土地闲置问题的成因及分析

1、土地闲置问题的成因与对策研究土地是最重要的稀缺资源之一。随着国家城市化和住房商业化进程的快速推 进，房地产市场近年来发展迅猛，与此同时，土地闲置的问题也十分突出。土地 闲置可扰乱土地交易市场，导致商品房供应量减少，引发供求关系失衡，致使房 价非正常上涨，甚至滋生房地产泡沫，给宏观经济运行带来不稳定因素。合理利 用土地是我国的基本国策，如何防止土地闲置，从而提高土地资源的利用效率， 是摆在政府面前亟待解决的重要问题。一、我国土地闲置的概念界定根据闲置土地处置办法规定，闲置土地是指土地使用者依法取得土地使 用权后，未经原批准用地的人民政府同意，超过规定的期限未动工开发建设的建 设用地。具有下列情形

2、之一的，也可以认定为闲置土地：国有土地有偿使用合同 或者建设用地批准书未规定动工开发建设日期，自国有土地有偿使用合同生效或 者土地行政主管部门建设用地批准书颁发之日起满1年未动工开发建设的；已动 工开发建设但开发建设的面积占应动工开发建设总面积不足三分之一或者己投 资额占总投资额不足25%且未经批准中止开发建设连续满1年的；法律、行政法 规规定的其他情形。上述关于闲置土地的定义存在严重的漏洞，致使很多事实上的闲置土地不能 纳入统计数据。首先，由于地方政府通过出售土地给开发商而取得财政收入，双 方存在利益关联，给予地方政府的裁量度过大，容易形成滋生腐败的温床。定义 中含有“未经原批准用地的人民政

3、府同意”，如此，即使开发商造成土地闲置， 只要经原批准用地的人民政府同意，就可以不认定其为闲置。其次，“三分之一” 和“25%”的量化指标过于宽松。根据规定，以下三种情形不属于土地闲置：动 工开发建设总面积超过三分之一，但余下的近三分之二面积不进行开发；己投资 金额占总投资额比例超过25%,但中止进一步开发；中止开发建设连续满1年但 事前经批准。上述三种情形均造成了事实上的土地闲置，从而给开发商提供了可 乘之机。二、土地闲置的主要成因目前的土地供应制度以及巨大的土地增值空间是造成土地闲置的深层因素。 土地闲置的直接原因主要有两类：一类是因开发商囤地投机造成；另一类是因政 府及有关部门造成。1、

4、因开发商囤地投机造成土地闲置城市化进程的不断深化决定了我国土地市场价格呈刚性上涨趋势，未来升值 空间巨大。据估算，近10年间，东部沿海城市土地市场价格平均上涨20倍，而 同期征地成本平均仅上涨2倍，商品房价格平均上涨3倍。由于囤积土地投机的 风险很小，相比开发房屋的投入也更少，却可能获得比开发销售房屋更高的利润 率，这促使一些开发商只囤积买卖土地而不积极开发建房。事实上，开发商通过 囤积土地可以两次获利，先以早期的低价购得大量土地，通过价格差获得土地增 值收益，然后再以上涨后的地价作为为参照成本，推动房价预期走高，进而获取 高额房屋开发利润。此外，对于房地产行业的上市公司而言，囤地还可使资本市

5、 场给予更高的估值，从而可以更高的价格进行融资，缓解资金压力和买入更多的 土地，形成“良性”循环。在这些巨大的利益面前，开发商纷纷选择疯狂囤地， 进而造成大量土地闲置。2、因政府方面的原因造成土地闲置在地方政府垄断土地供给模式和分税制体系下，出卖土地是地方政府最主要 的收入来源，所以地方政府总是在不断试图高价推地，以获得最优化的财政收入。 在强大的利益驱动下，一些地方政府把主要精力用于廉价土地的取得上，而疏于 土地出让后的管理和服务，客观上为闲置土地生成提供了宽松条件。原因主要包 括：因地方政府调整规划而造成闲置，如调整用地功能与规划道路等市政设施项 目而无法开发等；因基础设施不全、不具备开发

6、条件而闲置，如周边未三通一平 等；因拆迁难以进行而闲置。三、解决土地闲置问题的对策1、提高开发商闲置土地的成本从经济学角度分析，开发商囤积土地的动因在于以较低的投机成本换取超额 利润，只有当这种超额利润丧失、预期风险收益高于囤积土地成本时，开发商才 会收敛其囤地投机行为。因此，对因投机造成土地闲置的开发商必须处以重罚， 不但要无偿地收回闲置土地，对情节恶劣、后果严重者，还应取消其一定时期内 购买土地的资格。如果仅仅收回闲置金，很难起到惩戒作用，制止土地投机行为。 在制度设计上，应提高土地闲置费的征收比例，将土地增值收入大部分收归国有， 以此增加开发商的占地成本、财务风险和市场风险，使开发商放弃

7、持有土地等待 升值获利的动机。2、严格规范地方政府的行为地方政府在征地、卖地及其售后管理等环节上的违规行为，是造成土地闲置 问题的重要原因。因政府原因造成的土地闲置，包括改变土地规划用途、基础配 套设施以及居民动拆迁等问题的处理滞后等，地方政府政府应主动承担责任，促 使土地及早开发。解决闲置土地问题关键在于规范地方政府行为。在规定时间内 闲置土地问题没有得到有效处置的，应停止征地报批和土地出让，并明确规定各 级地方政府的主要负责人为第一责任人。中央派驻各地的土地督察员也应将土地 闲置问题列入督察视线，要充分发挥媒体的监督作用，杜绝政府官员的寻租行为。3、整顿和规范土地市场清理闲置土地必须与整顿

8、和规范土地市场秩序结合起来，从制度和政策上防 范假合作开发等方式之名高价转让土地的投机行为，以切断利用闲置土地牟取投 机利益的通道。在目前体制下，政府对一级土地市场垄断的情况不会改变，打通 土地市场的流通渠道是治理土地闲置的可行路径。首先，削弱土地出让与地方财 政之间的激励关系，通过税制改革平衡地方政府事权和财权的对应关系，减弱地 方政府通过卖地来解决资金困局的动因。其次，建立土地二级市场。我国有比较 完整的一级土地市场，但二级市场并不健全，不利于闲置土地的快速流通。应尽 快建立国有土地使用权交易市场，以有效打破政府对土地出让的绝对垄断性。开 发商不但能从政府手中拿到土地使用权，在公开市场上，

9、也能获得其他企业转让 的土地使用权。这种市场机制确立后，将有利于土地市场的稳定，囤地现象也将 获得有效制约。4、调整现行征地制度现行征地制度使我国土地管理手续繁琐、成本居高不下，并造成征地中矛盾 多、批地中关注多、供地中关系多、用地中问题多等问题。因此，应强化规划、 计划在土地管理中的作用。无论是为公共利益征收的土地还是非公共利益使用的 土地，都必须符合土地利用总体规划和土地利用计划，以有效控制建设用地总量。 当前征地制度最大的弊端是剥夺了农民集体土地的所有者和使用者的主体地位， 否定了集体土地的商品属性，强化地方政府对一级土地市场的垄断权，以及由此 派生的地方政府对征地卖地的依赖性，人为地造成了两种所有制土地的巨大价差 和利益空间。这些弊端正是目前我国土地市场丛生、久治不愈的症结所在。因此， 必须按市场经济原则改革现行征地制度，将政策上分割的城市土地和农村土地进 行整合，市场交易替代现行征地制度，只有这样，才能从制度上堵塞闲置土地形 成的漏洞。5、完善土地管理方面的法律法规国家对闲置土地收回的规定虽然已提出多年，并写到中华人民共和国土地 管理法中，但缺乏实施细则，导致这一法律在具体执行中大打折扣；二是有法 不依、执法不严的情况普遍存在。一些地方政府无所顾忌，违法批地、占地、卖 地成风，与在土地闲置问题上违规的成本太低有直接关系。因此，不断完善