地方国有资本经营预算管理改革课件

1、地方国有资本经营预算管理改革第八讲核心问题国有资本财政公共化的提法是否合适?如何实现国有资本财政的公共化?国有资本经营预算的定位是什么?发展方向是什么?如果构建国有资本经营预算体系?难题实践：国有资本改革方向迷惑，国有资本经营预算的定位和设计理论：公共财政与国有资本财政关系之争理论与实践的冲突国外公共企业公共企业存在的原因提供公共产品控制自然垄断企业促进战略性产业控制金融机构增加财政收入其他原因财政与公共企业的关系财政对公共企业的投入直接投资贷款补贴财政来自公共企业的收入税收股息和红利利润上交公共企业的改革公共企业的绩效问题公共企业的绩效一定低于私人企业吗?政府应该介入哪些领域的公共企业?地方

2、政府拥有公共企业的合理性在哪里?公有产权是如何影响绩效的？公有产权存在产权利益排他性不足的天然弊病，从而明晰而排他的所有权所具有的内在利益激励在公有产权体制下难以实现；公有产权下政府干预的交易成本更低，从而不可避免地会受到更多的行政干预；政府拥有剩余控制权降低了管理者的努力投资水平；公有企业存在着治理结构缺陷：所有者监督的扭曲、市场接管的有限性、破产威胁的有限性；我国特殊的国情决定了国有企业的低绩效：“法权的所有权与事实的所有权不相一致”（周其仁，2000）、“隐性契约”的存在使得国家不能以“退出”合约关系来维护其财产权利的自由选择（张军等，1994）、产权结构与产业结构错位（杨灿明，2001

3、）、历史上的“赶超型”发展战略遗留下来的政策性负担（林毅夫等）所有权与竞争对绩效的影响孰重孰轻？竞争论（超产权论）（刘芍佳、李骥，1998）竞争对企业治理结构和绩效具有决定性的影响；公有产权与竞争市场是相容的。产权论者的反驳政府对公有企业行政干预的影响超过了竞争效应，从而抵消了竞争的积极效应；坚持认为公有企业在内部治理上存在固有的缺陷，从而使得竞争效应无效。综合论实证检验结果简述在发达国家和发展中国家，实证研究结果都表明，私有产权要相对优于公有产权；在不同产业类型，结果存在差异：在竞争性领域，私有产权明显占优；在自然垄断领域，结论相对模糊；民营化改革提高了企业绩效；虽然市场结构对企业绩效有正的

4、效应，但是，这种效应并不比产权更为占优。中国国有企业及国有资本中国国有企业与西方市场经济国家的公共企业的区别国有企业与国有资产国有资产与国有资本国有资本财政与公共财政财政公共化与国有企业改革财政制度与国有企业改革关系回顾利改税承包制 税利分流国有企业的资金供应问题国有经济的战略性改组国有经济布局根据当前的实际情况，国有经济分布领域的优先顺序是：关系国家安全的行业，包括军事工业、造币工业、航天工业等；大型基础设施以及其他具有较大正外部性的建设项目；大型不可再生资源，如大型油田、大型煤矿等的开发项目；对国家长期发展具有战略意义的高新技术的开发，如超大规模集成电路的研制等，国家应当给这类研究开发以财

5、政支持，并通过投资引导和产业政策推动这些行业的发展。当前国有资本财政争论的述评国资委定位及与国有企业的关系 国资委是政府部门，与国有企业是监管与被监管的关系国资委虚拟为“控股公司”，与国有企业是控股公司与子公司的关系国有资本投资领域及投资目标 公共性还是营利性当前国有资本财政争论的述评国有资本收益的处置纳入财政资金统筹使用，按公共支出的缓急确定使用顺序自我循环，用于国有资本投资和运营国有资本预算的定位政府复式预算的组成部分财务预算强调财政部门的核心地位还是强调国资委的核心地位国有资本经营预算改革现状2002年底中央十六大召开以后，尤其是2003年3月国资委成立以后，从国有资产管理体制改革的角度

6、提出建立国有资本经营预算的呼声日高，更多的人开始认识到建立国有资本经营预算对国有资产管理体制改革的重要性，理论研究和实践探讨都进入了一个新的阶段。国有资本经营预算改革现状从2007年开始，中央国有资本经营预算进入实质性阶段，开始试编国有资本经营预算，并对国有资本收益实行收支两条线管理；目前地方国有资本经营预算实践探索正走上第二阶段。以深圳市、上海市、北京市、吉林省为代表，都出台了本级国有资本经营预算的试行办法，制定了相关国有资本收益收缴和使用办法，对预算收支作出了明确规定。深圳市还建立了每年向地方人大常委会报告的信息披露制度。国有资本经营预算的理论争论国有资本经营预算的定位认为国资委是特设机构

7、，仍是一个政府部门，代表政府履行出资人职责，因此，作为监管手段的重要方式国有资本经营预算，是政府复式预算的重要组成部分 ；认为国资委扮演的是企业中国有资产“老板”的角色，虚拟为一个控股公司，因此国有资本经营预算是一种财务预算。国有资本经营预算的理论争论国有资本经营预算与公共预算、社保基金预算的关系对于公共预算、国有资本经营预算和社保基金预算，学者们都认为它们间应保持一种统一平衡的关系对于国有资本经营预算与公共预算的关系而言，学者们则存在争议：一种观点强调两者的统一性，认为它们共同构成政府预算，一并向人大汇报，强调财政部门的核心地位；持“双元财政”观点的学者则强调国有资本经营预算与公共预算在性质

8、上的差别，认为公共预算是政府以社会管理者身份履行社会管理职能的手段，国有资本经营预算则是政府以资本所有者身份履行资产管理职能的手段，他们强调公共预算和国有资本经营预算的自我循环，强调国资委在国有资本经营预算中的核心地位。国有资本经营预算的理论争论国有资本经营预算编制的目的一般认为，国有资本具有资本的一般自然属性，即资本增值性，同时又不同于其他的社会资本，具有政府目的性，从而也决定了国有资本经营预算的目标双重性：保值增值与战略性调整（产权改革）。一些学者强调战略性调整的重要性，认为保值增值目标应该服从宏观层面政府调控的要求。另一些学者则强调国有资本经营预算的保值增值目标，强调国有资本投资的盈利性

9、。国有资本经营预算的理论争论国有资本经营预算编制的主体一是国有资本经营预算的编制主体应该是国资委还是财政部门？ 二是国有资本经营预算的编制主体应该是国资委还是国有资产经营机构？国有资本收益的处置一种观点认为国有资本收益是一种财政性资金，应该纳入预算中统筹使用，根据公共支出的缓急确定支出顺序；另一种观点则认为国有资本收益应在国有资本内自我循环，即主要用于国有资本投资和运营。争议源头20世纪90年代开始的财政模式之争双元财政论公共财政论过渡性与方向性“双元财政”论的基本思想我国市场经济的“双轨”过程，单一的计划经济基础通过放权“分离”出市场经济政府同时处于市场失效领域和市场有效领域双元财政公共财政

10、反映政府处于市场失效领域国有资本财政反映政府处于市场有效领域公共财政以政权性质的政府为分配主体，其分配的直接目的是满足公共需要，作用于市场失效领域国有资本财政以所有者性质的政府为分配主体，其分配的直接目的是国有资本的保值增值，作用于市场有效领域社会主义市场经济市场有效领域市场机制作用资本所有者政府及其财政财政与企业和个人盈利性活动开展市场运营市场失效领域计划机制作用社会管理者政府及其财政非盈利性活动提供公共服务国有资本财政公共性之辩国有资本财政与公共财政的内在统一性同一分配主体：各级政府同一分配对象：以剩余产品价值为分配对象同一分配目的：满足政府履行职能的需要都依据政府的权力进行分配，虽然具体

11、的权力来源有差别国有资本财政的宏观经营性与公共性的一致性国有资本财政的宏观经营性是政府履行宏观经济调控和资源配置职能的体现，是政府公共性投资的重要体现国有资本财政的投资领域与市场经济国家的趋同性，反映政府投资的公共化取向财政公共化改革与国有资本财政的改革方向财政公共化改革进程（张馨，2004）19791992，自发公共化阶段19931997，自为公共化阶段1998 ，自觉公共化阶段：其中一项重要的内容就是政府及其财政的“越位”和“缺位”问题得到进一步关注，各级政府的营利性投资进一步减少，政府投资更多地用于基础设施等领域。财政的公共化过程，既是公共财政框架与制度不断建立的过程，也是逐步明确财政模

12、式选择的过程国有资本财政的改革方向公共化是财政自觉公共化阶段的重要内容国有资本财政公共化之路国有企业的公共化改革国有资本投资的公共化改革国有资本收益的公共化改革国有资本预算的公共化改革国有企业的公共化改革核心：在坚持国有企业公共性定位的前提下，寻找最有效的方式提高其经营和监管绩效国有企业的定位公共性以政府为主体实现政府的资源配置和宏观调控的职能，服务于市场经济建设政府通过产权关系实现监管寻找提高国有企业经营绩效的方式竞争性领域：通过产权改革，逐步退出竞争性领域自然垄断领域：打破行政垄断、引入竞争和加强规制公共服务领域：寻求多种公私合作方式国有资本投资的公共化解决国有资本投资的“越位”与“缺位”

13、问题调整国有企业布局，有进有退寻求多种途径退出竞争性领域加强对具有战略意义的部门、基础产业部门、以及许多公共服务领域的国有资本投资和引导国有资本投资决策公共化通过公共决策提出国有经济布局和结构战略性调整的方案建立发改委、财政部门、国资监管部门、税务部门、科技部门的有效衔接和协调机制国有资本收益的公共化核心：明确国有资本收益属于财政性资金，应该统筹使用国有资本收益分配的公共化建立一个科学、公平的国有企业分红制度，协调财政部门、国资监管部门和国有企业间的利益关系国有资本收益使用的公共化支出顺序的公共化：国企改制重组成本支出、向社保基金转移性支出、对现有出资企业补充资本金支出程序的公共化：统一的预算

14、分配过程，编制国有资本预算材料：国际上对国有资本收益的处置参见：世界银行国有企业分红：分多少？分给谁？国有资本经营预算的公共化比较各地的实践经验，张文魁指出，不少地方的国有资本经营预算办法带有浓厚的“预算内企业财务管理办法”的痕迹，难以摆脱过去计划经济体制下财政部门管理预算内企业的那套模式。大部分地方试行的国有资本经营预算，都是以企业财务预算为基础，将企业财务预算的有关内容汇总编制而成，并过分强调和看重国有资本经营预算与企业财务预算的对接，将国有资本经营预算与国有企业负责人的业绩衡量和提拔挂钩，这可能会使国有资本经营预算偏离正确的方向。国有资本经营预算的公共化构建一个融合多年度的地方国有资本战

15、略调整计划与年度预算的模式 基本流程见下页基本流程1.确定当前国有资本存量及财务运营状况2.确定当前宏观经济形势3.制定国有资本战略调整的长期目标4.协调各部门，制定初步的长期国有资本战略调整方案5.在征求各方意见基础上，修正长期的国有资本战略调整方案6.在长期的国有资本战略调整方案基础上，拟订5年期国有资本战略调整方案7.估算相应的周期性成本及对经营预算的影响8.在国有企业财务预算基础上，把国有资本战略调整计划的第一年纳入年度预算中，形成国有资本经营预算国有资本经营预算的公共化国有资本经营预算编制的公共化预算编制目的：通过编制国有资本经营预算，体现国有资本投资的公共化，提高国有资本的整体运营

16、效益。国有资本经营预算既要实现国有资本战略调整的长期规划，又要监督年度的国有资本投资运营和国有企业重组改制。 通过预算这个公共决策机制确定国有资本的宏观布局，促进结构调整 通过国有资本经营预算约束退出过程中的国有资产流失以及变现收入的适当使用 通过预算机制磋商、统筹如何支付国有经济调整、国有企业改革成本 通过国有资本经营预算监控赤字、债务规模和债务使用 国有资本经营预算编制的公共化预算编制要求 真实、完整：真实完整地反映经营性国有资产的投资运营和战略调整。 既要达到政府目的，也要有利于国有企业长远发展：主要表现在两方面，第一，尽量不要给财政带来额外负担；第二，制定的投资计划和改制计划既要达到政

17、府目标，也要有利于提高国有企业的经营绩效。 不损害其他股东利益：对于政府控股、参股的企业，编制的预算不能损害其他股东利益。 周期相对平衡原则：由于受经济波动因素影响，经济建设或生产投资通常不是在一年内就能见效的，因此对国有资本经营预算奉行周期平衡原则，不能简单机械地寻求平衡。对于须长期投资的项目，需经过充分的论证，提高投入产出效率。国有资本经营预算编制的公共化预算编制主体由于国资委是我国成立的监管经营性国有资产的特设机构，其理应成为国有资本经营预算的编制主体。国资委编制的国有资本经营预算是部门预算。 在编制国有资本经营预算时，必须与发改委、财政部门等相关机构联系，在明确国民经济投资方向和结构调

18、整的前提下编制国有资本经营预算。国有资本经营预算是政府预算的组成部分，是一个宏观经营性的政府预算，不同于国有企业的财务预算，其预算意图的真正实现要体现在国有资产管理公司和国有企业的财务预算中。国有资本经营预算编制的公共化预算编制对象：经营性国有资产 金融类国有企业是否应该纳入国有资本经营预算？虽然金融类国有企业比较特殊，但从本质上看它们仍然是经营性国有资本.国资委是代表政府以出资人身份对国有企业进行资本性监管，而银监会和保监会是作为特殊行业（金融性）的监管部门，不是资本监管机构，它们除了监管国有的金融类企业，还监管非国有的金融类企业。国有资本经营预算编制的公共化正确处理国有资本经营预算与国有企

19、业财务预算的衔接问题企业财务预算是国有资本经营预算的基础国有企业财务预算的编制应该以国有资本经营预算为依据国有资本经营预算编制的公共化预算收支内容 国有资本经营预算收入项目 国有资本经营收益 国有资本处置收入 政府财政划拨收入 依法可以作为预算收入的其他项目 国有资本经营预算支出项目 国企改制重组成本支出向社保基金转移性支出 国有资本战略投资性支出国有资产监管费用支出 其他支出 地方国有资本经营预算执行的公共化 国有资本经营预算执行和调整 规范国有资本预算收支的划转 国资管理部门要负责国有资本预算收益的监缴，保证国有资本经营收益和变现收益由企业或相关的法人单位直接缴入银行，并及时通过银行清算系统划入到国有资本收益账户对已发生的收益划拨信息，财政收支体系（预算执行部门）要及时向国资管理部门、人大监督部门通报 国有资本支出的划转要避免国资管理部门直接与资金接触，防止体制性流失，资金应当直接拨付到用款单位 国资管理部门应当定期、及时地汇总国有资本预算账户的收益和支出的执行情况，并以月报、季