农村旧村改造中的民生问题及对策探析

1、研究生课程论文农村旧村改造中的民生问题及对策探析一一以济宁市任城区为例学生姓名：专 业：学 院：政治与国际关系学院农村旧村改造中的民生问题及对策探析一一以济宁市任城区为例摘要：农村旧村改造，是推进郊区城市化的一项重要内容，是实现农 村现代化、加快城乡一体化发展的客观要求，也是促进农村可持续发 展的重要途径。但是在如火如荼的旧村改造过程中，也出现了不少问 题，如征地补偿问题、拆迁农民安置问题、农民维权问题等，亟待政 府及相关部门予以解决。这关乎农民切身利益的保护，更关乎农村经 济社会发展以及社会稳定。对于农村旧村改造中的问题，我们应该给 予足够的重视，并且深入分析这些问题，并采取合理的政策和措施

2、使 农民利益得到保障，使政府政策得以贯彻，使农村旧村改造真正造福 于民、服务于社会发展。关键词：农村旧村改造；土地征用补偿；拆迁安置；农民维权：农民 再就业现实生活中，人们对于旧村改造并不陌生，不少地方的村庄已经 展开甚至结束了旧村改造。然而，对于如何科学合理地定义旧村改造， 人们尚缺乏统一的认识。这是因为在现实生活中人们接触到的往往是 旧村改造中的一部分，如“城中村”改造、村庄整治、乡村合并、农 村社区建设，忽视了从整体上去认识和了解旧村改造。对于旧村改造的概念，可以从狭义和广义两个方面来把握。从狭 义来看，可以把旧村改造定义为对村庄基础设施建设水平提升的一切 活动。从广义来看，可以这样理解

3、，旧村改造是指随着农村生产力和 经济发展水平的提高，村庄为了拓展自身的发展空间，为了提升村民 生活的水平和生活质量，凭借自身或依靠外部力量对原村庄的基础设 进行提升，同时辅之以经济发展方式、农业产业结构构成、村民就业 途径及保障、乡村文化形态等方面的一系列的革新改造的活动。本文 主要从旧村改造中土地征用和房屋建设方面加以探讨。农村旧村改造，是推进郊区城市化的一项重要内容，是实现农村 现代化、加快城乡一体化发展的客观要求，也是促进农村可持续发展 的重要途径。但是在如火如荼的旧村改造过程中，也出现了不少问题。 笔者从以下几方面加进行了总结。一、农村征地补偿与拆迁安置补偿问题济宁市任城区位于鲁西南平

4、原，南四湖北端，环围济宁市中区。 任城区自2004年开始实施旧村改造计划，至目前已经取得较好效果。 市中区郊区基础设施建设良好，道路建设、环境绿化建设等都取得了 较好的成绩。但是自土地征收以来，农民因土地征用补偿不到位而集 体上访的事件层出不穷。首先，农村土地征用各项补偿标准不明确公示。山东省物价局、 山东省财政厅、山东省国土资源厅公布的关于调整征用土地年产值 和地面附着物补偿标准的批复中，对于各项农作物，包括粮食作物、 苗木、果树等的补偿均有明确规定。但是农民却并不知晓这些规定， 而是听“上级”说是多少便是多少。对于房屋宅基地的征收，济宁 市房屋征收与补偿条例中对于如何补偿也做了相关规定，具

5、体到每 一平方住宅以及商业用房的补偿标准都是有明确规定的，而广大农民 往往并不知情，也是听上级规定多少便是多少，文件中规定的多少并 未向广大农民公示，这样实际上侵犯了农民的知情权。据了解，任城区各旧村改造的村子，获得的征地补偿款和拆迁安 置费用并不一致，采取的标准也不一致。这些是根据每个村不同情况 采取的不同措施。这有因地制宜的因素，是可以理解的，但也不乏一 些暗箱操作的行为存在。况且如何补偿、如何因地制宜的标准也未向 农民公示。在利益的驱动下，出现一个结果就是农民乱盖房子、乱种果树。 以任城区接庄镇前栗村为例。因为有的村子在征地的时候，果树是按 照果树的棵树来赔偿的，栗庄村村民为了多得到补偿

6、款，就将原本是 粮食作物的田地用来大量种植果树，果树的种植面积非常大，基本上 每家每户都有果树，且很多户人家的果树植株之间间隙非常小，很不 利于果树生长。果树到了初果期，由于果树间隙非常小，养分和光照 都不足，且农民种植果树只是为了得到补偿，并未进行修剪和管理， 造成果树产量非常低，有的果园看起来如同荒园，极大地浪费了土地 资源，也给开发商和政府补偿出了一个很大的难题。在民房建设方面， 现在的前栗村看起来非常杂乱。基本上每家每户都是二层楼，原先不 是二层的也翻盖成二层，且不留院子，基本上整个宅基地都被建筑覆 盖。有的村民在村里的沟渠里、干涸的水塘里都建房子，且房子建的 极为简陋，质量也相当差。

7、更有甚者，将一些比较窄的胡同也建起柱 子，用楼板盖上，看起来就像一个个隧道，暗不见光。这样也使得开 发商和政府在考虑拆迁补偿的时候十分犯难。其次，农村土地征用及拆迁、安置补偿款不到位。这个主要是指 由于某些原因，农村土地征用和拆迁安置的补偿款不能按时到位，或 者不能如数发放到农民手中。以任城区某村为例，按照山东省人民政 府办公厅关于调整征地年产值和补偿标准的通知，任城区属于二 类地区，最低征地年产值为1600元/亩，征收土地按所在区域的耕地 年产值标准计算土地补偿费，耕地为25倍，这样每一户被占地的人 家至少应得到征地补偿40000元/亩（地面附着物和青苗补偿费不计）， 而该村的补偿却远远低于

8、这个标准。拆迁安置补偿费同样存在这个问 题。许多按照标准应该得到补偿款的农民并没有如数得到补偿款，有 的补偿款迟迟不能到农民手上。第二，农民权益维护问题首先，征地和拆迁以强制手段进行，忽视农民权益。2004年麦 收季节，任城区接庄镇前栗村土地征用开始。笔者看到，在一片麦田 里，大片大片金黄的麦子正被推倒在地里，周围是一群荷枪实弹的武 警士兵。麦田周围围观了很多该村的群众。笔者了解到，征地补偿并 未到达农民手中，农民不同意征地，于是相关部门动用了武警力量强 制征地，将还有十天就可以收割的麦子全部推倒。“还有十天就能收 割了，现在麦子的颗粒还不饱满，推倒了就算弄出来的麦子也是不能 吃的。好好的粮食

9、，这么多，全都浪费了。捐给没有粮食吃的人们也 好啊，不比浪费了好。这真是一点不管我们的事啊！” 一位大婶心疼 地看着大片大片被推倒的麦子说。事实上，在征地方面，前栗村只是 千万个旧村改造中征地的缩影。农民的权益并没有得到充分的保障。在拆迁方面，关于因抗拒拆迁而发生的暴力流血事件的报道也屡见不 鲜。2013年5月11日晚9时许，山西省孝义市梧桐镇旧尉屯村民姚 树凯等人因不满政府拆迁，与前来谈判的村主任发生争执，包括村主 任在内的3人被严重烧伤。16日，据姚树凯的二弟姚树智介绍，大 哥姚树凯之所以不同意拆迁，主要是因为拆迁补偿不合理。当地政府 规定，拆除原有住房每平米补偿800元，但安置房的价格却

10、是1300 余元。这种事件一直在上演。农民的利益诉求并未得到充分的尊重， 赔偿安置等费用不合理或者不能及时如数发放到农民手里，对于“钉 子户”的抗拒不是采取劝说引导，而是暴力对抗，导致一件件悲剧的 发生。其次，政府及其相关部门对于农民上访态度不佳。中国是很传统 的农耕社会，老百姓最崇拜的官员不是推进经济发展的能吏、不是知 人善任的御史、不是保家卫国的将军，而是为民请命的青天大老爷。 农民因为自身利益得不到保障，被逼无奈而选择上访。然而在维权的上访路上，又有“截访”、拘留、被精神病、被失 踪等待着他们上访者乔装打扮，瞒天过海，暗度陈仓；截访者守 株待兔，重兵围堵，不惜代价。代理截访、黑保安公司应

11、运而生农民越级上访、集体上访和敏感时期上访的数量有所增长。上访 成为当前部分群众要求解决实际问题，落实有关政策法律的一种重要 手段和方式。然而大量越级上访、群体上访，不仅增加了上访群众的 精神和物质负担，而且给各级国家机关、政府部门增加了巨大的工作 压力，影响了国家机关的正常办公和工作秩序，甚至损害了党委、政 府的社会形象。坦率地说，尽管广大信访工作者为化解矛盾解决问题付出了很多 辛苦，但是上访问题仍然没有得到较好的解决，上访的数量有增无减。 细究其因，固然与经济社会处于转型的矛盾凸现期和人民群众的民主 意识增强不无关系，但是我们一些党政部门的负责同志漠视群众利 益，该作为不作为，对群众问题的

12、解决缺乏热情和主动性，或推而不 解，或拖而不决，也是导致矛盾激化、上访增加的重要原因之一。再次，农民维权方式欠妥。2011年在任城区接庄镇十里营村发 生了一件农民到政府闹事的事件。该村拆迁安置费本来已经商定了一 个数额，后来相关人员说因为资金不足，希望村民体谅，将安置费用 降低，村民勉强接受了。到最后却又一降再降，最终降到了村民能接 受的底线之下，村民们不得已去区政府上访，然而相关部门工作人员 避而不见，激怒了上访的村民们，他们开始暴力袭击政府，打、砸， 蹲坐办公室不走，严重扰乱了政府正常的工作秩序。在任城区其他村 也发生过类似的事件。除因上访等正常途径不能解决问题而走极端的 以外，也有的是因

13、为农民法律意识相对淡薄，在激怒之下往往会使用 非法手段，会出现如殴打工作人员、砸坏工作人员车辆和办公用品、 威胁工作人员等非法方式，扰乱了工作秩序，也阻碍了旧村改造进程 的继续。第三，改造后农民再就业问题首先，旧村改造使得农民收入水平不稳定甚至下降。土地一直是 农民赖以生存的重要资源，旧村改造对土地的征用使得农民失去了土 地，因而也面临着失业。笔者根据农民对土地依赖性的方向进行分析， 认为农民失去土地无法从菜、粮等方面获取收入，仅仅以闲置房屋出 租、征地补偿金等维持基本生活。而在征地过程中，农民所获得的征 地补偿金和房屋租金，并不足以弥补房屋建设、子女教育、子女婚嫁和日常支出等，而且这部分的经

14、济来源并非可持续。再加 上农村改造过程中征地程序的问题，某些地区没有将足额的征地补偿 金和补贴分配到农民手中，农民的收入水平严重下降。其次，失地农民再就业困难。其一，失地农民大多数都没有接受 过正式教育，文化素质偏低，因此能够掌握的新技术和技能能力有限， 一定时间内需要进行再就业新技术、新技能和新知识的学习期和磨合 期。其二，农村改造中失地的农民大部分是40-50岁以上的妇女和 50-60岁以下的男性中年农民偏多，这些人身体素质差，很多人难以 胜任再就业提供的职位，征地补偿费仅能支持一定时期的基本生活。 其三，外来人员给再就业农民带来职位竞争。相对而言，失地农民再 就业积极性和刻苦性比不上外来

15、的人员，因此在再就业中，前者略逊 一筹。农村旧村改造中的问题，亟待政府及相关部门予以解决。这关乎 农民切身利益的保护，更关乎农村经济社会发展以及社会稳定。对于 这些问题，我们应该给予足够的重视，并且深入分析这些问题，并采 取合理的政策和措施使农民利益得到保障，使政府政策得以贯彻，使 农村旧村改造真正造福于民、服务于社会发展。笔者认为，针对上文 中提出的问题，应该从以下几方面予以解决。第一，加强政府工作透明度，将征地赔偿和拆迁安置赔偿标准公 之于众。据媒体披露，在一些地方，群众之所以会阻挠一些项目建设、 围堵政府大门、集体上访等等，原因就在于信息掌握不全面，对可能 导致的后果拿不准。通过公开信息

16、，让公众与政府一起关注重大决策， 可以提高公众参与的积极性，不但能化解社会矛盾。而且能增加群众 与政府的向心力。第二，政府及相关部门应以人为本，充分尊重民意，保障人民权 益。应改变政府“自上而下”的推行方式，让农民有充分的话语权， 这样才能如实反映农民群众的需求，取得人民群众对旧村改造工作的 理解和支持，当农民群众的利益受到损害时，应该主动、积极地化解 矛盾。对于来上访的农民，应该热情接待，并细心倾听农民的利益诉 求，帮助农民解决问题，保障农民的合理利益，防止因农民利益得不 到保障而引起的冲击政府、阻碍政府工作秩序事件的发生。第三，强化监督制约机制，杜绝贪污克扣赔偿款事件的发生。农 民的征地赔

17、偿和拆迁安置补偿等费用不能按时、如数地发放到农民手 中，除政府因资金短缺不得已与农民协商而为之之外，很大一个原因 就是相关部门私自挪用、克扣、贪污赔偿款。政府的廉洁奉公是其有 为形象的重要因素，也是一个地区治安和谐的重要因素。政府应该强 化监督制约机制，层层把关，确保农民应得的赔偿款按时、如数发放 到农民手中。同时加大对贪污腐败现象的惩治力度，以严惩警示相关 工作人员，使其廉洁公正执行旧村改造工作。第四，建立农村再就业服务体系，保障失地农民再就业。其一， 要鼓励农民自主创业。政府应该根据农村改造所在地的经济、文化等 情况，利用地方优势并采取相应的方法鼓励和扶持失地农民自主创 业。可以通过为创业

18、农民提供免费培训平台、提供小额贷款的绿色通 道、制定一套有效、简单和便捷的创业证件办理程序等，为农民创业 减少阻力。其二，政府及其相关部门可以与社会组织如行业协会、工 会等共同建立起农民再就业服务体系，为农民提供再就业咨询、培训 等服务，并转变农民观念，开阔农民思路。其三，可以鼓励农民发展 第三产业。第三产业的投入少、吸收劳动力多，是潜力型的行业。因 此，在农村改造中，第三产业将对农村经济发展和农民再就业提供一 个很好的平台。可以根据当地实际情况，因地制宜地发展投资少、见 效快的第三产业。第五，注重对农民的沟通教育，增强农民法制观念，使农民依法 维权，减少暴力冲击政府机关及工作人员事件的发生。农民的法律意 识较为淡薄，当合法权益受到侵害时，在激怒之下往往失去理智。政 府及其有关部门应加强对农民的法律意识教育，使农民遇到问题依照 合法途径解决问题。这样既能及时解决旧村改造中农民切身利益问 题，又能保障旧村改造顺利进行。参考文献：关于进一步做好征地管理工作的通知.国土资源部,2010.9关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知.国务院 办公厅,2010.9关于实施征地区片综合地价标准的通知.山东省人民政府办公厅,2011.9关于调整征地年产值和补偿标准的通知.山东省人民政府办公厅,2004.6关于印发济宁市城市规划区内旧村改造实施