公共决策体制和政策要求

1、公共决策体制和政策要求2022/7/191第3讲 公共政策系统第4讲 公共政策主体系统1：公共权力第5讲 公共政策主体系统2：政党第6讲 公共政策主体系统3：社会团体-第7讲 公共政策主体系统4：公民参与 第8讲 公共政策问题的提出与认定 第9讲 公共政策方案的规划与抉择 第10讲 公共政策执行 第11讲 公共政策评估与监控第12讲 公共政策的稳定、变动与政策周期判定认识或理论是否真理，不是依主观上觉得如何而定，而是依客观上社会实践的结果如何而定。真理的标准只能是社会的实践由于实践中发现前所未料的情况，因而部分地改变思想、理论、计划、方案的事是有的，全部地改变的事也是有的。 毛泽东实践论第10

2、讲 政策执行 公共政策学 内蒙古大学公共管理学院公共政策过程公共政策制定：政策问题及其确认、政策议程；政策方案的规划、合法化及其采纳公共政策执行：概述、过程与手段、影响政策执行的因素（政策执行模型）、政策执行的偏差及其矫正评估与监控/控制：概述、评估过程、标准和影响因素、评估方法、监控 本讲安排公共政策执行：概述 P365-公共政策执行的过程与手段 P373-影响公共政策有效执行的主要因素 P384/368公共政策执行偏差 P392-公共政策执行机制的构建 P399-小结：公共政策执行2022/7/197公共政策执行：概述含义、特点和原则地位与作用进入研究领域政策执行的研究理论政策执行的研究途

3、径1. 政策执行：含义、特点和原则公共政策执行（policy implementation）政策执行主体为了解决政策问题、实现政策目标，通过各种措施和手段作用于政策对象，使政策内容变为现实的行动过程。特点目标的导向性内容的务实性行为的能动性影响的深远性手段的强制性原则：执行主体：忠实原则民主原则：符合人民意愿、公民参与、知情权、社会公正法治原则创新原则成本-收益分析：公共服务、公共产品2. 政策执行：地位与作用政策方案一经合法化过程并公布之后，便进入政策执行阶段。政策执行是在政策制定完成之后，将政策所规定的内容变为现实的过程，是为实现政策目标而重新调整行为模式的动态过程。政策执行是政策过程的中

4、介环节，是将政策目标（理想）转化为政策现实的唯一途径，是检验政策正确与否的唯一标准。政策执行的有效与否事关政策的成败。因此，政策执行是整个政策过程的又一个重要阶段。政策执行在政策活动及其生命过程中具有至关重要的地位与作用。3. 政策执行：进入研究领域兴起。70、80年代，西方尤其是美国公共政策研究领域出现了一场研究政策执行的热潮，形成了声势颇大的“执行运动”（Implementation Movement）。它的兴起以普雷斯曼和韦达夫斯基（T.L. Pressman and A. Wildavsky）对美国联邦政府的创造就业机会的政策项目“奥克兰计划”执行的跟踪研究并于1973年完成的报告执行

5、一书的出版作为标志。普雷斯曼和韦达夫斯基的研究表明，奥克兰计划并不是按政策制定者所设想的那样被执行的，它并没有取得预定的目标，问题就出在它被执行的方式上尤其是“联合行动”的困难上，他们的工作引发了政策执行的热潮，导致了70、80年所谓的“执行运动”的兴起。政策执行研究兴起的原因从理论上看，在美国60年代末70年代初政策科学研究的视野拓宽，要求对政策系统和政策过程的各种因素和环节作全面深入的研究。过去人们忽视了对政策执行、评估和终结的研究，这制约着政策分析学科的发展，必须加以纠正。从政策实践上看，60年代由约翰逊政府所发起的“伟大社会”改革的许多政策项目并没有取得预期的结果，这促使人们去评估政策

6、，并寻找政策执行方面的原因。正是在理论与实践的双重作用下，政策执行在70年代初以后成政策科学研究的一个焦点话题。研究政策执行的贡献兴起于美国的“执行运动” 拓展了早期政策科学的研究范围，将长期被人们所忽视的政策执行这一环节或阶段纳入政策分析学科的视野。政策执行的学者们从不同的途径、不同的方面来探讨政策执行过程，并提出了种种的理论，尤其是力图系统地了解影响政策有效执行的各项因素及其相互关系，构造相关的政策执行过程模式，从而丰富了政策科学的理论内容。80年代末90年代初，随着政策分析和公共行政科学的发展，尤其是政策分析与管理合流的趋势以及（新）公共管理（Public Management）学派的兴

7、起，作为一种思潮或时髦的执行运动便衰落了。4. 研究政策执行的理论行动理论政策执行被视为对某项公共政策所要采取的广泛行动；组织理论强调组织在政策执行中的地位，认为只有了解组织是怎样工作的，才能理解所要执行的政策以及它在执行中是如何被调整和塑造的；因果理论将政策看作一种假设，将政策执行看作是引导人们达到目的地的地图，关心政策过程中的因果关系；管理理论强调政策执行是一个管理过程；交易理论认为政策执行是一个政治上讨价还价的过程；系统理论将政策执行理解为政策行动者与环境的相互作用；演化理论主张在政策执行中重新设计目标和修改方案，政策的制定与执行是一个演化的过程。5. 政策执行的研究途径-1自上而下与自

8、下而上两种研究途径（top-down and bottom-up approach）自上而下的研究途径肯定政策制定者设定明确目标的权威和能力，把高层政府的决策作为研究的出发点。这种途径承认上层政府及其官员确定政策目标，形成政策偏好，基层政府及其官员执行政策内容，落实政策目标；强调层级节制的指挥命令关系，某些中央控制的变量对于地方执行的影响优于其他因素；注重上级政府对于下级政府的政策指挥、监督与控制的角色与责任，以达成政策预期目标。政策执行的研究途径-2自下而上的研究途径认为政策目标是由政策制定者与政策执行者共同协商达成的，把组织中的个人（参与政策过程的所有行为者）作为研究的出发点，以政策链条中

9、较低和最低层次为研究的基础。该途径认为政策执行过程不是由高层政府及其官员的法令和规则所控制的，而是由政策行为者之间的讨价还价所塑造的。所有的政策最终都会被那些下级官员所修正，以便符合他们的想法和需要。所以，该途径强调应给基层官员或地方政府充分的自由裁量权。对中央的政策制定者的核心任务并不是设定政策执行的架构，而是提供一个充分的自主空间，使基层官员或地方政府能采用适当的权宜措施，重新构建一个适应政策环境的执行过程。两种研究途径的比较表1自上而下的途径自下而上的途径研究的出发点中央政府的政策（通常以法律的出台为起点）政策执行过程中基层行动者的活动关注的中心中央政策的执行具体的执行结构或基层官员的自

10、由裁量权执行过程的性质行政技术管理过程，讲政策付诸行动政策执行是一个政治过程，不同的行动者在这一过程中相互作用（讨价还价、博弈妥协）表2自上而下的途径自下而上的途径政策的界定中央政府的法律、目标通常是含糊不清的政策在执行过程中形成的东西，而且中央政府的政策目标是明确的对政策执行过程的研究强调官僚机构内部的层级控制、信息管理、资金配置、人员素质等强调执行过程的利益互动，而且这种互动远远超出了行政组织的范围研究的目的提供政策改进的指示，具有浓厚的规范性质（立足点在中央政府）以经验描述为起点，分析政策是如何被执行的，其价值色彩较为隐蔽表3自上而下的途径自下而上的途径政策制定与政策执行的关系两分法（政

11、策制定与政策执行相分离）这种划分是人为的、误导的，不能把执行从制定过程中孤立出来，制定政策是执行过程中的内在组成部分；主张用政策/行动关系取代政策制定政策评估关注正式目标的实现程度，以此来判断政策的成功与失败将政策过程视为无缝之网出发点的非对称性价值优先，即首先确定目标，然后寻找手段基于经验事实，考虑实际的政策过程2022/7/1919公共政策执行：过程和手段政策执行的过程政策执行的手段三个阶段 ：1进行政策宣传、加强政策认知；2做好组织准备；3物质准备；4制订执行计划政策执行的实施阶段政策执行的总结阶段政策执行的过程政策执行的准备阶段政策执行过程-准备阶段政策宣传。政策宣传是政策执行过程的起

12、始环节和一项重要的功能活动。政策执行活动是由许多人员一起协作完成的。要使政策得到有效执行，必须首先统一人们的思想认识。政策宣传是统一人们思想认识的一个有效手段。政策分解。政策分解就是通常所说的制定计划，它是政策实施初期的另一项功能活动。要使政策执行顺利进行，就必须在这些基本原则指导之下，对总体目标进行分解，编制出政策执行活动的“线路图”，明确工作任务指向，使执行活动有条不紊地进行。 物质准备。物质准备是保证政策执行顺利进行的经济基础，是必不可少的环节。物质准备主要是指必需的财力（经费）和必要的物力（设备）两方面的准备。组织准备。组织准备工作是政策具体贯彻落实的保障机制组织准备不只是解决组织形式

13、问题，而且包括建立精干高效的组织执行机构、配备胜任称职的领导者和一般的政策执行人员，制定必要的规章制度，使人力、物力、财力得到最合理的利用。政策实验。政策实验是政策实施过程中的重要步骤。政策实验既可以验证政策，如发现偏差，及时反馈信息，修改和完善政策，又可以从中取得带有普遍指导意义的东西，如实施的方法、步骤、注意事项等，为政策的全面实施取得经验。 政策实验的步骤大致包括选择实验对象、设计实验方案和总结实验结果三个阶段。全面实施。政策的全面实施是政策实施过程中操作性、程序性最强、涉及面最具体、最广泛的一个环节。全面实施政策要求严格遵循政策执行的基本原则，充分发挥政策执行的功能要素，以保证政策目标

14、的圆满实现。协调与监控。政策的协调与监控是贯穿于政策实施全过程。协调做好了，才能使执行人员及其他有关人员做到思想观念上的认识统一和行动上的一致。 监控是政策实施过程的保障环节。必须对整个实施过程加强监控，以保证政策的全面贯彻和落实。政策执行：实施阶段政策执行：总结阶段政策执行的最后一个阶段，为制定新的政策做准备绩效评估：检验政策执行的成本（economy）效率（efficiency）、效益（effectiveness）和公平性（equity）。追踪决策：不是对原有政策方案的修修补补，而是进行根本性的修正与变革，因此从本质上讲，追踪决策是针对原有政策问题的重新决策。 P380政策执行的手段行政手

15、段法律手段经济手段说服引导手段技术手段1、行政手段行政手段是最基本的手段。行政机关采用规章制度、命令指示、组织纪律等方式，按照行政系统、行政层次和行政区划来实施政策的方法。行政手段有着权威性、强制性、对象的有限性和时效性三个显著的特点。2法律手段法律手段是指通过各种法律、法令、法规、司法、仲裁工作，特别是通过行政立法和司法方式来调整政策执行活动中各种关系的方法。法律手段除了与行政手段一样具有权威性和强制性外，它还具有稳定性和规范性的特点。3经济手段经济手段是指根据客观经济规律和物质利益原则，利用各种经济杠杆，调节政策执行过程中的各种不同经济利益之间的关系，以促进政策顺利实施的方法。经济手段运用

16、价格、工资、利润、利息、税收、资金、罚款以及经济责任、经济合同等来组织、调节和影响政策执行者和政策叶象活动。经济手段不同于行政手段和法律手段，它有间接性、有偿性和关联性等三个特性。4、说服引导手段 *说服就是“某些人试图使他人相信自己的立场和价值观的正确，从而使他们采取和自己一样的行动官员向公众解释和证实特定的政策，就反映了政府试图说服公众遵从这些政策”。5、技术手段利用网络技术、信息技术等手段来改进政策执行方式，提高政策执行的效率。2022/7/1929影响公共政策执行的主要因素政策问题的因素政策本身的因素政策以外的因素政策执行模型1、政策问题的结构与特性复杂的、敏感的、涉及到利益分配与调整

17、的涉及到众多领域的综合性的、创造性较强的触动权力关系多的、政策目标宏大的2、政策本身政策的正确性：这是政策有效执行的根本前提。政策目标的明确性和可操作性：这是政策执行有效的关键所在，是政策执行者行动的依据，也是对政策执行进行评估和控制的基础。政策资源的充足性：政策资源主要有经费资源、人力资源、信息资源和权威资源。政策资源 P382-必要的经费和人力是政策执行的物质基础信息是政策执行活动的必要条件权威是政策执行的根本保证。权威可以加强行使权威的那些人的责任感，促使个人遵守由群体中的权威人士制定的规范；对政策制定与政策具有重大意义；有助于组织的整体协调。执行保护是指政策执行机构与人员在法律通则的范

18、围内按照政策规定执行政策，其个人权力和工作权力依法受到保护。包括人格保障权、身份保障权、职务保障权、公务使用请求权、行使职务了解权、执行公务保障权、行政裁量权、自由申辩权、确认事实权等。3、政策以外的因素影响政策有效执行的因素，除了政策问题的特性、政策本身以外，还有：（1）执行人员的素质、态度和偏好；（2）执行机构/组织间的沟通与协调；（3）目标群体对政策执行的影响；（4）政策环境等因素。3.1 政策执行与人员政策执行人员是指适合既定政策执行需要、富有能力的专业或职业人员。政策执行水平的高低在相当程度上是由政策执行人员的素质决定的。与政策执行人员的政策水平相关的素质有：专业技术水平、实际工作的

19、经验尤其是处理公众关系的经验、效忠国家的信念和自律的精神。3.2 政策执行机构/组织政策执行机构能否有效的运作和组织，直接影响政策执行。影响执行机构有效运作和组织的因素有：机构内部的设置是否合理、机构的内外部沟通是否协调、效率的高低（落实指令的效率、政策资源的合理有效使用、信息反馈与应变）。3.3 政策执行的对象：目标群体政策执行对象：公共政策的目标是多种多样的，但这种目标总要表现为对一部分人、群体或组织的利益进行分配或调整。这些个人、群体或组织是政策执行主体在实施政策过程中所发生影响和作用的承受者。对政策执行的影响主要体现在服从或不服从的态度与行为上。政策执行对象对政策执行采取服从和配合的态

20、度与行为，则减少执行难度；反之，将增大执行难度。对目标群体服从与不服从问题的探讨服从的原因：政治社会化、利益衡量、避免惩罚、惯性适应。不服从的原因：价值观念与习俗、社会关系的影响、利益追求、政策执行者或政策本身存在的问题。安德森公共决策第140-151页。政策执行机构对待公众的策略说服协商仲裁权威等待拖延平衡妥协增加沟通、团体成员轮换、教育、转移目标、掩饰矛盾、和平共处等也是处理冲突的传统对策。3.4 政策环境 P389- *公共政策环境是指政策系统边界之外并和政策系统进行物质、能量和信息交换的所有事物。国内环境自然环境：地理位置、气候、物产社会环境：政治环境、经济环境、文化环境国际环境202

21、2/7/194020世纪70年代中期以后，各种不同的政策执行模型逐渐出现T. 施密斯的政策执行过程模型-1973范米特和范霍恩的政策执行系统模型-1975麦克拉夫林的政策执行互适模型-1976雷恩和拉宾诺维茨的政策执行循环模型-1978萨巴蒂尔和马茨曼尼安的政策执行综合模型-1979爱德华的政策执行模型-1980高金的府际政策执行沟通模型-1990保罗萨巴蒂尔的政策变迁支持联盟框架-1993政策执行的理论模型 P368-T. 施密斯的政策执行过程模型-1973米特和霍恩的政策执行系统模型P371麦克拉夫林的政策执行互适模型受影响者相互调适部分政策执行者政策环境因素调试策略反馈雷恩和拉宾诺维茨的

22、政策执行循环模型1、目标显著性；2、程序复杂性；3、可利用资源的性质与层次环境条件 执行原则1、合法原则2、理性原则3、共识原则监督过程拟定纲领分配资源萨巴蒂尔和马茨曼尼安的政策执行综合模型执行机构的政策产出目标团体对政策产出的服从政策产出的实际影响感知的政策产出的影响政策主要的调整问题的可解决性1、具有有效的理论和技术2、目标团体行为的多样性3、目标团体的人数4、目标团体行为改变的幅度政策本身的规制能力1、政策本身含有充分的因果论2、明确的政策指令3、充分的财政资源4、执行机构间与机构内部的层级整合5、执行机构的决定程序6、征募执行的人员7、安排外界人士参与的机会政策以外的变量1、经济环境与

23、技术2、媒介对问题注意的持续程度3、公众的支持4、利益团体的态度和资源5、监督机关的支持6、执行人员的热忱与领导艺术政策执行过程的各阶段P372爱德华的政策执行模型交流与沟通官僚组织结构资源执行者偏好政策执行高金的府际政策执行沟通模型地方政府能力地方政府输出的决定联邦政府的诱导和约束地方政府政策执行地方政府的诱导和约束中间变量自变量因变量反馈反馈保罗萨巴蒂尔的政策变迁支持联盟框架相对稳定的系统参数1、问题领域的基本特征2、自然资源的分配3、社会主流文化价值 和社会结构4、基本的宪政结构（规则）外生于子系统的事件1、社会经济条件和技术的变革2、统治集团的系统变革3、政策决定和来自其他 子系统的影

24、响子系统行动者的资源和约束政策子系统集团A 集团BA观念体系 B资源政策掮客A观念体系 B资源策略A1策略B1政府行动计划（集体选择层次）政策输出（操作层次）政策产出（政策影响）内部回馈路径政策执行中的各种变量关系*政策问题的结构与特性政策目标群体：服从/反抗政策本身政策以外因素：执行主体（人/组织）、环境政策执行2022/7/1950公共政策执行偏差政策执行偏差的含义政策执行偏差的表现形式政策执行偏差产生的原因1、公共政策执行偏差公共政策执行偏差又称政策执行障碍、执行不力、执行走样、政策梗阻、目标置换、上有政策下有对策。定义：政策执行者在实施政策的过程中，由于主客观因素的作用，其行为效果偏离政策目标并产生了不良后果的政策现象。其实质是政策执行与政策目标的背离。2、政策执行偏差的表现形式象征式附加式残缺式替代式观望式照搬式规避式P393-3、政策执行偏差产生的原因主观原因 P394（1）政策执行者的自身利益和需求（2）执行者的素质缺陷（3）执行机构的管理缺陷（4）政策执行的宣传缺陷客观原因 P396政策问题本身的复杂性政策质量低劣政策环境的变化目标群体的压力政策资源不足监督机制的缺位和乏力* 两个概念：政策偏差or政策变通政策变通就是在执行政策过程中，执