农村土地抵押贷款担保模式及风控案例

1、担保创新：农地抵（质）押贷款再受支持，发展前景可期文章概要：十八届三中全会以来，政府多次下发文件积极鼓励农村土地经营权抵押； 贷款业务的开展，全国各地和各家银行试点不断推进。吉林、山东、重庆、湖北等 一些前期已经开展试点的地区的银行取得了一定成果。近期，山西、四川、河北、； 北京等多地开始加速农村土地抵押类贷款试点。一、农村土地抵（质）押贷款发展前景可期（一）政策大力支持2008年以来，政府多次鼓励农村金融产品的创新，并在2009年明确提出鼓励开展农村土地经营权抵押贷款。之后，多次提出并推进农地经营权抵押贷款的 试点工作。2013年11月十八届三中全会以来，中央各部委多次下发文件要求创新农村土

2、地抵（质）押担保方式，积极鼓励农村土地经营权抵押贷款这种新型业务。随着大批农村新型经营主体（家庭农场、农民专业合作社、种养大户等）的相继涌现以及配套政策的不断完善和逐渐落地，农村土地抵（质）押贷款发展前景可期。表1 土地抵押贷款部分相关政策要点时间部门/会议要点2008 年10月人民银行和银监会关于加快推进农村金融产品和服务方式创新的意见指出2008年 下半年起，在中部六省和东北三省各选择2至3个有条件的县、市开 展试点，每个省集中抓好2至3个金融产品创新和推广。试点地区的 中国人民银行省级分支机构会同当地银监局统筹协调组织本省的试 点工作”。2009 年3月人民银行和银监会关于进一步加强信贷

3、结构调整，促进国民经济平稳较快发展的指导 意见提出，有条件的地方可以探索开办土地经营权抵押贷款。2010 年“一行三会”发出指导意见，探索开展农村土地承包经营权和宅基地使用权抵押贷 款业务。试点将仅限于城镇化和农业化程度高的地区，金融部门要积 极支持和配合当地党委和政府组织推动的农村土地承包经营权流转和农房用地制度改革，按照依法自愿有偿原则，在不改变土地集体所 有性质、不改变土地用途和不损害农民土地承包权益的前提下，探索 开展相应的抵押贷款试点，丰富“三农”贷款增信的有效方式和手段。意见未披露试点的具体推出时间，也没有明确哪些地区会被列入 试点范围。2012 年5月武汉市农 村改革试 验区工作

4、 动员部署 会武汉拟在蔡甸、江夏、黄陂、新洲、汉南等区的9个街镇及武汉农村 综合产权交易所开展试点（“9+1 ”试点）工作，稳妥开展农村土地经 营权、农村房屋所有权、农村集体林地使用权和林木所有权等的抵押 贷款业务，设立农村产权抵押融资风险补偿金，建立农村信贷与农业 保险相结合的银保互动机制。建农村产权登记数据库，完善农村产权 交易平台。2013 年银监会关于做好2013年农村金融服务工作的通知支持在法律关系明确2月地区探索开展农村土地承包经营权、宅基地、农房等抵（质）押贷款 业务。在不改变土地集体所有性质、不改变土地用途和不损害农民土 地承包权益的前提下，探索开展相应的抵押贷款试点，丰富“三

5、农”贷款增信的有效方式和手段。2013 年十八届三提出“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、11月中全会担保权能”。2014 年中央一号首次提出“在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、1月文件放活土地经营权，允许承包土地经营权向金融机构抵押融资。2014 年4月国务院办 公厅关于金融服务“三农”发展的若干意见指出要创新农村抵（质） 押担保方式。制定农村土地承包经营权抵押贷款试点管理办法，在经 批准的地区开展试点。（二）区域和银行试点不断推进从2009年监管部门提出探索土地抵押贷款以来，吉林、山东、重庆、湖北 等一些前期已经开展试点的地区的银行取得了一定成果。十八

6、届三中全会后，山 西、四川、河北、北京等多地开始加速农村土地抵押类贷款试点。农地抵押贷款 试点项目的良好执行，将有望扩大农村贷款抵押品范畴，涉农贷款抵质押物难题 将有望缓解。表2 2009年以来部分区域和银行农地抵押贷款业务进展表时间区域银行土地抵押贷款业务进展情况2009年3月河南农村信 用社安阳市辖区全部6家农村信用联社于2008年9月份开始 试办土地经营权抵押贷款业务。截至2009年3月末，土 地经营权抵押贷款共发生7笔，抵押经营权土地1201.4 亩，贷款余额942万元。但受法律、评估、流转、保障 等方面因素制约，仅有两家农村信用社开办了土地经营 权抵押贷款业务，且贷款满足率较低。自2

7、008年9月以 来，申请土地经营权抵押贷款额为4576万元，贷款满足 率仅为20.58%。2009年4月辽宁农信社法库县 联社沈阳市法库县农信社联社尝试以农地承包经营权为抵押 贷款给农户组成的辣椒合作社，是东北地区首例农地抵 押贷款。2009年4月山东潍坊银 行寿光市第一笔农村土地承包经营权抵押贷发放，纪台镇 前曹村陈焕亮等6位村民从潍坊银行寿光支行分别得到 了 10万元的贷款，以土地的承包经营权作为抵押物。这 6户村民有2户种大棚，1户种桃园，另外3户承包大田。2010年6月山东_截止到2010年6月底，山东莱芜市苗山镇正在办理贷款 手续的土地经营大户已达到30余户，质押土地5383亩， 初

8、步达成贷款协议1000多万元；已发放贷款6户，涉及 土地面积622.8亩，贷款总额计130万元。2010年8月湖北武汉农 商行，汉 口银行2009年9月，武汉市正式启动农村土地经营权抵押贷款 信贷业务。截至2010年8月底，武汉农村商业银行和汉 口银行等武汉市金融机构累计向20余家企业发放农村 土地经营权抵押贷款达1.039亿元。2010 年重庆_重庆市于2010年开展以农村土地承包经营权、农村居民 房屋及林权抵押融资为核心的农村“三权”抵押融资，至2013年7月已提供“三权”融资398.5亿元。2012 年 8 月 20吉林_吉林省在全国率先提出并于2012年8月20日在梨树县日开展了 土地

9、收益保证贷款试点工作。截止到2014年2月， 全省已有42个县共发放贷款近3.56亿元，使8721个农 户、家庭农场、合作社和农业龙头企业受益。2013年5月广东_广东省下一步将鼓励各地开展农村集体土地所有权、集 体建设用地使用权、承包经营权、宅基地使用权以及宅 基地地上房屋所有权的确权、登记、发证工作，推进农 村土地承包经营权和宅基地抵押贷款试点。2013年7月重庆_重庆市于2010年开展以农村土地承包经营权、农村居民 房屋及林权抵押融资为核心的农村“三权”抵押融资，至2013年7月已提供“三权”融资398.5亿元。2013年8月_邮储银 行试点有半年多时间，截至2014年2月底共发放了 3

10、1笔 土地经营权抵押贷款，总额达1200万元，申请贷款的成 功率超过六成。2013年12月山西_将在灵丘县等13个县（市、区）全面开展土地收益保证 贷款的试点工作。2014年1月四川人行成 都分行 和四川 省农业 厅四川省农村土地流转收益保证贷款试点工作方案决 定在成都等8个市9个县（市、区）开展农村土地流转 收益保证贷款试点。试点地区分别为：成都市温江区、 德阳市什邡市、绵阳市江油市、泸州市纳溪区、南充市 顺庆区、资阳市的简阳市和安岳县、乐山市井研县、遂 宁市蓬溪县。农户或农村土地承包经营权流转的受让方， 将土地承包经营权作为融资性担保公司的反担保措施， 向金融机构提出贷款申请，由融资性担保

11、公司向金融机 构提供保证担保，由金融机构发放贷款的一种新型融资 方式。2014年2月四川成都银 行四川成都市温江区完成了首笔农村土地经营权抵押贷 款，贷款金额62万元以农村土地经营权为抵押，并由担 保公司担保。是落实2014年中央一号文件首次提出农村 土地集体所有权、农户承包权、土地经营权“三权分离” 改革的一项重大实践。2014 年 2 月 27 日北京储蓄银 行农村土地经营权抵押贷款试点在北京落地。2014 年 4 月 10 日河北邯郸银 行邯郸银行向邱县2家新型农业经营主体发放土地经营权 抵押贷款500万元，这是河北省首批土地经营权抵押贷 款。邱县农民专业合作社理事长赵景涛，利用流转的7

12、53 亩土地的经营权成功贷款100万元，成为河北省首批土 地经营权抵押贷款受益人。和赵景涛一样，当日，邱城 镇苗木种植大户孙洪峰用736亩土地的经营权贷款400 万元。2014 年 4 月 22 日北京_确定在海淀、平谷、大兴3个区试点集体土地房屋房产 证，有望与国有土地房屋一样可抵押申请贷款。海淀区 集体所有的东升科技园11栋房屋已获北京市住建委颁 发的房屋所有权证，另有5栋房屋产权证已在办理中， 这是北京市首批获得正式“房本”的集体土地房屋项目。 待后续配套政策出台后，符合相关条件的农村集体土地 房屋均可申请办理房产证，未来取得房产证的集体土地 房屋有望与国有土地房屋一样可抵押申请贷款。（

13、三）业务潜力较大1、中国的农户贷款渗透率较低，业务潜力较大。虽然农业对GDP的贡献达 到10%,但是2013年农户贷款与GDP之比仅为8%,而消费者和企业贷款与 GDP之比为119%。2、农户贷款规模之所以处于低位是因为过去的不良贷款规模较高，而这在 一定程度上是因为缺乏可执行抵押品而且银行评估/回收不良贷款的运作成本较 高。随着政策的大力支持以及试点区域和银行的不断推进，配套政策和机制的建 设，这一难点将有望缓解。3、新型贷款试点项目与十八届三中全会之后公布的土地改革措施相符，未 来将允许农民流转或抵押农地、林地和宅基地的经营权。重庆等省市也推出了类 似试点贷款项目，并在2012年年初向涉农

14、不良贷款提供了财政补贴。4、得益于其广泛的农村客户基础和分支网络覆盖，农业银行、邮储银行、 城商行、农商行和信用社等金融机构更有可能小幅受惠于新型农业贷款需求的潜 在增长。农地经营权抵押贷款将会对农户贷款的规模增长和风险调整回报带来温 和推动。二、农村土地抵（质）押贷款面临的挑战从各地的试点来看，农地抵押类贷款的风险总体较小，但如果更大范围推开， 土地经营权的价值评估、因抵押收回的农地能否顺利流转、风险补偿基金是否够 用等问题也将更为突出，农地经营权抵押贷款仍将面临许多挑战。具体的挑战如 下：（一）土地所有权问题难以根本解决农户对土地没有所有权。目前，国内商业银行贷款的信用体系是建立在抵押、

15、担保的基础上，由于中国特殊的所有权制度，中小企业和农民没有土地等资产的 所有权，而没有这些资产的所有权作为质押，任何银行都很难对其进行放贷。农户对土地拥有使用权，而多数土地的使用权抵押并不被银行接受。现在一 些银行不需要土地做抵押，采取“订单农业+保险+信贷+期货”的模式，以规避 自然灾害和市场风险，为银行信贷安全提供保障，相比农村土地使用权的抵押担 保是一种产品创新。（三）价值难以评估与住房抵押贷款不同，农地经营权通常期限较短（为5-20年），银行难以评 估此类权益的价值，而国内多数区域缺乏专业土地经营价值的评估机构，很少有 政府制定评估土地经营权价值相应标准和操作程序。目前，国内发生的土地

16、经营 权抵押贷款的土地经营权价值评估多数是由贷款申请人委托商业会计师事务所 评估。由于土地经营权价值取决于土地承包经营的时间、土地经营收益，受自然 条件、生产经营项目等因素影响较大，因此，评估机构难以对土地经营权的实际 价值做出准确判断，评估价值普遍低于土地经营权实际价值。（四）抵押贷款手续繁琐据调查，目前农村信用社办理土地经营权抵押贷款，需要土地经营承包权人 提出贷款申请，提供土地承包合同、村集体允许抵押证明、土地经营权价值评估 资料等，还要签订反担保协议，共需10余个环节，办理一笔贷款一般需要2个 月至3个月时间，贷款周期长，效率低。（五）缺少土地承包使用权证目前，农村土地经营承包权登记分

17、为两种形式，一是村集体与承包经营人双 方签订承包合同，主要为承包果园、林地、渔塘等；二是村集体对土地经营权承 包人承包土地情况进行登记，承包人签字认可，主要是耕地。两种土地经营承包 权登记缺乏法律效力，是当前涉农金融机构不愿开办农村土地承包经营权抵押贷 款业务的重要原因。（六）相关配套仍需完善一是相关法律仍需完善。虽然央行和银监会都明确表态希望推进农村土地经 营权抵押贷款试点，但基于有关法律障碍，很多地区都难以实施这项贷款业务。 北京地区目前除了平谷在试点，其他区域也还没有展开。四川省也在试点，由地 方政府出面找担保公司来做信用担保，但这种模式也很难大规模复制。很多地区 的政府碍于制度和操作细

18、则不明确而没有尝试，真正有意愿做农村土地经营权抵 押贷款业务的金融机构寥寥无几。二是逾期贷款发生后农地能否顺利的流转仍需要农村产权交易所等平台类 配套设施的支撑。如果真发生农民“赖账”行为，农民土地是否能顺利流转仍难 确定。三是农村确权颁证。农民土地承包经营权的贷款宜循序渐进、逐步推广，避 免在法律法规还不是十分健全的情况下，引发农民“失地”产生社会矛盾。农村 确权颁证的步伐加快才能赋予土地清晰完整的产权，为抵押贷款创造条件。四是风险补偿基金的规模有待扩大。虽然一些地区为降低金融机构的风险， 建立了风险补偿基金，但基层人士反映补偿基金的规模相比贷款额明显偏小，如 吉林省试点县平均只有几十万元，

19、而有的县的农地贷款超过1.6亿元，保障能力 仍很不足。五是风险保障机制缺失。农村土地经营权商业化运作，需要相应的中介组织 和必要的风险保障机制。据调查，部分省份县市尚未设立流转土地中介组织，土 地经营权流转方式主要采取自行协商、反租倒包和龙头企业向农民租用三种形式。 银行在借款人不能按时还本付息时，通常将作为抵押物的土地经营权进行流转来 回收资金，而土地经营权的流转市场机制尚不健全，交易主体和交易机制欠缺， 经营权变现困难。同时，农业保险发展尚不足。虽然普通种植业经营的风险并不大，但农地抵 押贷款用来经营养殖业、经济作物种植、设施农业的市场风险要大得多。尚在发 展中的农业保险或许不足以降低农民

20、收入的波动性，而后者将是农民还贷的主要 资金来源。三、风险管理措施（一）区域创新做法多个试点地区的调查发现，为防范金融风险及农民失地风险，各地都探索出 不少创新性做法，并且还建立了一些与农地抵押相配套的物权融资公司及产权登 记制度等，对推动试点顺利运行起到重要作用。表3试点地区的风险管理措施试点区 域风险管理措施重庆财政资金补助。重庆建立了 “三权”抵押贷款风险补偿基金，即通过市、区县两 级财政资金补助，如遇农户无法归还贷款，由政府给予金融机构适当补偿，补偿 标准为损失的20%-30%，形成政府、银行和农民共同承担风险的格局。其中，垫 江县依托市、县两级财政出资设立的全市农村产权抵押融资风险补

21、偿专项资金， 对经办银行因发放农村“三权”抵押贷款而产生的损失进行补偿。补偿比例为 “35%，其中市级承担20%、县级承担15%。,对于农村土地抵押贷款的坏账风险，作为国家统筹城乡综合配套改革试验区的重 庆的做法是给宅基地、农地和林地确权并明晰股份，其中集体所有权占20%，农 民的使用权占80%，农民能够将这80%的宅基地和农地的使用权进行抵押。如果 出现了坏账，农民自己的抵押物赔1/3,政府成立的担保公司帮助赔1/3,另外 1/3由商业银行的坏账准备金覆盖。吉林财政资金补助。试点中吉林省财政已安排3000万元作为土地收益保证贷款周转 基金的首期资金，60个县（市、区）中的42个也准备了 25

22、00万元，有效减少 金融机构风险。成立专业化中间机构。梨树县试点中，如果贷款农户出现贷款问题，物权公司代 为垫付，然后再挂牌流转收益抵押的土地。四川成立专业化中间机构。如借款人不能按时偿还金融机构贷款，由融资性担保公司 代为偿还金融机构贷款，融资性担保公司代偿贷款后，可将获得的土地经营权阶 段性再流转，收回代偿本息后，土地经营权退还给借款人。山东建立农村土地使用产权交易所等专业机构。枣庄建立起市、区、乡镇三级农村土 地使用产权有形市场交易网络，对土地使用产权进行客观的评估，并公开交易， 保障了交易双方的利益。-防范农民失地相关措施。枣庄市规定土地合作社用于抵押贷款的土地最多不超过1/3,同时要

23、求土地使用产权抵押的年限不能超过3年，这就保证了加入合作社 的农民始终拥有绝大部分的土地使用产权。山西防范农民失地相关措施。山西省提出，借款人需将其承包地面积1/3用于满足基 本生活保障，剩余2/3可用于土地收益保证贷款。（二）同业银行风险管理措施目前，同业银行对农地抵押贷款的风险管理措施主要是信贷准入标准的设定、 抵押率的设定以及由专门的部门进行业务开展、与专业合作社合作等。银行要把 风险降低到最低程度，还需要两种基金的支持，首先是业主和农业的流转保证基 金，确保土地流转的稳定性。其次是政府牵头建立业主、银行和担保公司的风险 基金，建立补偿机制，多方共同分担风险，提高风险承受度。表4同业风险

24、管理措施银行风险管理措施重庆农 商行设置自有资金比例等指标的底线。农村土地承包经营权抵押贷款要求借款人自有 资金投入比例不得低于借款项目所需资金的50%。另外，还需要抵押物所在发包 方同意。该土地需依法取得农村土地承包经营权证而承包经营权剩余年限不 少于5年，并具备持续生产能力的果园、养殖场、农业种植基地、现代休闲农业 等较高价值的农村土地；贷款原则上用于规模种植业和养殖业、农产品加工、农 家乐经营等涉农资金需求。潍坊银行寿光 支行设立专门的业务部门。在小微客户部内设立农村业务部专做土地流转贷款业务。 抵押贷款业务有严格的办理流程。抵押人必须是拥有自留地、承包地、流转地或 闲置地，以及大棚的农

25、户。先是由村委会牵头，推荐比较优质的农户，并对农户 住房、个人信誉等进行基本考察；再由镇经管站通过丈量面积进行评估，如果是 大棚，则要对其使用年限、建筑材料和结构等进行评估，办理大棚证、土地使用 证和抵押登记；银行凭土地承包合同、土地使用证、大棚证、抵押登记证等评估 审核，进而授信并发放贷款。抵押率的设定。无论是土地承包经营权抵押，还是大棚抵押，一律按价值的60% 一 70%进行评估。如果1亩土地按每年1000元承包费计算，30年的土地承包费就是 3万元，评估价值就是1.8-2.1万元。莱芜市农信社先试点，试点中蹲点指导，不断总结经验再在全市推出。成立了专门工作组，并 确定该市苗山镇、羊里镇和

26、辛庄镇三个镇作为农村土地质押贷款试点镇，于2010 年7月1日开始先行先试。试点中，工作组采取蹲点督导的方式，每组承包一个 试点镇，每天一调度，一汇总，推动了试点工作的迅速开展。在总结试点经验的 基础上，2010年8月初，农村土地承包经营权抵押贷款业务正式在全市范围内推 出。每个贷款人从提交贷款申请到获得贷款仅用一周时间。沈阳市 法库县 信用社通过与土地合作社合作，发放贷款。长岗子辣椒合作社（辽宁省首个拿到工商执 照的土地合作社），社员以每亩作价300元入股，入股土地超过900亩，社员超过 1500户，资金由专业合作社统一经营。在辣椒合作社办理了农村土地使用权证、 土地他项权利证书之后，信用社

27、为合作社提供期限在一年以内（包含一年）的贷款。四、同业担保模式近年来，山东、吉林、重庆等地在部分地区已先期开展了农地承包经营权抵 押或农地收益贷款的相关试点工作，包括“农村土地承包经营权抵押”、“农村土 地收益保证贷款”、“农村土地流转收益保证贷款”、“农村土地使用产权证抵押贷 款”等多种的形式，但总体上范围较小，十八届三中全会以来各地试点明显加速 了农地抵押类贷款的进程。同业的授信担保模式如下：（一）四川成都的农地经营权抵押贷款模式2014年2月12日，四川省成都市温江区完成了首笔农村土地经营权抵押贷 款。银行的授信模式采用与专业合作社合作的方式进行授信，担保模式是农村土 地经营权抵押贷款+

28、担保公司担保。授信方案如下：银行成都银行客户介绍苗木商B，41岁。2014年1月，苗木商B的温江红花紫薇花木专业合作社获得 了农村土地经营权证，登载面积122.53亩，有效期5年。授信对象温江红花紫薇花木专业合作社授信金额62万元担保方式农村土地经营权抵押贷款+担保公司担保。一旦出现市场价格巨大变化、天灾以 及业主等人为因素，风险将由担保公司承担。审批时间考察业主，到最后贷款到位，仅仅用了一周的时间。评估价格由四川标准房地产估价有限责任公司牵头，会同温江区相关部门、银行机构、 担保公司和农户代表等，共同评估这些土地的经营权价值为88.11万元。由于 是第一次尝试，为了降低风险，这次评估土地的经营权价值时，是按照粮食、 蔬菜等大宗作物的“最低标准”来评估的。”提供资料流转合同、营业执照以及122亩的农村土地经营权证等客户利益每亩地经营权按5000元贷款算，初期苗木投入之后，每年的生产管理费用在每 亩1700元左右，这5000元就足够支撑三年的日常费用，三年后，苗木就可以 出圃见成效，这大大地缓解了日常资金压力。（二）北京的农地经营权抵押担保模式2014年2月27日，邮储银行在北京平谷推出农村土地经营权抵押贷款。模 式