公共治理下的上海市经济适用房制度研究正文(共31页)

1、PAGE PAGE IV摘要(zhiyo)从1998年开始(kish)，经济适用房制度随着“房改(fn i)”的启动在全国各地迅速兴起已累计了多年的经验基础，在解决中低收入家庭住房问题与保障他们居住权利方面取得了不错的成效。本文通过对公共治理下经济适用房制度的研究，对中国与新加坡这两个国家在经济适用房政策上所取得的成果与不足进行对比分析，借鉴美国最佳案例得出经验与启示。针对上海展开了实证研究，详细分析了我国经济适用房制度在实施过程中所取得的成就与不足，并在此基础上提出了相应的政策优化建议，主要包括共有产权房，限价房,人头补贴等对策。关键词：经济适用房，公共治理，上海AbstractSince

2、1998, affordable housing has become more and more popular across the country with the policy of housing reform. It has accumulated experience of many years and achieved great success in the field of solving the housing problems of low-income families. The study is concerned about the policy of affor

3、dable housing from the point of public governance, then it takes contrast with China and Singapore. The thesis launches a lot of empirical research for the city of Shanghai, and discusses the achievements and problems of affording housing in our country. Finally it gets the corresponding optimizatio

4、n suggestions. Keywords: affordable housing, public governance, Shanghai目录(ml) TOC o 1-3 h z u HYPERLINK l _Toc294809355 1.引言(ynyn) PAGEREF _Toc294809355 h 1 HYPERLINK l _Toc294809356 1.1研究背景(bijng)与意义 PAGEREF _Toc294809356 h 1 HYPERLINK l _Toc294809357 1.2研究(ynji)方法 PAGEREF _Toc294809357 h 1 HYPERL

5、INK l _Toc294809358 1.3相关概念的界定 PAGEREF _Toc294809358 h 2 HYPERLINK l _Toc294809361 2. 我国经济适用房制度概况 PAGEREF _Toc294809361 h 4 HYPERLINK l _Toc294809362 2.1我国的住房保障制度经历的的四次变革 PAGEREF _Toc294809362 h 4 HYPERLINK l _Toc294809367 2.2我国住房保障制度成功的方面 PAGEREF _Toc294809367 h 5 HYPERLINK l _Toc294809371 2.3我国经济适

6、用房制度存在的问题 PAGEREF _Toc294809371 h 5 HYPERLINK l _Toc294809376 3. 国外住房保障制度对我国的启示 PAGEREF _Toc294809376 h 8 HYPERLINK l _Toc294809377 3.1新加坡组屋制度 PAGEREF _Toc294809377 h 8 HYPERLINK l _Toc294809382 3.2美国混居政策 PAGEREF _Toc294809382 h 10 HYPERLINK l _Toc294809386 4. 上海经济适用房制度发展状况与成效分析 PAGEREF _Toc29480938

7、6 h 12 HYPERLINK l _Toc294809387 4.1上海住房制度发展历程 PAGEREF _Toc294809387 h 12 HYPERLINK l _Toc294809388 4.2上海经济适用房制度现状分析 PAGEREF _Toc294809388 h 13 HYPERLINK l _Toc294809389 4.3上海经济适用房制度取得成效 PAGEREF _Toc294809389 h 14 HYPERLINK l _Toc294809390 5. 上海市经济适用房制度中存在的问题分析 PAGEREF _Toc294809390 h 15 HYPERLINK l

8、 _Toc294809391 5.1界定指标模糊不清 PAGEREF _Toc294809391 h 15 HYPERLINK l _Toc294809392 5.2政府监管不力与职能缺失 PAGEREF _Toc294809392 h 15 HYPERLINK l _Toc294809393 5.3住房公积金覆盖率低 PAGEREF _Toc294809393 h 16 HYPERLINK l _Toc294809394 5.4价格限制引发边缘化和贫困化 PAGEREF _Toc294809394 h 16 HYPERLINK l _Toc294809395 6. 优化上海市经济适用房制度的

9、对策建议 PAGEREF _Toc294809395 h 17 HYPERLINK l _Toc294809396 6.1共有产权房的开发与利用 PAGEREF _Toc294809396 h 17 HYPERLINK l _Toc294809400 6.2限价房制度的使用 PAGEREF _Toc294809400 h 18 HYPERLINK l _Toc294809404 6.3从“砖头补贴”向“人头补贴”的过度 PAGEREF _Toc294809404 h 20 HYPERLINK l _Toc294809408 7结论 PAGEREF _Toc294809408 h 22 HYPE

10、RLINK l _Toc294809409 参考文献 PAGEREF _Toc294809409 h 24 HYPERLINK l _Toc294809410 致谢(zh xi) PAGEREF _Toc294809410 h 25公共治理下的上海市经济适用房制度研究 PAGE 381.引言(ynyn)1.1研究(ynji)背景与意义住房是关系国计民生的重大经济问题和社会问题，解决好社会低收入阶层的住房问题，是城镇住房问题的难点和重点，也是政府的重要职责和住房政策的主体目标。由于经济适用房在我国住房供应体系(tx)中占据着重要的位置，因此对经济适用房制度及其现实执行情况的研究就显得十分必要。我

11、国的经济适用房制度始于1994年，国务院颁布关于深化城镇住房制度改革的决定首次提出建立以中低收入家庭为对象的、具有社会保障性质的经济适用住房供应体系。2004年4月经济适用住房管理办法由建设部、国家发改委等部门颁布施行，对新形势下经济适用房政策加以规范，指导各地经济适用住房管理。经过这十多年的政策实施，在满足城镇广大中低收入居民住房需求方面发挥了积极的作用，不仅使许多中低收入家庭实现了多年的住房梦想，改善了住房条件，更是极大地促进了我国房地产业的发展，在一定程度上刺激了消费、拉动了内需，为我国国民收入的增长做出了一定的贡献。但是我国的经济适用房制度，无论从理论研究上还是从实践发展上都与发达国家

12、相类似的公共住房理论及实践有一定的差距，随着经济通用房的开发、建设并不断投入市场，一些政策性弊端就逐渐暴露出来，对经济适用房市场的发展造成诸多负面影响。如果不针对经济适用房所产生的问题提出切实有效的完善方案，那么，则有可能影响公平原则的实行以及我国经济适用房等住房保障制度为基础的住房保障体系的顺利实施；处理不好，甚至会导致社会矛盾的产生，影响社会的稳定。住房保障制度是关系到社会稳定和经济长久发展的大事，由于以往国内的研究偏向于理论层面，忽视了对其实践发展上的关注，因此在后面的论文中，将会通过对于理论的学习与理解，有机的结合对上海的实证发展研究，对经济适用房制度做出深入的剖析与阐述。总之，研究经

13、济适用房问题在理论学习与实践研究两个方面，都有着一定的理论意义和现实意义。1.2研究方法本研究主要采用定性研究方法中的文献综述法，案例分析法与访谈法。文献综述法：本文通过大量查阅参考相关文献，做出文献综述，在此基础上，对公共治理的定义以及经济适用住房的现状有了初步的理解与掌握。案例分析法：通过新加坡组屋制度与美国混居政策的成功案例分析，对比中国住房保障体系制度，总结他们住房保障体系上的成功经验，从而归纳出对我国经济适用房的启示。访谈法：通过亲身采访(cifng)地方保障局资深住房管理员工，进行一对一的采访，记录他们对经济适用住房未来几年的看法与感受。通过多种定性(dng xng)研究方法的综合

14、，理论与实际相结合的做出公共治理下经济适用住房的研究论文分析。1.3相关概念(ginin)的界定本文基于经济适用房与公共治理在相关概念上的界定，对经济适用房与公共治理的相关涵义做出简要阐述，为公共治理下经济适用房制度的研究打下理论基础。1.3.1 经济适用房的涵义2004年由建设部、国家发改委等相关部门出台的经济适用住房管理办法中规定：“经济适用房，是指政府提供优惠政策，限定建设标准、供应对象和销售价格，具有保障性质的政策性商品住房。”刘勇健（2009）针对经济适用房的特性，认为经济性和适用性是经济适用房所具有的双重特征。所谓“经济性是指经济适用房的价格与中低收入家庭的收入水平是相适应的，经济

15、适用房与市场上其他商品房相比而言其价格相对低廉；所谓“适用性是指在不降低经济适用房建筑标准和建筑质量的前提下，更加注重经济适用房的实际设计标准和最终使用效果，即强调经济适用房的实用性。而范晓平和刘清海（2008）则从适用房的类型做出定义，他们认为经济适用房是我国在城市住房体制改革过程中为应对新的社会经济形势由政府推出的适合中低收人家庭承受能力、具有社会保障性质的特殊商品房类型。它是我国早期安居工程、统建解用房政策的延续，适应我国经济社会的发展需要。总之，经济适用房是由政府财政支持，集住房的经济性、适用性为一体且兼有社会保障性质的一种利润率较低的商品房。1.3.2 公共治理的涵义由民选的、法定的

16、、或者约定的公共机构行使公共权力来管理社会共同体、维护公共秩序、提供公共物品以实现公域之治，这是社会得以存续的一个基本前提。公域之治尽管有多种模式，但国家管理模式与公共治理模式无疑最具代表性。对于“管理”，中国的公众和学者恐怕都不会陌生。至于“治理”，我们或许因为家喻户晓的“综合治理”似乎也不太陌生，但事实上，引进、解释、援引和关注“公共治理”概念却为时不久。“公共治理”中的“治理”译自governance，国内行政学者对该词的译法主要有两种：一是俞可平等将其译作“治理”；二是毛寿龙等将其译作“治道”。在词源上，governance一词源于拉丁文和古希腊语，原意是控制、引导和操纵，长期以来一直

17、与government一词交叉使用，主要用于与国家公共事务相关的管理活动和政治活动。自从(zcng)世界银行在其1989年的世界发展报告中首次使用“治理(zhl)危机”这一概念(ginin)之后，“治理”概念便迅速进入政治学、经济学和管理学视野当中，并被赋予各种含义，出现多种用法 英罗伯特罗茨：新的治理，载俞可平主编：治理与善治，社会科学文献出版社2000 :87。按照全球治理委员会于1995年在一份题为我们的全球伙伴关系的研究报告的定义，治理是指各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。依据指向的不同，治理可以

18、分为两种基本类型：一是指向私域的私人治理，例如公司治理；二是指向公共领域的治理，亦即公共治理。公共治理的随着近几年逐渐兴起，目前已被广泛在公共领域谈论。本着由效率优位向绩效优位转移的原则，西方各国实行了将国有企业私营化、公共事务管理民营化合政府业务合同化的行政改革，使众多非政府部门实体参与到公共事务的管理中来，形成了公共治理主体多元化的局面，由此，多元化是公共治理的核心属性。郭正林（2004）认为，“公共治理就是在一定范围内多元主体对公共事务的协同管理过程。”它包括四层含义，其一，公共治理的内容是公共事务管理，因此“公共治理”也可以简化为“治理”二字；其二，治理行为者是多元的，具体包括政府、公

19、共部门、第三部门或非政府组织、企业及社会志愿者；其三，治理的方式不再以强迫和压制为主，而是主要依靠民主协商、合作互助及网络化管理，等等；其四，治理的目标函数是多元的，而最终是为了社会的协调发展和全面进步”。公共治理主体的多元化特征预设了治理方式与政府管理模式的差别。从行动者来看，政府管理的主体是政府与公共部门，而治理的主体除了政府和公共部门外，还包括NGO或第三部门、私人机构及志愿者。2. 我国经济适用房制度概况我国的住房政策经历了计划经济体制下由政府直接分配住房的福利政策向市场经济体制下市场调控和住房保障制度并举的转变过程，住房保障政策也伴随着住房制度改革(gig)的推进和深化而不断发展与完

20、善。改革开放以来，我国的住房政策打破了在计划经济体制下，城镇居民住房由政府统一规划、建设，并实行以实物分配为主和低租金的政策(zhngc)，转而走向自由市政策，它对住房(zhfng)政策进行一系列调整。2.1我国的住房保障制度经历的的四次变革我国的住房保障制度从1994年开始，经历了四次重大变革，分别为：酝酿探索阶段、启动发展阶段、徘徊转型阶段、政策加强阶段，不断演变与完善，相信在不久的将来，我国的住房保障体系会取得明显的成就。2.1.1酝酿探索阶段(19941997)1994国家原建设部以建房1994第76l号文出台了城镇经济适用住房建设管理办法，文中明确了经济适用房是“以中低收入家庭为对象

21、，具有社会保障性质”的住房，同时，也对经济适用房的对象认定、资金来源、成本和价格以及管理等进行了相应的规定。2.1.2启动发展阶段(19982006)1998年：停止福利分房，建立市场化体制：1998年国务院发布了关于进一步深化住房制度改革加快住房建设的通知(国发199823号文)，该文件宣布全国城镇从1998年下半年开始停止住房实物分配，全面实行住房分配货币化。2004年由原建设部等部委联合发布的我国第一部经济适用住房管理办法中，对经济适用房的开发建设、销售、管理作了规定。其定位也由住房供应主体改变为“具有保障性质的政策性商品住房”。2.1.3徘徊转型阶段（2007-2009）2007年：“

22、24”号文公布，出台保障新政2007年国务院出台了关于解决城市低收入家庭住房困难的若于意见(国发200724号文)，提出进一步建立健全城市廉租住房制度，改进和改善经济适用住房制度，着重解决城市低收人家庭的住房问题，并提出相关的配套政策和工作机制。新办法的主要特点是强调了经济适用住房供应对象要与廉租住房保障对象相衔接、经济适用住房购房人拥有有限产权，此外还用更多的细则限制了经济适用房用于投机。2.1.4 政策(zhngc)加强阶段（2010-至今(zhjn)）住房城乡建设部等七部门(bmn)联合出台关于加快发展公共租赁住房的指导意见，弥补了长期以来“夹心层”住房政策缺位。然而随着时间的推移，经济

23、适用房建设、管理、销售过程中偏差越来越大，远离了预期目标,也逐渐暴露出越来越多的问题。2.2我国住房保障制度成功的方面我国住房保障制度有着一定的历史，在历年的实施过程中，已积累了相当的经验与心得，根据不同时段不同人群有着相应的完善体系，改革开放以来，我国的住房制度更是有着长足的进步，不断发展建立完善的体系框架。2.2.1房地产业快速发展，城镇居民的居住水平得到较快改善城镇居民普遍具有改善居住条件的愿望，住房制度改革的启动，居民收入水平的不断提高，使刚性的住房需求快速增长。我国住房制度的市场化改革，有效地发挥了市场在配置住房资源方面所起到的作用。住房需求的增长和住房制度的改革，一方面快速培育了我

24、国的房地产市场，另一方面推动了房地产及其相关产业的迅速发展，目前房地产业已经成为我国国民经济发展的支柱产业。同时，居民的居住水平得到较快改善，全国人均居住面积从改革初期的7平方米发展到现在的近30平方米，这是我国住房制度改革所取得的最显著成效。2.2.2初步形成适合我国国情的住房保障政策的基本框架上述三个关于住房制度的主要文件表明，我国已经形成住房保障政策的基本框架，就是以廉租住房制度、经济适用房制度、住房公积金制度等几项制度为主要内容的住房保障政策基本框架。2009年温家宝总理在政府工作报告中提出：“积极发展公共租赁住房”，“加快发展二手房市场和住房租赁市场”。公共租赁住房主要解决流动人员中

25、的低收入者、农民工、新就业人员等“夹心层”人群的保障性住房。因此，公共租赁住房也将进入住房保障供应体系。为此，我国住房保障政策的基本框架包括：廉租住房制度、经济适用房制度、公共租赁住房制度、住房公积金制度等。这些制度是基本适合我国国情的住房保障制度，为今后我国住房保障制度的发展定下了基调。2.2.3.因地制宜探索住房保障制度实践的主要经验目前，我国的保障性住房是以廉租房和经济适用房两房为主：在廉租住房制度方面，由于进入门槛比较高，中央政府颁发的相关文件也有比较明确的制度安排，其保障方式主要实行实物配租、货币补贴、租金减免等。在经济适用房制度方面，其涉及的保障对象是中低收入群体，保障面扩大了政府

26、的压力也很大，在经济适用房政策框架基础上，一些城市政府为解决不同群体的住房困难问题，进行了因地制宜地积极探索。2.3我国经济适用房制度存在(cnzi)的问题经济适用房的使用虽然在很多程度上帮助中下收入群体解决了住房保障问题，然后，随着其不断(bdun)的深入使用，我国经济适用房制度开始产生越来越多的问题，如界定对象不明，寻租行为泛滥，公积金保障力度不够等，它们很大程度上影响着经济(jngj)适用房的使用成效。2.3.1购买对象界定不准，涵盖面过广购买对象的界定不明是目前经济适用房政策中的最大问题与障碍，它使经济适用房的经济性不能真正发挥。根据国务院1998 年23 号文件的规定，经济适用房的购

27、买者是中低收入家庭，但如何根据我国国情和地区的实际情况来界定中低收入家庭是对经济适用房购买对象界定的关键。有些经济适用房开发商把销售对象定位在收入偏高的群体，这明显违背了经济适用房的建设目的和财政补贴的支付原则，不仅没有解决中低收入者的住房问题，反而产生“劫贫济富”的负效应 蔡羽婷，新加坡组屋与我国经济适用房的对比分析J，现代商贸工业2009 :110。公共治理结构关涉利害相关者的公民资格。因为参与公共治理意味着对公民共治权利的承认，表明利害相关的公民都是公共问题的影响者，都具有参与治理公共问题的权利。受公共问题影响的公民，都应该相互承认并彼此尊重各自的共治权利，不压制和剥夺其他利害相关的公民

28、的共治权利，而目前公共治理中，却存在严重的界定对象不明问题。2.3.2寻租行为泛滥由于中央政府将权利下放到地方政府，一定程度上便缺少了对住房管理的监控力度，而在实际管理中，政府只规定经济适用房的最高限价，而具体的房价则由开发商自行决定，导致虚列成本、增加建筑面积变相抬高价格的行为比较普遍，政府监管缺位导致经济适用房价格大大超越了城镇中低收入家庭的实际承受能力，严重违背了政策初衷 田思媛，李晓明，我国经济适用房制度的缺陷及对策研究D,2009。许多房地产商暗中勾结地方官员，通过行贿的手段，为赚取其中的利益，导致“寻租”行为的泛滥，他们通过抬高房价，令中下层人民无法承担适用房的花费，因而导致经济适

29、用房政策的实效。武汉出现的“六连号”事件,是典型的内外勾结行为,既有道德范畴的问题,也有主管部门内部管理问题,以及资格审查机制问题。这不是经济适用住房制度本身的问题,对欺诈问题,需要从法律法规上加大违规处罚力度,公共治理结构关涉协商合作的有效性，失去了法制性和公平性，公共治理的成效无法得到保证。2.3.3住房公积金制度不够完善目前的住房公积金管理，运作成本高、效益低，真正需要使用时手续繁琐，客户不胜其烦；甚至常有贪污挪用的情况发生，存在巨大安全隐患。住房公积金实行的是个人账户积累模式,提、补“随高就低”，拉大了贫富差距。从缴纳环节看，公积金由雇主和雇员依照工资的一定比例同时缴交同样的份额，纳入

30、个人专户，所有权归个人。这样，收人多者个人缴得多单位补得多，收入低者缴得少、单位补得也少，多者更多，少者更少，具有明显的“马太效应”。虽然政府颁布了相关的法令、法规，但一些企业以种种借口抵制、逃避建立住房公积金、住房补贴制度。即使在住房货币化分配相对规范的北京、上海等地，也仍有相当一部分人没有建立住房公积金账户，住房补贴未拿到手。2.3.4聚居(jj)带来的负面效应1978年改革开放以来，我国经济进入快速发展时期，居民收入快速提高，收入差距也随之扩大，与之相对应，以收入差距为标杆的居住空间分异现象开始凸现。中高收入阶层随着购买力的提高，自由选择住处的能力明显增强，他们纷纷迁移至中高档次住区，而

31、低收入阶层或者滞留于原来质量欠佳的老社区，或者迁移至购置区位和环境欠佳的城市边缘地带，社会弱势群体开始向劣势区位集中，外来农民工的进入进一步加剧了这一态势。目前在中国许多地方大力推行的经济适用房政策，无形中将劣势群体聚居，贫困集中地区的居民在经济收入和就业方面处于非常不利的状况，而且还面临(minlng)着不断恶化的局面 孙斌栋，欧美城市贫困集中研究述评及对我国的启示J，城市问题，2009 :84。地理隔离进一步加剧了社会隔离，不同(b tn)社会群体之间缺乏积极的联系，使得劣势群体被主流社会抛弃，被其他社会群体排斥，这减少了他们工作和进步的机会。此外，贫困集中地区高比例社会底层人口的集聚，创

32、造了明显不同的社会背景，这些环境特性使得高度贫困地区犯罪率较高，对孩子的身心发展都尤为不利 SARJISSIAN WThe idea of social mix in town planning：an his torical review 【J】，Urban Studies，1976，13(3) ：231。3. 国外住房保障制度对我国的启示中国，泱泱大国而人口也众多，住房问题不可避免的成为人们生活道路上的首要大事(dsh)。在先前其他学者的研究中，他们习惯借鉴美国、英国等发达国家在住房政策上的成功案例，但他们忽视了中国与其在国情制度上的差距，他们在地大人稀这样一个形势下所制定的住房保障体系在中

33、国身上不一定能完全行得通,而新加坡与中国国情相似，值得借鉴，美国的混居政策又能很好的解决我国经济适用房目前劣势群体聚居(jj)所可能造成的不良后果，两个国家都有着相当重要的参考价值。3.1新加坡组屋制度(zhd)新加坡可谓算不上发达国家，然而它在住房政策上成功的案例依然成为亚洲其他国家争相效仿的对象。中国经济适用房与新加坡组屋两者之间存在许多相似点，在后面的论文中，将会从多方面比较他们在制度、问题、条件上的差异，从而找寻出适合中国国情可行性的改良方案与政策建议。3.1.1制度背景蔡羽婷（2009）的调查中显示新加坡土地面积小，人口却相对较多，住房建设成本高，一般家庭无力自行解决住房问题。因而新

34、加坡政府进行大规模的住房建设。新加坡政府为解决住房问题成立了两个法定机构：建屋发展局和中央公积金局。建屋发展局所需的建设资金是通过资本市场获得的，但主要是依赖向政府的借款。同时政府在土地、劳动力和建筑材料方面要为建屋发展局提供必要的便利。新加坡中央公积金局的公积金计划是一项强制住储蓄计划，以用于养老和失业救济的需要。它由雇主和雇员各负担一半。其缴交水平依经济发展而定。推行这种制度顶筹了大量资金。构成建屋发展局的重要资金来源。3.1.2申购条件新加坡申购组屋所要遵循的条件相当严格：第一，有资格购买组屋者必须是新加坡公民或永久居民；第二，选房过程按照轮候制等候配售。所有符合分配条件的同一区域申请者

35、按其轮候顺序从可分配的组屋名录中依次选择其满意的组屋；第三，有房居民不能购买组屋；无房居民每户只可买一套组屋；第四，获得组屋后，五年之内不可出租，五年之后允许腾出半套出租，但房主必须与房客合住，等住满10年后，才可出租整套组屋。最后，新加坡政府对于通过虚假信息、欺诈、卑劣手段，凭借其严厉的惩罚措施（5000新元罚款或6个月的监禁）和严密的公务员制度，确保了组屋建设及销售全过程的公平、公正与公开，如今新加坡住房市场实现了透明化与公开化的高水平品质。3.1.3成功(chnggng)要素住房公积金制度也是新加坡住房政策成功的首要功臣。在包宗华（2001）出版的著作中，他查阅出新加坡从1955年开始推

36、行住房公积金制度，迄今已有五十多年时间。公积金是一种强制(qingzh)储蓄、限制使用的强制性社会保障制度，由雇主和雇员各按雇员工资收入的一定比例逐月缴纳。其之后出台的公共租屋计划、家庭保障计划等使公积金逐步扩展到住房、医疗、养老保险等各个领域，使新加坡人民在不长的时间内实现了老有所养、病有所医、居有其屋。新加坡政府规定，所有雇员都须参加公积金制度，每月缴交的公积金连同利息均归雇员个人所有，由公积金局统一管理，定向使用。雇员55岁后领取公积金归个人养老所用。平时可用于购房和支付雇员本人及直系亲属的医疗费用。之后由于公积金适用于住房的比重越来越大，就成为政府建房、个人购房的主要资金来源。公积金制

37、度使国家“建得起”住房(zhfng)，家庭“买得起”住房，没有公积金制度，新加坡是不可能再短时间内解决好住房问题的。3.1.4借鉴与启示新加坡住房制度能在长达五十多年依然屹立不倒，成为亚洲国家在住房保障研究中竞相效仿的对象，依靠的不仅仅是政府单方的努力与要求，更多的是新加坡民众强硬的规章制度与民众自觉地服从与遵守，在方方面面的努力下才能达到如此满意的成就。而中国，漫漫五千年历史长河，有着其自身的成就与成绩，然而在当代，在公共住房方面，经过数次的改革，却始终无法实现一个令大多数民众都满意的效果。房价过高，经济适用房既不“经济”也不“实用”，穷人还是无法承担廉租房的费用等等，不断出现在各大报纸新闻

38、封面上，尽管政府多次呼吁要降低房价，却仍然发现房价只升不降，其实除了一些制度上的问题，与政府官员廉政，舆论监督，体系的完善都息息相关。如何正确借鉴新加坡的经验，建立适合我国实际情况的住房保障机制，不仅是当前中国住房制度改革面临的一个迫切任务和重大课题，更是政府面临的一个主要问题。通过研究新加坡与中国住房制度的比较，同时也参考了一些其他国家的成功案例，从一定角度归纳得出下面几个启示：首先，住房模式的选择应基于本国的国情出发，住房公共政策作为公共治理的一部分，是每个国家的政府都面临的公共问题，它没有一个固定的解决模式，关键是要与本国的国情、低收入家庭的需要等因素很好地结合起来，不能盲目的效仿其他国

39、家的现成模式。在新中国成立初，政府干预计划配置住房取得了很好的成效，那是因为住房需求紧张，但当住房需求缓和的时候，还是应该充分发挥市场机制，促进消费带动生产，那样才符合中国特色社会主义的发展。其次，我国的住房制度应与时俱进，不断变化，它是一个长期发展的产物。低收入家庭住房问题的根源，不在住房本身，而在于贫困，而解决贫困问题，是个长期、艰巨的任务，所以说，住房问题也是一个长期性问题。在大时代的节奏下，不断根据中低收入居民的状况来改进住房制度，建立动态平衡，而不能为求立竿见影的效果而本末倒置。最后，要用立法严格实施公共住房政策，出台相关的硬性标准与条款，并通过舆论、媒介等手段360度关注经济适用房

40、在内的住房体系，将涉及到的流程完全公开化与透明化，最大程度上减少寻租行为的发生，在此基础上严惩通过虚假信息或是贿赂手段而获得住房的人群，树立政府公信力。发展住房(zhfng)保障政策往往都有其历史背景，和当地的经济、住房条件等有关，住房供求环境和政府财政支持能力是决定住房保障方式的基本因素，同时要根据这些因素或条件的变化适时地调整住房保障的方式，这是对于合理选择我国当前住房保障形式最重要的启示。新加坡成功的案例对我国的住房政策建设有着相当的意义，值得借鉴与参考。3.2美国(mi u)混居政策美国住房保障制度虽然不像新加坡那样，有着与中国极为相似的国情，可以从多方位角度加以借鉴应用，然而(rn

41、r)，美国的混居政策却取得了相当的成功，它在解决劣势群体聚居所引发的诸多问题方面有着重要的参考价值，对于中国借鉴与预防经济适用房制度所造成的劣势群体聚居问题影响重大。3.2.1混居政策背景欧美发达国家虽然与中国有着截然不同的国情，但是美国的混居政策对于解决劣势群体聚居所带来的负面效应却有着相当显著的效果。混合居住思想向美国的传播，不能不提到芒福德。从一开始，他就强烈地反对各种形式的隔离尤其反映在其1938年的著作城市文化(The Culture of Cities)中。他从功能的角度出发认为，城市要想有效的运转，不能是一个隔离的环境。具有单一阶级、单一阶层和单一产业活动的城市，其获得较高人类成

42、就的可能性要远远低于一个多样化的城市。他还从社会心理学角度进行分析。一个平衡品性，要求具有自我实现和社会合作的能力。而要达到这些，个人所面对的应该是一个职业多样化、环境多样化、社会团体多样化的社会。具体来说，美国混居政策分为贫困的空间分散和问题公屋的重生两个导向亦即以人为基础的战略和以地为基础的战略。贫困的空间分散以Section 8计划和MTO（Moving To Opportunity）计划为代表 MTO(Moving to Opportunity)是美国议会旨在改善公屋邻里状况的示范计划，开始于1994年，在巴尔的摩、波士顿、芝加哥、洛杉矶和纽约五个城市开展。，而HOPE VI(Hous

43、ing Opportunities for People Everywhere)计划则是以人为基础和以地为基础的结合 HOPE VI(Housing Opportunities for People Everywhere)是美国旨在提高社会混合的战略计划，开始于1992年。一方面将贫困家庭迁出非常简陋邻里，另一方面：对非常简陋邻里实施更新改善，鼓励中产阶级迁入以达到社会混合 刘学良，美国混合居住政策及其效应的研究述评兼论对我国经济适用房和廉租房规划建设的启示J，城市规划学刊，2009 :92。3.2.2积极(jj)效果总体来看，美国混居政策的效果是积极的，增加了弱势群体改善自身状况的机会。尤其

44、是下一代的发展机会得到明显改善。这表明通过物质空间的优化能够在一定程度上缓解社会矛盾，为我国和谐城市的构建和社会融合发展提供了思路。美国混居政策所带来的积极效果包括：原公屋居民(jmn)的居住环境得到改善：安全感和满意度提高：建立多元化社会联系的机会增加：对孩子成长有着明显的正面效应，他们的学习成绩提高，学习态度趋于端正，反社会和暴力等行为问题减少，健康水平提高，增加了他们进一步发展的机会。混居政策也带来一定负面影响。即公屋居民迁出简陋邻里的同时，原有的社会关系断裂，很多人面对问题时感觉无助。3.2.3借鉴(jijin)与启示反观国内正经历着与当年美国极为相似的过程。一方面市场经济发展和住房市

45、场化的推行正引发居住的空间分化；另一方面。为解决房价过高造成的中低收入住房难的问题，大规模的经济适用房和廉租房建设正在启动，因此我们可以效仿美国混居政策中成功的方面，来适用于属于中国特色的住房建设中。第一，低收入家庭集中居住会引发严重的社会问题，需要政府这只“有形的手”主动进行调节。细化来说，可以从重视社会公平、维护社会稳定的角度出发，在缩小收入差距、防止低收入家庭集中聚居和创造多元化住区等方面发挥积极的作用。第二，扩大就业和缩小收入差距有助于从根本上缓解贫困集中的程度以及所带来的社会问题。要扩大社会保障面，提高保障水平，使包括外来务工人员尤其是低收入家庭群体切实得到必要的福利保障。第三，审慎

46、实施经济适用房和廉租房政策，避免人为因素造成的贫困集中。可以考虑将经济适用房或廉租房住区分散布局，与其它阶层的社区交叉分布，使其与其它社会阶层有交流和沟通的机会。第四，借鉴欧美城市实践的混居思想，规划和创造多样化的社区。设计样式也逐渐趋于多元化，改变过去社会房屋中单调划一的面貌和风格，以此提升居民的社区认同感。当然，美国混居政策的成功发展也不是一朝一夕实现的，中国需要经历一段长久的时间去不断探索研究适合自己的住房政策，才能走的更为长远稳定。4. 上海经济适用房制度发展状况与成效分析上海作为(zuwi)国际化大都市，其经济、文化、科技都给世人留下了深刻的印象，然而随着社会的发展时代的进步，上海的

47、住宅问题也俨然已经成为全国人民关注的焦点。可以说，我国的每次房改，都与上海这座国际化大都市紧密相关，其改革效果都可以在上海身上得到充分的印证体现(txin)。纵使我国政府采取许多手段与措施来试图改善目前上海的高额房价，但不争的事实却反映出上海的房价已经直逼纽约、东京，气势汹汹！那么究竟是什么导致上海居高不下的房价呢？经济适用房的运行又能否有效的抑制房产泡沫，成为中低收入者购房的福音呢？下面，本文将基于上海而言，展开实证调查研究，通过经济适用房在上海的实施成效，发掘出其中的利弊得失与启示经验，为求更好的研究经济适用房制度而打下坚实的基础。4.1上海住房制度(zhd)发展历程 首先，对经济适用房制

48、度在上海的运行背景作一个简要的阐述：经济适用房虽然早在1991年6月份房改之初，已经由国务院确定。但实质上，上海2002年已取消了上海市经济适用房发展中心，并自同年开始，上海市政府决定建设“两个1 000万工程”的中低价位商品住宅，主要对象为中低收入动迁家庭，力求缓解本市中低收入家庭动迁难的矛盾，成为本市居民翘首以盼的住房保障举措。2003年7月，上海以公开招投标的形式推出首批用于中低价房建设的38幅地块，拉开了市政府“两个l 000万工程”的序幕。然而，百姓的住房刚性需求尤其是中心城区居民的住房需求仍然非常巨大，加上城镇居民人口不断增加，中低价位商品住宅的入市无法彻底解决居民的实际需求。20

49、05年，市政府适时推出经济适用房的建设，以此来进一步解决中低收入家庭居住困难，但是却始终无法得到满意的成效。2008 年l0 月上海正式启动重大工程配套商品房工程，在12 个基地建造100万平方米，主要集中在宝山顾村、嘉定江桥、浦东周浦和三林等地区。随后，上海市经济适用住房管理试行办法出台，是上海市中低收入者的福音，解决了上海住房保障体系中的中低收入者层次缺位的问题。中低收入家庭是相当大的一个群体，他们夹在中等收入与低收入者之间，成为“夹心层”。在廉租住房制度推行以后，上海的低收入家庭可以较好地解决基本住房需求问题，而那些既买不起商品房，又不符合享受廉租住房资格的中低收入者的住房问题就便突现了

50、，经济适用房的推出正好解决了这个层次的住房保障问题。直到2010年，上海市房管局网站公布了 本市经济适用住房申请户轮候名册管理工作规则(试行) 、本市经济适用住房申请户选房工作规则(试行)两个规范性文件，对经济适用房的轮候和选房作出细致的规定。2011年，上海经适房申请条件进一步放宽，这次放宽上海经适房申请条件，主要是针对放宽收入和财产准入标准两方面。可见，经济适用房的使用已逐渐被广泛接受与重视。4.2上海经济(jngj)适用房制度现状(xinzhung)分析从上海实际情况来看，目前(mqin)最应关心的是中低收入家庭住房改善，这些人大多是社会的弱势群体。从国际经验来看，无论是发达的市场经济国

51、家，还是新兴工业化国家(地区)，它们在实行住房私有化的同时，都有针对社会弱势群体的特殊性住房保护政策。2009年底，上海市房地资源局与上海市民政局共同组织了一次全市低保家庭住房情况调查，调查对象为2009年前领取城镇最低生活保障金的所有家庭。从整个中心城区看，低保家庭占各区户籍家庭总数的比重，以卢湾区最高;其次为黄浦区、杨浦区、闸北区，这4个区均超过6%；再次为普陀和徐汇，在4%左右；比重最低的是虹口、长宁和静安3个区。上海市城市低收入家庭的居住状况：一方面，低收入家庭在整个城区的空间分布不均衡，延续了近代上海“西贵东贱、南贵北贱”、“地倾西南”的历史格局。随着住房市场的自由化发展和住宅自有化

52、政策的推进，鼓励了居住空间在经济权利层次的分化，而且,这种分化正逐步扩大到社会文化、生活方式、价值观念等领域,可能引发不同收入阶层居民间的敌视，从而成为社会和谐发展的隐患。另一方面，低收入家庭整体居住水平获得提高，但仍存在居住面积相对狭小、建筑质量差、非成套使用等问题。在上海市整体居住水平快速增长的背景下，最低收入家庭的居住条件仍相对落后。此外，最低收入家庭在住房租赁市场上也处于不利地位。除了经济条件导致的信息不足外，政府在住房保障方面必须担负主要责任。在住房保障制度执行过程中，中央政府和地方政府的目标和行为标准可能发生偏离。由于中央政府通常将全力下放给地方政府，使得中央政府对地方政府的行为缺

53、乏有力的约束机制和激励机制，为使地方GDP得到快速增长，地方政府倾向于不执行国家的住房保障政策，放任开发企业获得更多的土地用于商品房开发，有时无视当地居民或者舆论的谴责，也要增加当地地方政府财政收入。在当前的经济适用房制度下，经济适用房售出之后政府部门往往缺乏有效的监管 尚宇梅，用博弈论分析取消经济适用房政策的必要性，商业研究J，2008 :124。此外，政府部门监管的缺位导致经济适用房退出机制缺失，因此一套经济适用房在实践中最多只能解决一户家庭的住房问题。例如，当受助家庭的收入向上浮动、经济条件改善以后，其拥有的经济适用房很可能通过出租而成为其投资的工具，却难以用来解决其他中低收入家庭的住房

54、困难 王宏新，张健铭，经济适用房“内循环制度住房政策社会保降生的回归J,北京行政学院学报,2007(2) :55。治理行为者是多元的，具体包括政府、公共部门、第三部门或非政府组织、企业及社会志愿者。在公共治理多元化的状态下，政府承担“元责任”的同时将全力转让给治理主体的其他公共部门或许多非政府部门实体，而缺乏对政府行为的行政问责是目前上海市经济适用房公共治理方面的现实情况。4.3上海经济(jngj)适用房制度(zhd)取得成效上海的城镇住房制度改革已经走过了十几个年头。通过房改以及一系列住房政策的实施落实合补充完善，特别是在1998 年停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化以来，住房市场体系

55、不断完善，从投资建设、流通分配、消费等各个环节上完成了转变，住房市场化目标基本实现。住房公积金，作为上海购房的一项重要补贴，虽然不像之前提到(t do)的新加坡那样有着相当成熟严格的规章制度，但仍然扮演者举足轻重的作用。4.3.1住房公积金力度增强通过参阅上海市住房公积金运行分析报告，自经济适用房供应试点启动至2010年为止，住房公积金已支持545户家庭贷款购买经济适用房。同时，受房产市场调控新政影响，今年三季度，本市住房公积金个贷发放规模出现回落，其中个贷发放户数同比下降73.82%，发放金额同比下降74.56%。报告显示，上海经济适用房供应试点于2010年8月份在徐汇、闵行两区启动，市公积

56、金管委会为此批准出台了住房公积金个人经济适用房贷款政策。自试点启动以来，共受理徐汇和闵行两区545户经济适用房购买家庭的住房公积金贷款，贷款金额1.2亿元。由此可见，上海市正在不断加大住房公积金对于房屋贷款的力度，但其不稳定性与风险性仍有待商榷，上海市应当充分借鉴新加坡住房公积金的成功案例，切合自身条件制定最佳方案。4.3.2经适房覆盖率扩大面对居高不下的房价，上海市政府自身肩负着相当巨大的压力。2009年12月中旬召开的上海全市区县长座谈会上传出信息，上海市将加快经济适用房建设进度，扩大供应规模，确保到2012年建设30万套经济适用房。2011年2月28日上海市保障性安居工程会议指出上海全市

57、即将新开工和筹措保障性住房的总目标为1500万平方米。同时，上海市政府与18个区县签订了2011年保障性安居工程目标责任书，并明确了今年住房保障体系的目标任务。其中，责任书的签订进一步强化了保障性安居工程“以区为主”的建设机制，突出了区（县）政府在建设全过程的责任主体地位，并将任务目标完成情况纳入区县年终考核。为确保开工800万平方米动迁安置房的目标，实际安排开工计划约1038万平方米，其中区级项目约400万平方米。随着上海市房价的不断攀升，上海的住宅供应早已由内向外转移，房地产的建设热点正在向郊区转移，向偏远区县转移。目前集中建设的经济适用住房大基地，大多位于外环线附近，分布在全市东南西北各

58、个区域。依据址海市住房建设规划(20082012年)，未来5年，上海新开工住房建筑面积约为9 300万平方米，其中新建、配建经济适用房和廉租房共计2 000万平方米。这意味着平均每5套新建住房中，就有一套是经济适用房或廉租房。5. 上海市经济(jngj)适用房制度中存在(cnzi)的问题(wnt)分析公共治理，强调政府要建立法治观念(gunnin)、公开透明、民主商议等于一体的综合性治理体系。目前(mqin)一些(yxi)基层政府相继出现职能定位不明确、权责不清楚、监管不规范等缺位、越位或错位现象。以公共治理为研究视角，理性从多元化视角下分析我国公共治理下住房结构的诸多问题以减少和化解社区矛盾

59、，应对房产市场的现实挑战。5. 1界定指标模糊不清治理主体的多元化造成主体间责任界限的模糊性，权利的扁平化与交叉性日益突出。根据国务院1998 年23 号文件的规定，经济适用房的购买者是中低收入家庭，但如何根据我国国情和地区的实际情况来界定中低收入家庭是对经济适用房购买对象界定的关键。我国规定的中低收入家庭具体是哪条标准线，政府没有给出确切的数字，此外，即使有范围限定，仍要要根据各地的实际情况划分收入线才能确定某些家庭满足申购要求，而实际上目前各地也没有明确的标准来制定各地的收入线。依照中国人“富不外露”的传统心理，很少有人会承认他们的家庭己跨人高收入家庭行列。在这样的背景下，要求经济适用房的

60、销售者对每一位买主作出属于哪一种家庭类型的判断绝非易事。同时，由于没有完善的个人收入金融管理机制，个人经济收入的多少很难确定，高、中、低收入的标准也很难统一，在执行中就留下了明显的政策漏洞：无法限制高收入者购买这类住房，经济适用房政策的适用面较为宽泛，基本涵盖了居住困难户、中低收入的公务员、企业职工、教师、退伍军人、合作建房者及拆迁安置户等。政府不是万能的，有其自身的缺陷和不足：进行政治决策的人和进行市场决策的人一样，都受自身效用最大化的影响，由于权力拥有者对权力运用着的监督是最有效的监督，我国的委托代理还不够成熟，致使许多指标项目虚有其表。5.2政府监管不力与职能缺失之所以会有寻租行为的产生