国土空间规划传导体系与实施机制探讨 张海洋

1、土空间规划传导体系与实施机制探讨张海洋摘要：当前，我国正在构建覆盖全要素的国土空间规划体系，作为科学引导社 会发展和提升空间治理水平的基础性工具，国土空间规划必须提高可实施性，能 落地并依法解决问题，才能发挥出对空间资源、权益的分配和空间秩序构建的积 极作用。城乡规划主要通过城镇体系规划一总体规划一（分区规划）一详细规划 的规划体系，进行空间要素传导，落实资源要素布局的控制；主体功能区规划 主要在国家和省级层面编制，以财政政策调控为实施抓手；环境功能区划主要在 省级和市级层面编制，以负面清单方式约束建设行为。鉴于此，文章结合笔者多 年工作经验，对国土空间规划传导体系与实施机制探讨提出了一些建议

2、，仅供参 考。关键词：国土空间规划；传导体系；实施机制引言随着城市建设用地不断紧张，城市发展和生态保护的矛盾日益突出。由于我 国规划编制管理体制分门而治，各级各类空间规划出现类型过多、内容重叠、管 理冲突等问题，导致生态空间规划编制与实施落地存在脱节。国土空间规划以生 态文明建设优先为核心，以山水林田湖生命共同体为理念，以统一用途管制为手 段，为生态空间规划提供了顶层保障。1、空间规划传导的比较分析以部门为单位编制部门规划或计划，是我国政府履行管理职能的重要手段之 一。空间规划改革之前，我国的规划长时间维持着多部门同编的状态，其中空 间类的规划主要有发展改革部门的主体功能区规划、住建部门的城市

3、（乡）规划 及原国土资源部门的土地利用规划，三类空间规划在传导机制上各有其特点。2、现行空间性规划传导机制存在的问题2.1规划实施的保障措施不力项目从规划到实施建成，是一个十分复杂的过程，不仅在项目规划前段有系 统和科学的论证为项目方案的编制提供支撑，更需要在规划实施过程中，提供系 统的政策、政策、规章和技术标准提供保障。长期以来，我国的项目实施停留在 重规划设计而轻保障体系建设的阶段，没有相对完备的政策机制引导和激励规划 实施，缺少法律规章保障各项规划成果的落实，一直是制约规划效能发挥的短板。 当前，我国正处在国土空间规划体系建设的关键阶段，无论国土空间规划的上层 体系多么系统完善，在保障机

4、制不健全的情况下，将很难使得国土空间规划的管 控目标得到实现。2.2规划分工与传导不清晰以市、县、乡三级土地利用总体规划为例，规划编制内容上，各级规划均是 落实上级规划控制指标、调整土地利用结构、优化土地利用布局、制定实施保障 措施等，内容趋同。规划编制深度上，县级规划用地布局由乡级规划用地布局拼 合而成，实际上相当于取消了县级规划这个层级。3、国土空间规划传导的总体策略3.1建立层次分明、协调互补的编制体系我国国土空间规划编制体系为五级三类构架。纵向上，各级规划应注重空 间尺度，由粗到细，一个层级的规划既要延续深化上位规划的刚性内容，同时也 要为下位规划延续深化预留空间。横向上，各类规划各有

5、侧重、协调互补。总体 规划体现战略性，落实国家重大决策部署，对空间发展做出战略性、系统性安排； 专项规划体现专一性，对重要领域和区域进行补充和深化完善；详细规划体现实 施性，落总体规划的强制性内容，指导建设实施。3.2指标传导规划指标是对规划最终要达到效的量化表述，是规划传导的核心要素，分为 约束性指标和预期性指标。约束性指标指，规划期内不得突破或必须实现的指标， 如生态保护红线面积、永久基本农田面积、建设用地总规模等，必须自上而下层 层分解落实。预期性指标，指对规划期末所要达到的指标进行预测，但不要求强 制实现的指标，如常住人口、城镇化率、基本农田储备区规模等。下级规划可根 据实际情况对预期

6、性指标进行调整，也可增加与地方特点相适应的指标。3.3建立从规划到实施的多部门联合会商机制由于我国的城市建设模式高度依赖于政府主导，当前我国行政体制下，需要 调动协调城市各个职能部门参与，并统筹协调他们之间的关系，才能确保各项建 设活动的开展。我认为，在我国当前运行的行政体制下，应从改进跨部门组织方 式和完善行政规章制度两方面着手，建立服务项目设计和实施全流程的多部门协 作会商机制。在组织模式上，充分研究发改、规划、农业和建设部门中有职能叠 加的部分，按照产业发展、空间布局、乡村发展和高新技术创新等四个类别进行 管理审批职能整合归类，根据职能部门的管理特点分别明确四个审批管理类别的 牵头部门和

7、配合部门，如：规划部门牵头负责重大项目的选址和用地审批，发改 部门配合；发改部门牵头负责产业发展空间布局，规划部门配合；农业部门牵头 乡村发展建设项目审批，规划部门配合等，通过建立定期会商会审机制，对项目 的实施进行统筹管理。同时，借鉴德国经验，通过建立完善法律法规体系，针对 不同方面的专业细化法律内容条款，强化跨部门专业协调，以保证项目实施过程 中各责任部门管理行为的权威性。3.4通过单元规划与详细规划构建横向衔接机制总体规划层面的生态空间专项规划，在顶层设计层面对全域生态要素保护、 结构布局、体系构建等内容做出系统安排，建立贯穿规划编制全体系、实施全过 程的横向衔接机制，对涉及生态建设的相

8、关规划形成指导，有效落实生态空间建 设保护目标和指标。同时按照生态要素的类型和用地管理方式，分别在单元规划 层次和详细规划层次深化生态网络格局、优化空间布局、落实划定管控地块，明 确各类区域管控要素和具体管控要求，保障生态空间总量不减少，促进生态环境 品质提升。3.5依托信息化技术，建立动态监测反馈机制根据国土空间基础信息平台，依托卫星遥感技术等信息化手段，建立生态空 间动态监测评估预警和实施监管机制。具体包括跟踪监测各项指标，建立动态预 警反馈机制，实时掌握生态空间保护和建设情况，同时对水源保护区、自然保护 区、滩涂湿地等重点生态区域，建立资源环境承载力监测预警机制，完善信息共 享的资源和生

9、态环境监测监控体系；建立年度评估、五年度评估、重点领域专项 评估机制，将生态规划核心保护建设指标、资源环境承载力监测指标纳入考核评 价体系，最终根据评估结果及时调整相关实施策略，指导年度实施计划与近期建 设规划编制，实现规划动态维护。结束语总而言之，在国土空间体系的新背景下，生态空间规划在已有的良好基础上， 总结完善规划技术方法与实施路径，充分衔接国土空间规划各级各类规划，形成 有效的规划传导机制，为建设可持续发展的生态之城提供重要支撑。参考文献伍江，曹春，王信，杨虎，王威汐.面向实施的区县级国土空间总体规划探索一一 以淮安市清江浦区城乡空间发展实施规划为例J.城市规划,2019,43(11):37-50.汪淳,旷薇,江艺东.面向实施管理的市县级国土空间总体规划传导机制研究 C.中国城市规划学会、重庆市人民政府.活力城乡美好人居一一2019中国城市规 划年会论文集(12城乡治理与政策研究).中国城市规划学会、重庆市人民政府： 中国城市规划学会,2019:62-69.冯真,马素娜，黄峥.空间规划体系重构背景下县市国土空间规划实施评估探 索一一以平湖市为例C.中国城市规划学会、重庆市人民政府.活力城乡美好人居一 2019中国城市规划年会论文集(