当前社区警务存在的问题及对策思考

1、当前社区警务存在的问题及对策思考王建中李向国2006年01月25日14:59【字号大中小】【留言】【论坛】【打印】【关闭】面对日益严峻复杂的社会治安形势，公安部党委在总结中外警务工作经验教训的基础 上，于2002年3月在全国公安派出所工作会议上提出，在全国大中城市和县城全面实施 社区警务战略，逐步建立起与新型社区管理体制相适应的社区警务运行机制。2002年6 月14日，公安部作出关于改革和加强公安派出所工作的决定，其中明确提出：公安 派出所工作，“坚持专门工作与群众路线相结合的方针，改革警务机制，积极实施社区警 务战略。”社区警务作为一种警务模式和理念被正式提出后，各级公安机关按照部署，积 极

2、推行社区警务。但从目前社区警务的现状及发展趋势来看，公安部的改革思路和要求没 有得到全面、有力的贯彻落实，社区警务的组织建设、管理体制、警力配置、工作措施等 仍然不适应形势和任务的要求。要深入推进社区警务，实现社会治安工作的良性循环，必 须加快公安机构改革，完善警务机制，改善社区警务的主客观环境。在此，笔者结合工作 实际就当前社区警务中存在的问题及如何深化社区警务改革谈点浅薄的看法。一、当前社区警务工作中存在的问题社区警务开展以来，已得到各级党委、政府和社会各界群众的认可，公安机关在稳步 推进社区警务方面积累了不少经验。但从当前基层公安机关在推进社区警务方面的实际情 况来看还存在一些问题。理论

3、研究滞后，影响了社区警务的深入开展。“社区警务”是西方发达国家最先提出 来的。二十世纪三十年代起，西方发达国家警察机关为应对日益严峻的犯罪形势，采取增 加警力、提高警察装备现代化水平等方法，增强警察的战斗力，但在遏制犯罪方面并没有 收到良好的效果。在总结这次警务革命失败的教训中，警察机关发现，无视民众及犯罪预 防工作是警务工作缺乏民众支持和犯罪“打不胜打”的根本原因。为改变这种被动状况，从 二十世纪六七十年代起，西方发达国家警察机关提出了社区警务理念。经过多年实践，社 区警务在维护社会治安和预防打击犯罪中发挥了重要作用，得到了社会各界的认可和支 持。与发达国家相对成熟的社区警务理论和丰富的实践

4、相比，我国的社区警务理论和实践 都处于起步阶段。特别与社区警务的现实迫切需要相比，社区警务方面的理论研究滞后状 况十分明显，这在一定程度上影响了人们对社区警务的正确认识和用理论指导实践的效 果。对社区警务客观要求的认识不够清晰。社区警务要求公安机关在派出所和刑侦工作 改革的基础上将工作重心从“以打为主”调整为“打防结合，以防为主”。但在实际工作中， 有不少单位对社区警务的客观要求认识不清，简单地把社区警务理解为，社区+警务”，或 把传统警务移植到社区内；在推进社区警务中，只注重社区警务形式方面的要求，热衷于 建社区警务室、制作社区警务标识和台账，而在运行机制、工作方式、管理模式等实质性 内容方

5、面未进行配套改革，结果是社区警务与原先的责任区警务“换汤不换药”。对社区警务发展方向不明确。有相当部分基层公安机关对推进社区警务的战略背景 了解不深，对社区警务的发展方向不明确，在实施社区警务过程中没有结合公安改革和建 立与市场经济体制相适应的公安管理体制及其工作运行机制的要求进行，“坐而论道”，工 作不推不动，上面怎么部署下面怎么做；或者原地起跳”，工作不讲求创新，实践中既反 映不出问题，又总结不出经验，工作平平淡淡，推进缓慢，效果不明显。社会客观形势的发展变化，在很大程度上影响了社区警务的实施。单位人向社会人的管理模式变化影响了社区警务工作的开展。市场经济体制下，原 来依托政府和企事业单位

6、落实管理的社会管理模式被打破，而以地域为纽带的新型社区组 织体系和管理模式尚在健全完善中。与单位人的管理模式相比，社会人的管理尚存在管理 网络不完善、有效管理方法不多等问题。这种管理模式所存在的问题，在社区警务工作中 的反应便是民警可依靠的力量大大削弱，工作难度增大，警务工作效能降低。人们的思想观念、价值观念的变化影响了社区警务工作的开展。改革开放以来，人 们的思想观念和价值观念发生了巨大变化，群众参与治安工作的积极性和热情降低，意识 淡化，公安工作的群众基础弱化。具体表现为，一高一低”，即党委、政府和人民群众对社 会治安、对警务工作的期望值增高而群众参与社会治安工作的互动性”降低。在工作中，

7、 群众要求社区民警帮助解决矛盾纠纷多、解决困难多，而对社区治安工作理解少、支持少、 参与少。这种现象的存在，使社区警务民警很难有效组织社区群众开展治安工作，严重影 响了社区警务工作的顺利进行。社会治安形势复杂严峻，影响了社区警务工作的开展。当前，我国正处于社会矛盾 凸显期和刑事案件多发期，社会治安形势复杂严峻，公安机关维护社会治安稳定的压力巨 大。为维护社会治安稳定，基层公安机关只得将工作重心放在打击犯罪方面。持续不断的 严打，使基层单位和基层民警根本无暇抓基层基础工作。本对社区警务工作充满期望的基 层组织和群众由于长期见不到社区民警到社区、到警务室工作的身影，转而对派出所和社 区民警充满怨气

8、，这种状况客观上增大了基层警务工作的难度，影响了社区警务工作整体 推进效果。公安机关内部存在的种种问题也影响了社区警务的开展。上级干预过多。发达国家在社区警务管理方式是上级对社区民警工作一般不进行干 预，社区民警在职责范围内有权决策。上级更像一个研究所，通过数字分析、实地调查、 听取反映等方式，监测社区民警的工作，对忽略的地方作出建议，对超常的做法要求作出 解释，对不恰当的做法帮助改正，这是一种非常科学的管理方式。而我国的基层派出所民 警，在工作上很少有主动权，工作往往听命于上级，而上级机关下达的指令过多过频，且 大多不符合当地实际，因此，不仅缺少针对性，而且十分不利于应当具有很强主动性特点

9、的社区警务的开展。再加上大量的公安职责范围外的联合执法等非警务活动，基层派出所 民警常年忙于应付，进社区的时间也越来越少，更难做到与社区组织和群众一道主动研究 治安问题并采取针对性防范措施。民警素质较差。从当前情况看，有相当数量的基层民警法律与业务素质较差，不善 于抓基础工作，不善于与居民群众沟通，不善于听取意见，不善于收集、捕捉信息，不善 于综合分析治安状况，不善于运用市场经济的原则解决社区警务的实际困难和问题，不善 于调动和激发群众开展治安防范的积极性，而这一切恰恰是社区警务对基层民警素质提出 的基本要求。警力配置不合理。“大机关，小基层”的“倒金字塔”警力配置结构，造成了一线警力 的严重

10、不足，影响了社区警务的开展。按照我国160万公安民警，13.5亿人口计算，每个 民警要大约管理845人，这与西方发达国家500： 1的警民比例相比虽然还有较大的差距， 但是如果加上公安机关的各类辅助力量，这个差距几乎可以忽略不计。可是与西方国家 60%以上的警力在基层一线相比，我们的，倒金字塔”警力配置结构，使得一线的警力在繁 重的工作任务下显得十分紧张。民警常年超负荷工作，推进社区警务的各项具体措施无法 真正落到实处。警务运转不协调。当前，公安机关内部依然沿用的是计划经济体制下的公安管理和 运行体制，警务运转不协调的问题在新的治安形势下显得越来越突出。主要表达在：内部 机构设置过多、业务交叉

11、、分工过细；机关庞大，层级过多，工作效率不高；目标设置欠 科学，检查考核过多过滥，报表台账种类繁多；工作重形式、轻内容，重初始、轻过程和 结果，等等。这些弊端不仅形成了严重的内耗，影响公安工作效率，而且极大地挫伤了民 警的积极性，影响了民警的实践探索和创新，制约了公安改革进程，阻碍了社区警务的深 入开展。二、深化社区警务改革的几点思考深化理论研究，确保社区警务改革沿着正确的方向进行。只有以正确的理论为指导， 实践才能成功。因此，对实施社区警务，应当从战略的高度来认识，要以解决认识层面的 问题为突破口，深化公安理论，明确发展方向，以指导、推动社区警务改革的深入开展。 社区警务改革是现代化后的欧美

12、西方发达国家在总结前三次警务革命(即警察职业化、警 察专业化、警察现代化)成败得失的基础上提出的，并经实践证明是成功的、正确的警务 革命。它是当今世界警务改革的方向。公安部作出全面实施社区警务战略的部署，是坚持 与时俱进、顺应潮流发展、表达时代性的举措；是适应社会治安形势变化，提高驾驭社会 治安局势能力，把握警务工作发展规律的要求。各级公安机关应当把实施社区警务战略，建立与市场经济体制下工作内容和工作任务 相适应的工作机制和保障机制，促进警务管理和运行机制改革，作为新时期完善基层公安 工作、改革和健全公安管理体制、推进公安工作大发展的一次重大机遇，实现新时期公安 工作的创新和发展。同时，深化社

13、区警务建设，必须建立和完善社区警务理论，以理论作 指导大力推进社区警务实践的开展。这就需要我们既要客观总结传统公安工作理论，使之 在社区警务实践中进一步完善；又要在推进社区警务中研究新情况，解决新问题，通过理 性的认识和研究，促进理论创新和各项工作的创新。同时还要学习、吸取西方市场经济条 件下的警务理论和警务实践精华，使社区警务理论在完善、创新的基础上，不断发展，以 进一步指导和促进公安实践。建立完善机制，用制度来标准和推进社区警务。社区警务绝不是简单的警力前移、 在社区设立几个警务室、为每个民警划定一个责任区的问题，它是专群结合的公安工作方 针在新时期的发展，代表着一种战略性、系统性的警务思

14、想。社区警务不仅要求民警沉入 社区、贴近群众、密切警民关系、组织群众开展治安防控工作，而且要求一切基层公安工 作都要围绕社区、立足社区、在社区中显示生命力。它的目的是有效预防减少违法犯罪和 事故，本质在于真心实意为社区民众服务，保障民众安居乐业，同时使其依法行使民主权 利，促进社区经济、文化、社会全面进步。因此，要完善和强化社区警务，必须将现代社 区警务理论与当地实际情况结合，认真总结、借鉴国内外成功的经验，建立健全社区警务 工作标准、情报信息工作标准、治安防管控工作标准和警务报批（包括许可与否决）、检查 监督、绩效考核与评估、责任倒查、竞争上岗、奖惩及保障服务等一系列规章制度，用制 度来标准

15、和推进社区警务。（1）制定社区警务工作标准。要明确社区民警的身份，应当变社会治安单一的维护者为 社区防控体系的组织领导者；明确和标准社区民警工作职责（主要是组织巡逻防控、联系 与服务社区、搜集处理情报信息、人口与阵地管理、处警办案等）的具体内容和可操作性 强的程序；明确社区民警应当把与社区共同承担改善社区生活环境的任务、为群众生产经 营、脱贫致富提供信息服务和接受居民求助作为自己为社区居民服务的主要范围和内容 （禁止参与影响警民关系的非公安行政行为）；并明确地向社区民警提出熟悉公安基础业务、 熟悉相关法律知识、熟悉民情社情（对社区每一个家庭每一个人、每一处环境、每一个企 事业单位了如指掌）、善

16、于做群众工作、善于搜集处理信息、善于调处纠纷和依法标准自 己的行政、刑事执法行为等基本素质要求。（2）制定情报信息工作标准。要按照信息与数据所应当具有的一致性、准确性、完整性、 共享性、效能性的要求，明确标准情报信息的范围、采集方法、核查方法、分析方法及处 理程序。要逐步实现公安信息网进社区、上警车、通警员，努力建设一个输入界面统一、 结构合理、功能齐全、综合处理机能强大、运行安全可靠的公安综合信息系统。制定治安防管控工作标准。要按照构建全方位、多层次、全天候、立体型的社区防 控体系和队伍专业化、工作社会化、组织网络化、形式多样化、管理市场化的要求，明确 标准对社区实有人口、流动人口、重点人口

17、、要害部位、重点行业的管理，明确如何将管 理融入服务之中，如何进行有效的控制，如何从发案中查找漏洞和开展防范，如何排查和 消除社会不稳定因素，如何帮助挽救有劣迹的人员，特别是失足的青少年。在防范方式上 要明确“三个结合”，即公开防范与秘密收集信息结合、动态巡逻与静态邻里(单位)守望结 合、日常人口管理与对违法犯罪高危人群的教育控制结合。制定绩效考核评估制度。要结合社区警务特点，把握整体工作导向，科学确定考评 分值，引入竞争激励机制。强化保障机制，推进公安管理体制改革。社区警务绝不仅仅是派出所和社区民警的 事，也不仅仅涉及治安、刑侦几个部门，它涵盖了公安机关各职能部门和各个警种，一切 公安工作最

18、终都落脚在社区。因此，要完善和强化社区警务，必须围绕社区警务对公安管 理体制和运行机制进行改革。在管理体制上，要按照社区警务的要求，精简机关内设机构，撤并一些警种、部门， 增设一些必要的机构，调整警力布局，充实基层社区，彻底改变机构头重脚轻，警种太多 太细的状况，形成小机关，大基层”的格局。要理顺各部门、各警种之间，以及它们与社 区警务的关系，明确它们在实施社区警务战略中承担的职责。在领导体制上，要将职责、 任务相近的部门纳入一个指挥官统一领导，防止工作上的不协调与磨擦，减少内耗。要改 革创新管理方式，大力推行电子警务，减低行政成本，提高行政效率，形成行为标准、运 转协调、廉洁高效的管理体制。警务管理上，要围绕社区警务，大力推行法制化、标准化、人本化、社会化的管理 模式。要赋予基层派出所领导的工作主动权，改变现行的接受上级指示、命令式的警务导 向，使他们能够结合实际，开展针对性强的警务活动，由此促使他们逐步养成定期分析治 安形势的良好习惯，使之逐步成为善于捕捉敏感信息、善于预测未来(而不是容忍和应付 未来)、善于发动和组织群众、善于指挥各种警务活动的适应新时代要求的指挥员。在警务运作上，要围绕推动警务工作社会化来进行。要在坚持严厉打击各类违法犯 罪的基础上，贯彻“打防结合，以防为主”的工作指导思想。要注意情报信息的采