城市规划可持续性评价方法探讨(共12页)

1、城市规划可持续性评价方法(fngf)探讨作者(zuzh)：洪亮平 林丹提交(tjio)日期：2007-06-21 22:05:54提交者：aragon文章来源: HYPERLINK /admin/view.asp?newsid=6352 t _blank /admin/view.asp?newsid=6352如转载本文，请注明转自： HYPERLINK 区域与旅游规划空间站()提 要：在可持续性评价的发展脉络与实践背景下，论述了可持续性评价与城市规划的相互关系，阐述了城市规划可持续性评价的概念、基本内容、工作程序与技术方法。介绍了深圳2030城市发展策略可持续性评价方法的实际应用。最后探讨了我

2、国未来开展城市规划可持续性评价的发展趋势。 关键词：城市规划，可持续性，评价环境影响评价，战略环境评价 随着2003年我国环境影响评价法以及规划环境影响评价技术导则的实施，城市规划环境影响评价受到地方政府和有关部门的重视，并对城市规划编制开始产生影响。武汉市作为全国“规划环评”的试点之一，2006年相继开展了武汉王家墩中心商务区建设规划、武汉科技新城总体规划等11个项目的环境影响评价，由此推动了武汉市其它规划层次的规划环评工作。与西方发达国家相比，我国的规划环评工作虽起步较晚但发展迅速。欧盟国家自1985年欧共体强制推行“环境影响评价”，到2001年发布并推行“战略性环境评价”，到2004年英

3、国开始实行“可持续性评价”，其发展历程经历了由具体要素评价向多学科综合目标评价的过程，其理论、方法和实践经验可供我国借鉴。 1可持续性评价的发展脉络与实践背景 自1969年美国国家环境政策法案(NEPA，1969)颁布，人们便开始关注并进行建设项目的“环境影响评价”(EIA：Environmental Impact Assessment)工作。与此同时，许多国家也开始通过相关法规建立官方的环境影响评价制度。如加拿大(1973年)、澳大利亚(1974年)、联邦德国(1975年)、法国(1976年)及其它40多个国家相继于1980年代建立了比较完善的环境影响评价制度。这一时期环境影响评价主要是针对

4、具体建设项目可能对周围环境所造成的影响(如水、空气、土壤、噪声、景观等)进行评估和监测。 1987年可持续发展概念明确提出来之后，一些环境影响评价工作者建议：一方面，应对环境影响评价进行更综合的分析，使之包含更广泛的评价因子；另一方面，除对具体建设项目应进行环境影响评价外，对于城市、区域、甚至国家层面上的重要政策、计划和规划可能对环境造成的潜在影响也应进行评价和监测，并使之与决策制定过程相整合。在此背景下，1990年代开始，“战略性环境评价”(SEA：Strategic Environmental Assessment)作为“第二代”环境影响评价方法开始在许多国家得到应用和推广。它作为“第一代

5、”建设项目环境影响评价方法的升级，包括了环境、经济、社会因素在内的更广泛的评价框架(kun ji)，并且随着区域开发、产业发展、自然资源开发利用和城市规划所造成的环境影响越来越广泛和突出，战略环评作为实施可持续发展的一种先导步骤和实际措施开始被广泛应用于各国战略决策和规划制订之中。到2001年，欧盟开始发布并推行“战略性环境评价导则”(Directive 200142EC)，并于2004年7月起在欧盟成员国正式施行。 在欧盟成员国中，英国(yn u)在推进实施可持续发展方面一直走在前列。在“政策评价”(Policy Assessment)领域，英国自1990年代后期便开始尝试将国家、区域和地方

6、可持续发展战略具体(jt)落实到各项政策、计划、规划和重大决策之中，并由此在战略环评的基础上逐步形成了“可持续性评价”(Sustainability Appraisal)的概念及相关技术方法。 与战略环评相比较，作为“第三代”评价方法的可持续性评价更具有多学科综合目标评价的特征。那么，什么是可持续性评价呢?从其与城市规划的关系来看，可持续性评价是与规划(或战略)制订相平行的、系统的、循环的评价过程。通过这一过程可以对规划或战略在环境、经济以及社会方面所达到的可持续发展程度进行界定与评价，进而通过评价报告对规划或战略的反馈，促进其向可持续方向发展。 有鉴于可持续(chx)性评价对规划和战略编制的

7、促进作用，英国环境、交通与区域部于1991年发布了“对区域规划导则实行可持续性评价的实施指引”，提出：“为了检验区域空间战略和规划政策是否实施了国家和区域可持续发展战略目标，应在战略规划编制过程中实行系统的、反复的可持续性评价”。同年大伦敦政府法案和2000年发布的英国政府城乡规划条例也提出刚刚开始启动编制的伦敦规划(即大伦敦空间发展战略)应同时进行独立的可持续性评价。由此，通过若干理论研究和实践，城市规划可持续性评价开始在英国各层次的规划编制中逐步推行。2004年英国规划和强制征收法案正式要求：在区域空间战略和地方规划(LDD：Local Development Documents)的编制过

8、程中应进行可持续性评价。 2城市规划可持续性评价的技术(jsh)方法 从英国已经开展的城市规划可持续性评价实践来看，可持续性评价是与城市规划编制同时进行的一个独立的评价过程。它依据规划的不同层次，针对国家、区域或地方可持续发展目标(包括(boku)总体目标和分目标)，逐项检测城市规划的各项内容实施可持续发展的具体表现(或支持程度)。在实际对城市规划进行评价时，由有广泛代表性的各方面人土所组成的独立的评价小组，通过对规划编制各主要阶段成果进行评价，形成可持续性评价报告反馈给城市规划编制小组，使其对下一阶段城市规划编制内容进行修改和调整。正是通过这样一个与城市规划编制平行开展、相互反馈的过程，政府

9、期望将广泛的可持续发展目标具体落实到城市规划的各项政策、规划内容以及具体提案中，从而提高城市规划本身的可持续性。 以城市空间(kngjin)发展战略的可持续性评价为例，其典型的评价过程主要包括以下几个核心步骤(见图1)：界定规划特征，明确评价工作范围；可持续性评价目标框架的建立；对规划目标及规划草案进行评价；以目标为导向对规划(或战略)的相关政策或策略进行逐项测评；对规划实施进行监测。由于在具体的评价过程中，评价对象属于(shy)不同的类型与层次，因此首先要分析该规划(或战略)会对城市或区域发展哪些方面、哪些因素将产生重要改变和影响。该评价对象会与哪个层次、哪些可持续发展问题与目标相关联。 在

10、评价工作的第1步，需要分析(fnx)评价工作的背景与目标，明确底线(baseline)，并界定评价工作的范围； 可持续性评价的第2步是依据规划(guhu)所属层次、内容和特点，确定该规划所应涵盖或达到的可持续发展目标和内容，并由此形成可持续性评价的目标框架。一般而言，该目标框架的：确定既要符合国家可持续发展战略的总体目标，又要结合本区域或城市可持续发展的具体内容来进行，同时还要具有针对性，也即评价对象能够对上述目标产生切实影响。这些目标既可以是可持续发展的基本性原则，也可以是一些具体要素(yo s)或指标。以伦敦规划草案可持续性评价为例，该评价小组在英国政府可持续发展战略4项宏观目标和150项

11、分项目标的基础上，根据全面性、相关性、一致性和可测度的原则，最终确定了由33项可持续发展目标构成的评价框架，以此对伦敦规划草案中所提出的各项规划内容进行测评。 由于可持续性评价是与规划或战略编制同时进行并及时反馈的过程，因此，评价工作的第3步是依据上述评价框架，对规划草案(或备选方案)的主要目标和关键指标进行初步评价，以帮助规划编制小组在符合可持续发展目标的前提下，进一步发展规划方案，并继续下一阶段的规划编制工作。 在可持续性评价的第4步(以目标为导向对规划政策进行评价时)，可以采用评价矩阵的方法进行。即以第2步所确定的可持续发展目标框架为标准，对规划或战略中体现其主要内容的各项规划政策进行逐

12、条测评，用以确定：每条规划政策(或策略)对于城市(或区域)产生了积极的，还是消极的影响；是偏离了可持续发展目标还是向可持续发展目标迈进(即规划对可持续发展的支持度)；这种影响是在规划周期内还是在周期外发挥作用；抑或某些规划政策对于可持续发展目标并无影响或影响不明确。在实际进行评价时，评价小组可以依据规划的具体情况，采用定性方法(多方讨论)或是定量方法进行测评。对于某些可持续发展目标，可以依据地方或区域发展的实际情况，制定相应的指标或指数来对其进行量化评价。 可持续性评价的最后步骤，是对规划的实施过程及结果进行监测与评价，它属于事后评价类型。在此阶段需要注意的是：监测与评价的结果应与规划(或战略

13、)原来所制定的目标相对照，并将评价结果反馈到后续(或下一层次)规划编制和可持续性评价中，以便(ybin)进一步对规划目标、政策、内容、指标与指数进行调整和修正。 3深圳2030城市发展策略可持续性评价案例(n l)研究 为进一步探讨在我国城市发展战略层面进行可持续性评价的可行性及其技术方法，笔者与相关(xinggun)研究人员以深圳2030城市发展策略为例，进行了可持续性评价的案例研究。 深圳2030城市发展策略是中国城市规划设计研究院以城市空间发展为主要内容，为探索深圳未来25年的发展途径，经过不断的假设与反驳，反复的分析与论证，历时数载完成的城市发展战略规划。其研究成果包括12个专题研究报

14、告，1个总报告和1个公众咨询文件。它主要有前言；优势与挑战；目标与定位；策略与建议以及结语五个部分；重点研究了4个问题：深圳新的使命与新的目标；未来增长方式；空间发展战略与途径；深圳实现全面协调发展的策略。 为了便于对深圳2030城市发展策略进行可持续性评价，笔者对该发展策略所提出的不同层面的共38条策略进行了整理并编号(bin ho)。(在后续评价中均以编号代替所指代的规划战略)。具体如表1：表1深圳2030城市发展策略(cl)相关规划策略一览表在建立对该战略规划进行可持续性评价的目标框架时，考虑到目前我国各个层次的可持续发展目标体系尚未建立，为此，笔者借鉴了英国城市可持续发展目标体系的研究

15、(ynji)成果，并结合中国相关研究提出的城市发展能力指标体系，初步提出了城市地区层面可持续发展的33项目标作为本次评价的目标框架，具体如表2。深圳2030城市发展策略是比较典型的城市发展战略规划，笔者通过应用上文提出的可持续性评价方法和步骤，以评价矩阵表的方式依据33项可持续发展目标对该规划所提出的38条策略进行了逐项测评。一是可以得出深圳2030城市发展策略对于可持续发展目标的整体支持度；二是可以依据评价矩阵，评价每条策略对城市(或区域)可持续发展的具体影响，并提出对其进行修改的建议。例如(lr)，通过对评价矩阵表的统计，我们可以得出对该规划中一级策略：“区域发展策略”(S1)的可持续性评

16、价结果(表3)，并对其中的二级策略逐条进行分析，进而将分析评价结果反馈给规划编制小组。4对未来(wili)我国开展城市规划可持续性评价的展望 近年来，“规划环评”这个词开始频繁地进入公众视野，我国城市规划学界也开始关注环境影响评价法的实施对城市规划所产生的影响。以国外环境影响评价的发展轨迹为参照，就目前我国规划环评的实施情况来看，大体与西方国家1980年代末至1990年代初“第一代”环境影响评价(EIA)的实施情况相似：即着重对城市规划规模与环境承载力；规划实施所带来的污水、废气、噪声、垃圾排放量及其处置方式，以及土地改变(gibin)所引发的自然生态受损等一系列环境问题进行评价，还较少涉及对

17、规划目标、规划内容、规划政策之经济、社会影响方面的评价。但即便这样，目前规划环评工作对城市规划所起的促进作用仍是不言而喻的。以武汉科技新城总体规划环境影响评价为例，通过“环评”与规划编制之间的反馈和互动，环评所提出的“污水处理厂尾水人湖改入江”等8项重大调整均被该规划采纳，从而达到了“从规划源头采取防范措施，避免先污染再治理的规划环评目的”。 从促进我国城市规划理论与方法发展的角度来看，规划环评亦具有积极意义。按照系统规划的“目标一信息一预测和模拟一评价一选择一连续监督”这一典型模式，“评价”本身就应当是一个完整的城市规划编制过程必不可少的环节。尤其是通过来自于系统外部的独立性评价的参与，可以对城市规划本身进行连续性的“纠偏”，从而达到降低或消除规划本身“缺陷”的目的。同时，规划环评事实上也建立了环境科学与城市规划之间相互交叉的平台，有利于进一步充实城市规划的内涵，提高其科学性。也正是在这一点上，人们可以看到：西方国家环境影响评价从第一代方法(EIA)，发展到第二代(SEA：战略性环境评价)，到第三代(SA：可持续性评价)，其发展过程正是城市规划与经济、社会、生态、环境科学、管理学、政策学等多门学科相互交叉，不断融合的过程。藉此过程，城市规划也由以往对具体功能目标的追求转向对内涵更广泛的城市可持续