新冠肺炎疫情对公共物品供给的思考和启示

1、新冠肺炎疫情对公共物品供给的思考和启作者：刘强娄慧敏来源：财政监督2020年第12期刘强娄慧敏【摘要】2019年末爆发的新型冠状病毒(COVID-2019)肺炎疫情对社会福利造成了重大损 失，疫情本身具有的外部不经济特征，决定着公共财政在抗击疫情过程中拥有着举足轻重的作 用。本文通过梳理疫情期间政府部门出台的政策措施，将防控疫情分为“突战期”“战疫期” 和“扫尾期”三个阶段。同时，对于疫情期间公共财政建设方面暴露的问题，应当加大公共卫 生投入，注重农村地区公共卫生体系建设，合理分配重大突发公共卫生事件的事前和事后投入 比例，另外，公共物品的提供方式也可以多样化。【关键词】新型冠状病毒公共物品公

2、共财政十七年前的SARS疫情最早在我国广东省爆发，由于疫情爆发之初并未采取强有力的防范 措施，疫情随着人员大规模流动的春运浪潮迅速席卷全国，并在东南亚和全球蔓延开来，引起 了一次重大突发公共卫生事件，社会福利损失惨重，直到2003年7月份疫情才宣告基本结束。 SARS疫情事件暴露出我国应对突发公共卫生安全事件能力上的不足，在财政方面则体现为公共 卫生相关公共物品的供给严重短缺。在SARS结束后，我国全力推进以突发公共卫生安全事件为 主的应急管理体系建设，经过近十七年的发展，在2019年年底迎来了一次大考验。2019年年 底开始爆发的新型冠状病毒肺炎(COVID-2019)疫情以迅雷不及掩耳之势

3、在全国各个省市与境 外地区传播。新冠肺炎疫情自2019年12月份发现到2020年2月份的全面爆发，使得公众再一 次把目光从军事、政治、经济等传统安全问题转移到了公共卫生安全问题上面。随着社会主义 进入了新时期，我国的各项体制机制趋于完善，但是在新型冠状病毒肺炎(COVID-2019)疫情 的爆发时期，我国的公共卫生管理体系还是不可避免地暴露出新的问题，在这特殊时期，社会 公众对政府部门的公共财政建设与公共物品供给提出了新的要求。有7SARS疫情作为借鉴，新冠肺炎疫情的爆发很快就得到了高层的重视。习近平总书记 主持召开的中央全面深化改革委员会十二次会议上提出，“完善重大疫情防控体制机制，健全 国

4、家公共卫生应急管理体系。”因此，值此之际，在公共财政的视角下探究新冠肺炎疫情的外 部性特征和疫情对公共物品供给以及政府财政建设的思考，具有一定的现实意义和理论价值。一、新冠肺炎疫情的负外部性和公共物品供给的必要性疫情的负外部性特征新冠肺炎病毒是一种通过飞沫传播、传染性极强的呼吸系统疾病，对所有年龄段的人群 易感，并且感染速度极快，具有比SARS强大许多倍的传染力。而且传染病本身具有典型的外部 不经济特征，一人患病，在不加防控的情况下，往往会以极快的速度传染给其家庭、社区、单 位以及更大的范围，继而对社会福利造成重大损失，这种损失所产生的成本往往很难由个人承 担，即无需传染者对其所带来的社会损失

5、付出代价。疫情的负外部性和一般工厂污染的负外部性是有显著区别的。首先，工厂的污染是为了 追求自身利益而选择高污染的方式，但是新冠肺炎病人对他人造成了损害并非是为了自己的利 益。其次，传统工厂的污染是企业为了追求利润而附带的，在缺乏有效监管的时候，企业会选 择把本应承担的污染成本转嫁给别人。但是对于新冠肺炎这种传染病来说，患者并不是为了有 意识地把病毒传染给别人而自己先心甘情愿地患上传染病，因为疾病的成本必须由患者本人承 担，传染给他人并不能获得任何好处。最后，由科斯定理可以知道，污染可以是一种权利，对 于工厂污染的这种外部不经济来说，只要清楚地确定好污染权利的归属，仅靠市场机制就能实 现帕累托

6、最优，而无需政府进行干预。但是，罹患新冠肺炎并不是一种“权利”，没有任何人 想要获得这种“被感染权利”。所以，从产权的角度可以发现，对于公共卫生事件，市场机制 根本无法形成，必须由政府介入进行强力干预。此外，一个人患上新冠肺炎，并不仅仅是其个 人的事情，其是否能够在第一时间被移送到隔离区，能否得到及时有效的救治，能否确保不再 对其他健康人造成损害，是关乎整个社会的事情，防疫抗疫就成了一种集体行动。（二）防疫公共物品供给的必要性由于疫情具有的负外部性特征，政府为了保护所有人的利益，尽量使疫情造成的福利损 失最小化，在新冠肺炎疫情爆发的这段时间里，全国各个省市陆续启动重大突发公共卫生事件 一级响应

7、，同时对人员流动采取严格的限制措施，大部分行业纷纷陷入停滞状态。在这种情况 下，私人消费品和投资等私人属性方面的需求出现大幅减少，疫情防控相关的公共物品需求却 在短时间内大幅增加。诸如公立医院治疗床位、公共防疫医疗物资、公共医疗卫生环境等一系 列的公共物品在一时间出现供应上的急剧短缺。同样作为一种公共物品的应急管理体系等一系 列防控疫情的体制机制，尽管在SARS疫情事件后经过了多年发展，如今也呈现出了供不应求的 尴尬局面。政府对公共卫生相关公共物品的供给状况，不仅是公共卫生领域内的政策执行，更是对 公众生命健康权的维护。而公共卫生作为一种社会公共物品，具有非排他性和非竞争性这些显 著的公共属性

8、特征，属于市场机制无法及时有效调节的市场失灵领域，因此这类产品的提供必 须由政府向社会无偿供给。防疫部分作为公共卫生体系的重要组成部分，是必须由政府部门来 提供的公共物品。2019年新冠肺炎疫情和2003年的SARS疫情、2009年的甲型H1N1流感疫情 等都属于重大公共卫生突发事件。在应对这些突发事件的过程中，可以看到想要彻底战胜疫情 仅依靠民间力量组织自救是远远不够的，政府在防控疫情中发挥着至关重要的作用，战胜疫情 不仅取决于政府出台的各项疫情防控政策措施，更取决于政府公共财政的保驾护航。政府凭借 其特有的政治权力，可以通过强制性的税收征管来解决公共物品供给的成本问题，因此成为提 供公共物

9、品和服务的完全主体。在此次新冠肺炎疫情的防控过程中，财政部门及时出台各项财 政兜底政策，采取有效的措施控制新冠肺炎疫情的蔓延，实际上就是政府向社会提供的公共物 品。此外，政府提供的防控疫情的公共物品，必然会对财政收入和支出造成直接或间接的影 响。对财政收入的影响主要体现为被动税收收入的减少，如疫情期间大部分行业企业停工停产， 会造成收入的减少、税收的下滑；以及在经济停摆时期为缓解企业部门的资金困难，政府出台 的各项减税降费措施的主动性减税。对财政支出的影响则是短期内公共卫生产品的大量提供所 带来的财政压力，如向公共医疗部门提供大量物资、对医疗行业进行财政补贴、对特殊困难群 体给予基本生活保障等

10、，使得财政支出结构出现临时性的改变。实际上，新冠肺炎疫情爆发以 来，财政部门下拨的专项防疫资金已经远远高出SARS疫情和甲型H1N1流感疫情，据人民日报 报道，截至2020年3月13日，全国各级财政安排的疫情防控直接投入已达到1169亿元。二、疫情期间出台的具体防疫举措公共财政的宗旨就在于维护公众利益，在公共利益受到损害时，财政应当及时承担起公 共卫生职责，通过调整公共卫生产品供给结构的方式，保证各地基本公共卫生产品的提供。公 共财政在应对突发公共卫生事件的过程中，最重要的作用就在于保证财政经费向公共卫生的有 效提供，确保抗疫前线拥有足够的财政支持和物质供应。在抗击新冠肺炎疫情的过程中，财政部

11、门对于卫生防疫相关公共物品和服务的供给力度 世所罕见，其中主要体现在一系列财政政策上面。根据疫情发展的情况，财政政策供给可相应 分为三个阶段。第一阶段为疫情爆发时期的“突战期”。在新冠肺炎疫情爆发之初，尽力保障疑似病 例的检测、确诊病例的救治、医务人员的补贴以及防疫物资的供应，是财政部门首先要提供的 最重要的公共卫生物品。与此同时，在“突战期”财政部门首先要考虑的是补贴与抗击疫情直 接相关的医疗卫生企业和医务工作者，而受疫情冲击较严重的企业则一般是在度过“突战期” 之后再进行财政方面的支持。截至2020年3月份（下同）出台的具体措施主要有：扩大对公共 卫生相关公共物品的资金投入，下拨疫情防控专

12、项经费用于患者“应收尽收，应治尽治”。（1） 新冠肺炎患者发生的医疗费用，在基本医保、大病保险、医疗救助等按规定支付后，患者个人 负担的费用实行财政兜底，其中中央财政补助60%。（2）对参与疫情防治工作的医务人员和防 疫工作者，发放临时性工作补助和奖金，并免征个人所得税，同时，在疫情防控和救治工作中， 医护及相关工作人员感染新冠肺炎的，享受工伤保险待遇。（3）推动新冠肺炎防控相关医疗基 础设施购置、建设，以及相关医疗物资的购买。（4）推动科研院所和相关企业开展新冠肺炎检 测试剂、疫苗攻关。第二阶段为疫情相持时期的“战疫期”。随着一线医务工作者的冲锋陷阵以及全国上下 的一致努力，疫情逐渐进入相持

13、阶段，同时由于疫情期间经济停摆的时间过长，部分企业的现 金流开始出现问题。由于贴息政策具有“四两拨千斤”的资金杠杆效应，能够有效解决企业的 燃眉之急，帮助企业度过经济停滞的艰难时期，因此财政对于企业的支持主要体现在贴息政策。 具体措施主要有：（1）对疫情防控重点保障企业贷款给予财政贴息支持，对于疫情防控重点保 障企业的贷款在优惠利率信贷的基础上再给予央行再贷款利率的50%贴息，期限一年以内。（2） 加大对受疫情影响个人和企业的创业担保贷款贴息支持力度。对于罹患新冠肺炎的借款人给予 贷款展期和不超过一年的财政贴息，对受疫情影响严重的个人和小微企业优先给予创业担保贷 款支持。（3）优化对受疫情影响

14、企业的融资担保服务。加大对小微企业的信用贷款支持力度， 并要求各级政府性融资担保机构对于受疫情影响确无还款能力的小微企业及时履行代偿义务。第三阶段为疫情平复时期的“扫尾期”。在“突战期”和“战疫期”，国家整体处于封 闭式管理时期，全国大部分行业都处于停业状态，减税降费措施无用武之地。而进入疫情防控 的扫尾阶段，随着全国逐渐开始复工复产，减税降费“轻徭薄赋、休养生息”就成了财政政策 的重点。具体措施主要有：（1）受疫情影响较大的困难行业企业2020年度发生的亏损最长结 转年限延长至8年，如交通运输、餐饮、旅游、住宿等受疫情冲击最大的行业企业。（2）阶段 性减免增值税小规模纳税人增值税。对湖北省增

15、值税小规模纳税人免征增值税并暂停预缴增值 税，对湖北省以外的增值税小规模纳税人减按1%增收率征收增值税，并减按1%预缴率预缴增值 税。（3）阶段性减免企业养老、失业、工伤保险单位缴费，阶段性减免以单位方式参保的个体 工商户养老、失业、工伤保险，对全国受疫情影响生产经营出现严重困难的企业，可申请缓缴 社保费用，对职工医保单位缴费部分减半征收。从2020年1月份的“突战期”到2020年3月份“扫尾期”，新冠肺炎疫情防治过程中 出现了里程碑式的进展。财政部门在抗击疫情时期提供的财政政策，也就是向社会提供的防疫 公共物品，这些政策的出台有效地加大了疫情防控的力度和速度。三、疫情期间公共财政建设的问题尽

16、管在新冠肺炎防控的三个阶段中，财政部门提供了大量用于公共卫生的公共物品，对 于控制疫情发挥了重要的作用，但是仍旧暴露出许多问题，对于这些在疫情期间凸显的问题， 应当引起理论界的重视并在今后的实际工作中予以改正。（一）财政支出结构有待优化，基本公共卫生服务规模不足经过2003年的SARS疫情和2009年的甲型H1N1流感疫情等传染病疫情之后，我国已经 逐渐开始重视公共卫生服务方面的投入。公共卫生支出从2010年的4804.17亿元，到2019年 增加至16797亿元，占全国一般公共预算支出的7%左右，但相对于经济建设方面的支出，其增 长速度仍较为缓慢。我国政府预算中卫生健康支出主要有卫生健康管理

17、事务支出、公立医院支 出、公共卫生支出和计划生育事务支出、行政事业单位医疗支出等构成。其中用于防疫的经费 就属于公共卫生支出科目，对比历年财政支出可以看出，公共卫生支出的增长速度较为缓慢， 防疫开支占比还有待提高。另外，防疫经费作为政府部门提供的一种公共物品，因其具有边际 收益递增的特点，应当是公共卫生支出的核心部分。（二）应急预算准备金设置比率较低尽管在此次疫情期间财政部门迅速作出反应，但疫情爆发时期急需各项公共物品，短时 间仍具有较大压力。2018年新修订的预算法第四十条规定，各级一般公共预算应当按照本 级一般公共预算支出额的1%3%设置预备费，用于当年预算执行中的自然灾害等突发事件处理

18、增加的支出及其他难以预见的开支。按照2019年的中央一般公共预算本级支出35115亿元计算， 中央预备费大约在351.15亿元至1053.45亿元之间。由于历年地震、台风、泥石流等自然灾害 突发事件发生概率较大，1%3%的预备费显然捉襟见肘，在面对重大突发公共卫生事件的时候， 财政资金供给较为被动。（三）公共物品的提供上存在明显的供需矛盾在这次新冠肺炎疫情的“战疫”中，以公共卫生为主的公共物品仍存在供应上的不足。 随着城镇化进程的加快，可以明显看到公共卫生基础设施、公共卫生安全体系等公共物品的提 供是滞后于城镇化进程的。2019年爆发的新冠肺炎疫情再一次表明，在社会主义新时期，解决 好公共物品

19、高需求和低供给之间的矛盾，才是促进经济长期健康发展的必由之路。四、疫情对公共财政建设的启示在抗击新冠疫情的道路上，既需要看到努力的成果，也要直面亟需解决的问题，在对上 述问题分析的基础上，“战疫”带来的几点启示值得思考。（一）公共财政建设应当优化财政收支结构，注重提高公共卫生相关公共物品供给的比 重公共卫生服务是具有很大外部性效应的纯公共物品，此类公共物品必须由政府部门来提 供，私人部门参与的程度有限。公共财政建设中应当根据市场经济发展的过程调整优化财政支 出结构，要注重提高公共卫生和防疫相关的公共物品的提供，增加各级政府预算中相关的资金 投入，根据各地区实际情况适当提高公共卫生支出中的防疫经

20、费的预算比重。长期看来，公共 卫生支出的占比增加不仅有利于保障公众生命健康，而且通过改善社会公共卫生基础设施和条 件，能够为新时代经济社会发展提供更好的发展环境，有利于解决新时代的社会主要矛盾。（二）健全公共卫生体系建设，优化公共物品供给结构，尤其注重农村地区的公共卫生 和防疫体系由于农村地区的经济发展落后于城市地区，相应的乡镇财政收入水平也显著落后于城市 地区，政府部门提供的公共卫生服务难以在城市和农村地区实现均等化。跟人口集中的城镇比 较，农村地区人口呈散落居住，部分村镇的医疗卫生室设施简陋，因此在疫情爆发期间，乡镇 的医疗卫生条件显得极为有限，不仅缺乏基本的卫生防疫设施，而且缺乏开展医疗

21、救治工作的 医疗资源，使得防疫工作在农村地区的开展较为艰难。虽然我国经过了多年的城镇化发展，但 是截至2019年，我国的城镇化率仅为60.6%，仍有近40%的人口居住在农村地区。如果政府部 门提供的用于防疫的公共物品难以供给到农村地区，那么公共卫生体系的建设仍是任重道远。 因此，政府部门要重视建设农村公共财政体系，加大对乡镇财政的转移支付力度，提高其公共 卫生服务和防疫水平。（三）合理分配重大突发公共卫生事件的财政事前投入和事后投入比例，提高财政风险 意识财政在应对重大公共卫生事件的过程中，一般分为事前投入和事后投入两个方面。按照 预算法规定设立的预防准备金属于事前投入，这一项投入耗时长且需要

22、是连续性的，往往 每个年度的投入量比较少，而且不被地方政府重视，常在较低的费率水平设置预备费。但在此 次疫情期间可以看到，相对于因为事前投入不足而造成的事后投入大幅增加和考虑到疫情过后 的重建成本，事前的投入是非常有必要的。现实中的实际情况充满风险和不确定性，而这些不 确定性在未能被充分认识和控制的前提下，所带来的社会福利的损失往往难以承受。因此，合 理分配重大突发公共事件事前投入和事后投入的比例，不仅关系着相关公共物品的供给效率， 而且关系着我国应急管理体系和能力的现代化建设。（四）出现突发重大公共卫生事件时，在公共卫生相关公共物品短缺的情况下，公共物 品的提供方式可以多种多样政府部门在公共物品供给方面的作用是无可替代的，但在出现突发重大公共卫生事件时， 社会整体福利因疫情受到极大的损失，此时个人利益和集体利益高度一致，在利他主义思想的 影响