政策性银行立法

1、我国政策性银行的立法问题研究内容摘要：政策性银行作为与商业银行相分离的金融机构，在一国经济中发挥着 重要作用。我国政策性银行历经十几年的发展，在促进金融市场健康发展、合理 配置社会资源和推进国民经济稳步前进等方面发挥了重要的宏观管理职能。然 而，我国至今没有政策性银行的专门立法。因此，通过分析我国政策性银行的立 法现状及缺陷，结合国外政策性银行的发展概况和立法特点，提出自己的立法建 议。关键词：政策性银行立法现状立法建议一、我国政策性银行的立法现状（一）现行的立法文件目前，我国政策性银行的立法文件主要有：法律层次我国目前尚无专门的政策性银行立法，但在相关法律中，有关于政策性银行 的零星规定。中

2、华人民共和国银行业监督管理法第二条规定“本法所称银行 业金融机构，是指在中华人民共和国境内设立的商业银行、城市信用合作社、农 村信用合作社等吸收公众存款的金融机构以及政策性银行。”即政策性银行与商 业银行一样，由银监会统一监督管理。2003年修改后的中国人民银行法采 取与中华人民共和国银行业监督管理法相同的态度。行政法规层次我国的政策性银行是依据国务院的决定、行政命令而设立和运作的，主要包 括：国务院发布的关于金融体制改革的决定、关于组建国家开发银行的通 知以及经国务院批准的国家开发银行组建和运行方案、国家开发银行章 程等。但是，上述决定、通知是否属于行政法规尚值得商榷。至于该各章程， 在效力

3、上，其只作为各该银行的内部规范，并没有对外的效力，类似于公司章程， 是一种自治规则，恐怕不能算作行政法规。部门规章层次主要是中国人民银行、财政部、国家审计署等部门制定的涉及政策性银行组织机 构、业务运行、人事任职资格、财务制度、审计制度等的有关规定。其他政策性文件国务院及其有关部门发布的有关政策性文件也涉及政策性银行设立与运行中的 一些问题。（二）现行政策性银行立法的缺陷立法层次低，缺乏权威性从上面的分析可以看出，我国目前尚无有关政策性银行的专门法律、行政法规， 其他法律、法规中对政策性银行的规定也极为有限。立法层次极低，缺乏权威性 和严肃性，而且效力也值得怀疑。立法严重滞后我国政策性银行历经

4、十多年的发展，不仅外部环境发生了巨大变化，而且自身 的业务、组织机构也在不断改革创新。但是，作为政策性银行设立、运行的相关 法律法规大多制定于上世纪九十年代，早已不能适应新形势发展的需要。立法内容不完善、不全面、不详细、不具体现行立法中许多内容应作规定而没有规定，致使银行在运作中无规定可作依 据，存在着不够完善、不够全面的问题；许多已有的规定又因内容规定的不具体， 不详细，而在实际中无法操作、执行;有的规定内容，已不能适应现在的需要，应予 修改而没有修改。未考虑到政策性银行的特殊性现行立法对政策性银行监管制度等的规定不够科学合理，没有考虑到政策性 银行自身的特殊性。上文中提到，不论是银行业监督

5、管理法还是中国人民 银行法，在监管方面并未区分政策性银行与商业银行。实际上，由于政策性银 行资金运用的范围是那些成本高、周期长的基础设施建设等，因此，政策性金融 比商业性金融具有更大的风险。相应的，对其监管也应该更加严格。现行立法未 考虑到这一点，实乃一大缺陷。总之，由于政策性银行法长期缺位，衍生出一系 列问题，如市场定位不准、经营混乱，业务手段单一、融资能力较低，与政府关 系不明、行政干预过多等。市场经济是法治经济，政策性银行作为社会主义市场 经济的产物和特殊的市场主体，必须将其纳入法制化轨道，确保有法可依。同时 必须明确其独立的市场主体地位，摆脱外部干预。因此，政策性银行立法极具必 要性和

6、紧迫性，应当尽快提上日程。二、我国政策性银行立法目前存在的问题我国政策性银行建立和运作已有十多年，为我国经济建设、宏观调控、农业 发展和对外贸易的发展发挥了巨大的作用。但另一方面，我国政策性银行现行的 法律层次上阶位比较低，立法技巧也不完善，在立法内容上没有准确而全面地对 政策性银行进行定位，政策性银行在运营过程中也暴露出诸多矛盾和问题。在现 行政策及法律制度下，政策性银行的改革和发展主要存在以下四方面问题：（一）尚无政策性银行专门立法我国目前尚无有关政策性银行的专门法律、行 政法规，其它法律、法规中对政策性银行的规定也极为有限，政策性银行立法在 法律、行政法规的层面基本上处于缺失状态，政策性

7、银行据以设立、运行的主要 规定集中在国务院所作出的各种决定、命令以及各种部门规章和其它政策性文件 之中。（二）现有法规严重滞后现行有关政策性银行规定的很多内容已经不能适应新形势发展的需要，存在 明显的立法滞后问题。而且由于我国立法的严重滞后，导致出现立法空白段，使 得政策性银行没有法定的经营原则，以致在政策性银行成立的前几年，相当一部 分提款人把政策性银行贷款当成财政拨款，缺乏还贷意识，而且，政策性银行本 身缺乏对经济效益追求的内在驱动力，也使得部分政策性银行的工作人员降低了 对资产质量的管理要求，造成了不良贷款的增加，导致了政策性银行的政策性与 效益性，安全性和流动性的矛盾。（三）制度构建存

8、在缺失现行立法对政策性银行制度的很多问题，包括一些根本性制度都没有做出规 定。比如对各政策性银行的治理结构、决策机制等根本问题，有关法律、行政法 规均没有做出任何规定，即便有相关规定，也只是简单地提出设立监事会，对于 具体的治理机制和决策机制则避而不谈。仅各政策性银行在其章程中规定“行 长负责制”和“监事会监督”等高度抽象的内容。而且章程毕竟不是法律， 政策性银行由于其政策性、资金来源和职能的特殊性、在金融体系中的重要地位 等原因，不应该如普通公司或者商业银行一样在治理结构和决策机制上完全放任 其意思自治。（四）缺乏专门的监管制度现行立法对政策性银行的监管制度等相关制度规定不尽科学合理，没有反

9、映 出政策性银行对相关制度的特殊要求。如我国在中国人民银行法、银行业 监督管理法等法律中，把对政策性银行和商业银行的监管在制度上未作区分， 更未像有些发达国家那样设立专门的监管机关、建立专门的政策性金融监管制 度，这在实践中不利于对政策性银行实施有效监管及促使其职能的充分发挥。三、关于我国政策性银行立法的建议（一）单独立法，形成内在统一、协调的政策性银行法律体系我国的三大政策 性银行各自肩负不同的历史使命和任务，在各自特定的业务领域内直接或间接地 从事着政策性融资活动，有着不同的宗旨、目标、业务范围，进行单独立法是必 要的，也是符合国际政策性银行立法特点的。应当注意的是，在单独立法时要统 筹兼

10、顾，避免相互冲突。将这些单独的政策性银行法以及其他法律法规结合在一 起，就形成了内在统一、协调的政策性银行法律体系，它将与商业银行法律体系、 证券法律体系等共同为我国金融业的发展保驾护航。（二）充分考虑政策性银行的特殊性上文中指出，我国现行立法未充分考虑政策性银行的特殊性，在监管等方面 适用与商业银行同样的制度，这是不合理的。在当今政策性银行面临改革的形势 下，有学者提出对其进行商业化改革，笔者是十分不赞成的。政策性银行作为一 类特殊的市场主体，有自己的个性，在组织机构、业务运营等方面理应有一套独 特的法律制度来加以规制。以监管为例，因为政策性银行与政府关系密切，可以 考虑提高财政部的监管力度

11、，由其进行财务监管，而日常业务仍由银监会监管， 实现财政部与银监会共同监管的格局。（三）明确政策性银行的定位，赋予其应有的法人地位。这对政策性银行的下一步改革和发展有着重要意义。作为国家干预金融领域 的特殊产物，政策性银行在很大程度上受到国家公权，主要是政府经济政策的制 约。但是如果想通过政策性金融顺利实现预期的目标,不沦为“二级财政”或“命 令性金融”，给予政策性银行独立的法人地位，使其具有相对独立性,就成为重要的 前提。政策性银行也要讲效益、讲管理、讲风险要按市场方式和金融规律运作。 对政策性银行来说，如果政府的干预过多，就会束缚其手脚,不利于政策性银行与 时俱进进行必要的改革。时下，按照

12、“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科 学”的要求，把政策性银行办成“经营目标明确、治理结构科学、资产状况良好、 业务管理规范、内控机制健全、管理手段先进、具有较强政策执行能力的政策性 银行”已经成为各个政策性银行的办行目标。可见，不断推进现代企业制度建设, 逐步探索和建立完善的法人治理结构是我国政策性银行的改革方向。（四）立法中应明确其“政策性，安全性,效益性”的经营目标。作为政策性银行，贯彻国家宏观经济政策是其天生的使命，政策性银行的政 策性是其最大的特点。在通过政策性贷款等方式引导社会资金流向、促进资源优 化配置的同时，实现“保本经营”，保证资金的安全性,是我国政策性银行实现长期 可持续

13、发展的一个重要保证。在确保“政策性,安全性”的前提下,对效益性的追 求是政策性银行不同于商业银行的最大特点。固然，政策性银行不以追求利润为 最终目标，但是其对效益性的追求并不完全等同于追求盈利性。国家开发银行一 位高层官员曾经明确表示:“盈利不过是我们一个低层次的生存标准。正像一个 人吃饭是为了活着，但活着却不全是为了吃饭。”政策性银行不是简单地执行政 策,为经济振兴和向市场经济做“无偿”贡献，它的经营也必须建立在资产安全和 自身健康发展的基础上。因此，我国的政策性银行在日常经营活动中一定要坚持 贯彻“政策性，安全性,效益性”相统一的经营原则，这一点，也应该像商业银行法 中的“效益性,安全性，

14、流动性”一样明确地写入我们的政策性银行法中去,以更好 地指导政策性银行的经营管理,顺利实现其政策目标。应加强我国政策性银行法的执法为政策性银行专门立法是为了从法律层面上为政策性银行的发展扫清障碍， 但若只是出台了政策性银行法，而没有对之进行有效地实施、在执法上力度不够， 那么再完美的法律也只是一纸空文，没有任何意义和作用。在我国，社会整体法 律意识和法律水平都有待于进一步地提高，有法不依的现象依然存在。尤其是在 经济领域内，执法水平差是客观现实。所以在加强政策性银行立法的同时，切实 有效地加强政策性银行法的执法力度、提高执法队伍的司法理论水平和经济理论 水平，做到违法必究、执法必严，一方面以有效监督政策性银行的经营，使之在 法律的框架内进行运作，另一方面以有效防范政策性银行的道德风险，为政策性 银行的发展创造良好的社会外部空间。在我国近十几年的是实践中，我国政策性 银行的发展并不是一帆风顺，法律地位不明确业务范围界定不清、资产负债结构 不合理等困境一直影响着我国政策性银行的生存和发展。通过制定专门立法，在 法律上进一步明确其法律性质、地位、业务范围，使它能与其它金融机构一样， 各司其职，更好地发挥作用。在其合法的活动领域中得到法律的保障，表现