专业监管机构结合起来。其二，依法监管。制定从资格准入、服务运营到市场退出全过程的系统的法律法规，特别要注重非营利性和专业性这两方面的法规建设。其三，加强内部监管，建立科学的治理结构和联合的管理机构，从公共服务单位的内部进行监督和评估。四是配套推进相关改革。主要是在政事、政资分开基础上建立健全公共财政体制和国有资产管理体制。在依法界定各级政府职责，明确政府与服务提供者权责关系的基础上，确定

12、提供服务的资金来源和税收分享比例以及财政转移支付的原则。2 事业单位划分改革原则我国事业单位存在的主要问题是管理体制和管理结构问题。一般来说，对事业单位的划分有三个刚性原则，一是财政来源，是否由公共财政全额支出；二是政府职能，是否为政府必须履行的职能或市场无法提供的；三是不以赢利为目的。从这三点来看，我国事业单位改革在公务员法出台后，不但改革难度增强，而且管理难度也加大。一些确定的事业单位，在人员管理上出现公务员管理和事业单位管理两条线，甚至一些部委机构也存在着两条线管理的混乱。公共机构工作人员的自我定位和服务定位都不是很清楚。一些完全是履行政府职能和财政全额支付行政事业费的部门，本来应该是按

13、公务员管理，提供基本的公共产品与服务，结果却按照事业单位管理，使这些单位出现管理紊乱、职责交叉重叠、隶属关系不明、服务效率差、自我服务倾向严重、管理层内部控制、金钱导向、公共资源浪费等，直接影响了政府的威信，是造成社会问题和社会危机的根源之一。3 改革历程事业单位过去实行计划经济时代政府层层效仿的“一统模式”，尤其是一些依据政府权力设置的具有管理职权的事业单位，政事不分，利益驱使决策行为的现象时有发生，严重损害了政府形象，阻碍了市场经济公平竞争机制的形成。随着市场取向改革在各个领域的深化，事业单位的实际运作游离于市场之外的矛盾十分突出。其内部管理由于竞争意识淡薄，效率优先、优胜劣汰的机制难以体

14、现，许多事业单位面临生存难以为继的局面。事业单位在我国社会主义市场经济发展中占有重要地位。其存在的空间主要应该是与社会事业、公共服务、社会共济、慈善救助以及政府和企业间服务相关的一系列领域。其主要承担的职能应是：推进公共产品的生产和公共服务的提供，不断满足日益增长的公共消费需求；推动扶贫济困事业的发展，促进社会成员的共同富裕与和谐相处；通过沟通协调，促进社会经济发展目标和人的全面发展目标相统一，树立全面、协调、可持续的社会经济发展观。4 改革方向与目标事业单位改制的方向是，将主要履行行政职能的事业单位改为行政机构，或者参照行政机构管理办法管理，将已具备市场化条件的单位改为企业，分类采用不同管理

15、办法。事业单位的转制，旨在实现公司化的经营和运作，提升单位运作的效率。建立一个新体制符合经济社会发展要求、符合事业单位特点、符合人才成长规律；政事职责分开、分类管理到位、单位自主用人、人员自主择业、政府依法监管；形成一套新机制竞争上岗机制；双向选择机制；利益驱动机制；优胜劣汰机制；完善一套新制度建立现代企业管理制度；健全一套新法规规模适中、素质精良、结构合理、活力强盛；建设一支好队伍人员能进能出、职务能上能下、待遇能高能低；营造一种新局面能够适应市场竞争、开拓创新的现代企业形象。三、事业单位改革出现的问题事业单位改革的难点之一是观念的转变。事业单位的领导人员和全体员工如何将计划经济下“等靠要”

16、的观念，转变为市场经济下“竞争与效益”的观念，这是一个难点。难点之二是生存发展。即如何在市场中找到自己的定位和核心能力，推出适应市场需求的产品和服务，创造效益，求得生存，谋求发展。难点之三是人员的去留。即如何将适应市场竞争需要的优秀人才吸引来、留得住，如何将不适应市场竞争的富余人员妥善安置。事业单位改制的核心问题是：观念落后、机制僵化、规范缺乏。从事业单位到企业，要经历巨大的转变，其中全体人员的观念转变最重要。报业的改革比国企的改革更难，因为国企原来就已经是一个经济单位了，本身就是企业，只是体制僵化、不适应市场经济而已，而报业原来是属于公共管理范围的，其组织结构等完全就不是为创造利润而设的，因

17、此，这将是一个巨大的变革。在变革中，变革方案要“目中有人”，考虑到员工的承受力与观念转变的平衡；要认识到这是大环境下的改革，是人的观念、利益、心态的调整问题；要引导员工树立起市场竞争、客户服务、价值创造为导向的理念；要创造科学的竞争、评价、分配机制，形成干部能上能下的竞争机制，从而为有才华的年轻人创造脱颖而出的机会。另外，还要注意用规范固化机制和行为、支撑理念，进而搭建职业化的管理平台。1、向建设公共服务型政府转变。合理界定政府提供公共产品和服务的方式和内容。要转变政府包办和直接提供公共产品和服务的状况，由政府采取招标、采购、委托、资助等方式，通过企业或事业单位去实施，提高社会服务的市场化程度

18、。要合理划分各级政府的服务职能如基础教育、基本医疗主要由地方政府承担。按照政事分开、管办分离的原则，转变政府职能，建立提供公共服务的责任追究制度，同时要从体制上解决各级政府的事权和产权的界定问题，减少政府的利益冲动。2、加快社会领域的市场化进程。其一，探索公共服务的组织形式。借鉴国外公共服务组织多元化、形式多样化的经验，改变我国公共服务从法律法规到治理模式都是单一的状况。其二，探索建立公共服务市场体系。确立公共产品提供者的市场主体地位，鼓励多元投资参与，鼓励各类主体之间公平竞争。尤其是现有生产经营类和大部分公益类事业单位要积极进行产权改革，确立真正的法人实体和市场主体地位。3、着力解决目前社会

19、事业领域存在的突出问题。主要是在科技、教育、医疗卫生三个方面。科技领域主要是进一步解决好科技和经济的结合，建立科研开发机制；教育领域主要应形成教育供给适应人才需求变化和多元化投资办学的竞争机制；医疗领域主要是解决医疗资源合理配置，降低过高的医疗费用和药品价格，使广大老百姓特别是弱势群体能看得起病。事业单位改革的成功与否，应以能否解决这些领域面临的突出问题来检验。4、推进事业单位的人事和社会保障制度改革。目前70以上的科技人员、95以上的教师和受过高等教育、系统训练的具有特殊技能的人员均集中在国有事业单位，事业单位在结构调整和改制时，如何转换这些人员的身份和支付高于企业人员l2倍的改革成本，尤其

20、是县乡两级事业单位改革中的成本支付问题；如何建立与现有社保体制接轨的事业单位的社会保障体系和新型的人事管理制度，包括人员流动的激励和约束机制等，需要高度重视和统筹考虑。5、深化事业单位的内部改革。无论是改制后的服务企业，还是保留下来的事业单位，都面临深化内部改革、强化科学管理的艰巨任务。要建立与国际接轨的现代事业制度，进行必要的减员分流，提高运营效率，还要探索健全治理结构和产权制度等方面的改革。事业单位改革涉及到经济、社会和政治的方方面面，是一项比国企改革更加复杂的系统工程，不可能一蹴而就，因此在明确改革目标方向的基础上，必须科学规划、统筹兼顾、重点突破、稳步前进。一是做好各项改革方案和政策措施的协调配套和先行试点工作。要基于现状，兼顾各方利益，平稳