宋才发：土地开发整理制度的法律规范研究(共11页)

1、PAGE PAGE 12宋才发：土地开发整理(zhngl)制度的法律规范(gufn)研究土地(td)开发整理制度的法律规范研究宋才发作者简介 宋才发（1953），湖北武穴人，法学博士，中央民族大学原法学院院长、法学教授，博士生导师。教育部人文社会科学重点研究基地中国少数民族研究中心特聘教授，享受国务院政府特殊津贴专家、省部级有突出贡献中青年专家、国家民委首届有突出贡献专家，从事经济法学研究。基金项目：论文为本人主持的教育部人文社会科学重点研究基地重大研究项目民族自治地方经济社会发展自主权研究(项目批准号：05JJD850009)，国家“985工程”中央民族大学第三期建设项目民族地区经济法制建设

2、研究（项目编号：CUN985-3-2）的研究成果。（中央民族大学法学院，北京100081）摘 要 土地开发整理是一个具有特定含义的法律概念。土地开发整理必须按照规划与计划的编制实施，依法规范土地开发整理的权属管理，土地开发整理藴藏着巨大的潜力。土地开发整理是保护耕地的重大举措，必须注重保护生态景观，最终效果要体现在基本农田的保护上。关键词 土地开发整理；法律规范；保护耕地；保护生态；保护基本农田一土地开发整理是一个具有特定含义的法律概念。土地开发整理是人类利用自然和改造自然的措施，既是经济社会发展到一定阶段解决土地利用问题的必然选择，也是人类在长期的土地利用实践活动中不断建设土地和重新配置土地

3、的过程。具体地说，土地开发整理是指在一定区域内按照土地利用总体规划、城市规划、土地整理专项规划确定的目标和用途，通过采取行政、经济、法律和工程技术等手段，对土地利用状况进行调查、改造、综合整治、提高土地集约利用率和产出率，改善人们生产、生活条件和生态环境的过程。土地开发整理以获取土地利用的社会效益、经济效益、生态效益三者协调统一的综合效益为原则，以保护和改善生态环境为前提，以改善农业生产条件和提高土地集约化利用程度为手段，以稀缺土地资源的可持续利用为最终目标。自20世纪90年代以来，随着我国人口增加、耕地数量锐减局面的日益严峻，开始以增加耕地有效面积、提高耕地质量，改善生产生活条件和生态环境为

4、主的土地整理工作。国土资源部2003年10月8日下发的土地开发整理若干意见指出，土地开发整理的基本原则是坚持统筹规划，合理开发利用资源，切实保护和改善生态环境；坚持内涵挖潜与外延开发相结合，以土地整理和复垦为重点；坚持维护土地权利人合法权益，提高土地利用效益；坚持依靠科技进步和创新，实现数量、质量和生态管护相统一；坚持优化土地利用结构，促进经济社会和资源、环境的协调发展。土地开发整理的目的是根据农业和农村经济发展的需要以及土地资源的适宜性，增加农用地面积，重点增加耕地面积；提高农用地质量，优化土地利用结构，促进土地集约利用；改善农业生产和农村人居条件，保护和建设生态环境。土地开发整理的任务是依

5、据土地利用总体规划和土地开发整理规划，对农村的田、水、路、林、村进行综合整治；对在生产建设过程中，挖损、塌陷、压占、污染破坏的土地和洪灾、滑坡崩塌、泥石流、风沙等自然灾害损毁的土地进行复垦；对滩涂、盐碱地、荒草地、裸土地等未利用的宜农土地进行开发利用1（P.27）。近年来在新农村建设和构建和谐社会方针的指引下，土地开发整理开始从单纯注重经济效益转向经济、社会、生态效益并重。国土资源部土地开发整理中心从2001年起，针对土地开发整理潜力和效益评价方法简单、不系统的问题，开展了“土地整理潜力与效益评价方法”研究，如土地开发整理经济、社会、生态效益评价，被确定为土地开发整理可行性研究与规划设计阶段的

6、必要指标等。土地开发整理通过调整人地关系对土地进行价格评定，土地质量的差异通过面积的盈亏来平衡，能够有效地维护土地权利人的利益，从而促进农村土地市场的发育。全国各地在占补平衡中普遍存在的占而不补、占多补少、占优补劣、补而不用、用而不养的问题比较突出。土地开发整理正好可以通过法律、工程等措施，有效地解决耕地占补平衡中存在的问题；能通过调整人地关系、提高土地质量，有效地调动农民种地的积极性。作为农业和人口大省的河南省长期把土地整理与基本农田整治相结合，把做好土地开发整理当作大事来抓。自2001年以来全省共安排国家和省投资土地整理项目483个，建设规模面积26.47万公顷，总投资43.31亿元。已完

7、成土地整理项目370个，新增耕地39.4万亩，整理后的土地每亩增产粮食平均300斤以上。据2007年统计数据显示，全省项目区年增产粮食就达11.8亿斤；目前尚有113个项目正在施工中，全部完成后预计可增产粮食19.5亿斤2。土地开发整理规划与计划(jhu)的编制实施。为探索土地整理(zhngl)复垦开发规划的编制方法，2000年国土资源部规划司和土地整理(zhngl)中心，选择河北玉田县、重庆秀山县、浙江义乌市和平阳县开展土地开发整理规划实施试点。到目前为止全国31个省（区、市）及多数市、县都编制完成了土地开发整理专项规划，初步形成了国家、省、市、县土地利用总体规划和土地开发整理专项规划相衔接

8、的四级规划体系，汇总形成全国土地开发整理重大工程实施方案纲要和粮食主产区基本农田整理工程实施方案纲要等五大工程实施方案。国土资源部2003年3月7日下发的全国土地开发整理规划指出：“土地开发整理规划是土地利用总体规划的补充，是科学指导土地开发整理活动的重要依据，对规范土地开发整理活动，保护和改善生态环境，确保耕地占补平衡，实现耕地保护目标具有重要意义。各地要提高对规划实施和土地开发整理规划工作的认识，采取有效措施，全面贯彻实施规划，发挥规划对土地开发整理活动的宏观调控和引导作用，促进土地开发整理活动健康、有序开展。”3(P.15)建立健全土地开发整理规划体系要依据当地土地利用总体规划，科学编制

9、土地整理规划，土地整理活动必须符合规划。土地开发整理项目的审查、规划设计、项目实施和检查验收，必须依据土地利用总体规划和土地整理规划进行。土地开发整理活动要纳入计划管理，年度土地整理计划要与可用资金相匹配，强化计划的指导性和权威性，保证计划任务的完成。要加强土地资源调查与评价，在切实查清土地后备资源的类型、数量、质量、分布和权属的基础上，分析研究土地开发、整理和复垦的可行性及其对生态环境产生的影响，提出合理开发利用措施，为编制土地开发整理规划打下坚实基础。要严格控制未利用土地开发，规划编制和项目确定都要经过科学论证，凡开发荒山、荒地、荒滩都应依法办理审批手续；在生态退耕地区要加大平坝区、川地等

10、的基本农田土地整理力度，对具备修建梯田条件的缓坡耕地进行“坡改梯”改造；对水资源不足、土地风蚀沙化严重的地区要坚持以水定地，以农田整理为重点，努力完善防护林网，增加节水设施，提高土地产出效益，保护生态环境4(P.27-28)。要依据全国土地利用总体规划纲要的总体要求，适应国民经济快速发展和生态环境建设的需要，在充分考虑补充耕地的资源潜力、投入和区域协调的前提下，通过大力推进土地整理，补充耕地数量和质量不低于同期建设占用、灾害损毁和农业结构调整损失的耕地，林地、牧草地等其他农用地得到有效增加；达到土地利用效率明显提高、生态环境明显改善，土地资源尤其是耕地资源可持续利用能力增强。其具体目标是到20

11、10年全国土地开发整理补充耕地274万公顷（4110万亩），平均每年补充耕地27.4万公顷（411万亩）。其中到2010年通过农田和农村居民点整理补充耕地165.87万公顷（2488万亩），平均每年16.59万公顷（248.8万亩）；到2010年通过消化历史欠帐复垦工矿废弃地补充耕地35.05万公顷（526万亩），平均每年3.51万公顷（52.6万亩）；到2010年通过开发宜耕土地后备资源补充耕地73.04万公顷（1096万亩），平均每年7.3万公顷（109.6万亩）5(P.17)。土地开发整理的内容(nirng)及科学分类(fn li)。土地开发整理(zhngl)若干意见指出：“土地开发整理

12、的主要内容是采用工程、生物等措施，平整土地，归并零散地块，修筑梯田，整治养殖水面，规整农村居民点用地；建设道路、机井、沟渠、护坡、防护林等农田和农业配套工程；治理沙化地、盐碱地、污染土地，改良土壤，恢复植被；界定土地权属、地类、面积，进行土地变更调查和登记等。”6(P.27)依据土地整理的不同内容，土地开发整理可分为三种类型：(1) 土地整理。根据土地整理后的主导用途，可将土地整理分为农用地整理和建设用地整理。其中农用地整理是指在一定区域内依据土地利用总体规划及有关专项规划，采取行政、经济、法律和工程技术措施，对田、水、路、林、村等进行综合整治，以调整土地关系，改善土地利用结构和生产、生活条件

13、，增加土地有效供给量，提高农用地质量，提高土地利用率和产出率的过程。农用地整理包括农用地调整、农用地改造、地块规整、基础设施配套、零星农宅的迁并等，具体内容包括农用地面积、位置的变动、性质的置换、低效农用地的改造以及地块规整重划，水、电、路等小型基础设施配套和零星农宅的迁出或合并。农用地整理可根据整理后的主导用途分为耕地整理、园地整理、林地整理、牧草地整理和养殖水面整理等。这里的耕地整理是指对农田进行的整理，主要内容包括土地平整工程、农田水利工程、田间道路工程、其他工程；园地整理主要指果园、桑园、橡胶园和其他经济园林用地的整理；林地整理包括防护林、用材林、经济林、薪炭林、特种林地的整理；牧草地

14、整理包括放牧地整理和割草地整理；养殖水面用地整理主要指人工水产养殖用地整理。建设用地整理是指以提高土地集约利用为主要目的，采取一定措施和手段对利用率不高的建设用地进行综合整理。建设用地整理包括村镇用地、城镇用地、独立工矿用地、交通用地和水利设施用地以及其他建设用地的整理。这里的村镇用地整理包括村镇的撤并、撤迁和就地改扩建；城镇用地整理主要指城镇建成区内的存量土地的挖潜利用、旧城改造、用途调整和零星闲散地的利用；独立工矿用地整理主要指就地开采、现场作业的工矿企业和相配套的小型居住区用地的布局调整、用地范围的确定和发展用地选择，一般不包括大规模废弃地复垦。基础设施用地整理包括公路、铁路、河道、电网

15、、农村道路、排灌渠道的改线、裁弯取直、疏挖和厂站的配置、堤坝的调整，也包括少量废弃的路基、沟渠等的恢复利用。（2）土地复垦。土地复垦是指对生产建设过程中因挖损、塌陷、压占等造成破坏而废弃的土地，采取一定措施使其恢复到可利用的状况。土地复垦既包括工矿企业在生产建设过程中挖损、塌陷、压占等造成破坏的土地，也包括因自然灾害或人为因素造成损毁、荒芜、闲置的农田和其他成片土地。按照造成废弃的不同原因可将土地复垦分为五种类型：第一类是各类工矿企业在生产建设过程中挖损、塌陷、压占等造成的破坏土地的复垦；第二类是因道路改线、建筑物废弃、村庄搬迁以及垃圾压占等遗弃荒废土地的复垦；第三类是农村砖瓦窑、水利建设取土

16、等造成的废弃坑、塘、洼地的废弃土地的复垦；第四类是各种工业污染引起的污染土地的复垦；第五类是水灾、地质灾害及其他自然灾害引起的灾后土地复垦。（3）土地开发。土地开发是指对未利用过但具有利用潜力和开发价值的土地，采取工程或其他措施对荒山、荒地、荒水和荒滩等改造为可供利用的土地。在实际工作中必须明确土地开发整理工作的方向和重点，积极实施土地整理重大工程，促进项目布局相对集中、资金与资源合理配置，向重大工程和粮食主产区、粮食主产县、基本农田保护区倾斜。依法规范土地开发整理(zhngl)的权属管理。国土资源部在关于做好土地开发整理权属工作的意见和土地开发整理若干意见中，明确了土地开发整理权属管理的基本

17、要求和程序：（1）土地开发整理权属管理应当遵守依法、公开(gngki)、公平等原则。（2）准确摸清土地开发整理项目区内土地权属和土地利用现状。国土资源管理部门要以土地登记、土地利用现状调查(dio ch)以及土地变更调查、耕地后备资源专项调查的资料为依据，查清项目区的确切界线和项目区内每宗地的权属、地类、面积等现状，标绘到大比例尺的土地利用现状图上并形成土地权属和利用现状报告；地籍资料无法满足工作要求的要及时进行补充调查、登记；存在土地权属争议的应当及时调处；一时无法解决的暂不将争议土地纳入土地开发整理的范围。（3）制定土地权属调整方案。在土地开发整理项目可行性研究阶段，要认真制定土地所有权、

18、使用权权属调整方案，主要内容包括项目区内土地权属状况、权属调整的范围，开发整理人与土地权利人签订的协议。在分配土地权益时，应当保证项目区范围内原有土地权利人权益不减少。要尊重土地权利人的意愿，土地权属调整方案应征得2/3以上土地权利人的同意。（4）公告权属调整方案。土地权属调整方案应当在有关乡(镇)、村进行公告，公告期为15天。对权属调整方案有异议的土地所有权人、使用权人，应于公告期内书面提出，经协商不能解决的争议由当地人民政府调处。集体经济组织内的农民对土地承包经营权调整有异议的，应在公告期内向村集体经济组织或乡人民政府提出，争议由村集体经济组织或乡人民政府调处。（5）权属调整要经过批准。土

19、地权属调整经公告并征求意见后，应当报县(市)人民政府批准。（6）冻结土地权利变更登记，停止变更土地利用现状。土地开发整理项目一经批准，县(市)国土资源管理部门应当公告在土地开发整理项目批准后至土地权属调整完成前，停止办理土地权利移转、抵押等登记手续，禁止任何改变土地利用现状的行为，并在开发整理过程中认真检查核实公告内容执行情况。（7）开发整理项目竣工后及时开展土地变更调查，办理土地变更登记。土地开发整理项目竣工后，要按照经批准的土地权属调整方案，公平、合理地分配土地权益，重新确定土地所有权、使用权、承包经营权。关于土地权属确认和土地权益分配问题，意见规定：凡自然人、法人或其他经济组织开发、整理

20、、复垦国有土地或集体土地，原土地所有权原则不变。开发未确定使用权的国有土地，土地使用权可确定给从事开发的投资者。开发集体未利用地，经2/3以上村民代表或村民会议2/3以上成员的同意，土地承包经营权可确定给予开发者。除飞地、插花地之外，项目区范围内土地所有权原则上不做调整；对确需调整的应由双方所有权人签订土地调整协议。对需要调整的土地使用权、承包经营权，其位置应尽量与开发整理前保持一致或大致相当。农民集体土地承包经营权发生调整的，应当经村民会议2/3以上成员或2/3以上村民代表的同意，并报乡人民政府和县级农业行政主管部门批准。集体土地整理后新增耕地的分配，应经2/3以上村民代表或村民会议2/3以

21、上成员讨论决定7(P.19-20)。二土地开发整理是保护耕地的重大(zhngd)举措。国土资源部在关于土地开发(kif)整理工作有关问题的通知中明确指出，土地开发整理对保护耕地将发挥(fhu)三个方面的作用：（1）建立补充耕地储备制度，做到建设占用耕地先补后占。在进行耕地后备资源调查，符合土地利用总体规划及土地整理专项规划的基础上，经过论证审查确定补充耕地的土地整理项目，按照不同规模建立国家、省（自治区、直辖市）、市（地）、县（市）各层次的项目库。在制定建设用地项目补充耕地方案时可在项目库里筛选，有条件的地区运用土地开发整理资金，可以先组织实施整理项目储备补充的耕地。当建设用地项目占用耕地时，

22、建设单位确实没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，按规定标准缴纳耕地开垦费，可以购买储备的耕地补偿指标实现先补后占。土地开发整理项目增加的耕地做相应核减并反映在土地利用现状图上；收取的耕地开垦费用于新的土地整理项目，形成从项目组织实施到补充耕地储备，向建设项目提供补充耕地，资金回收后再投入新项目滚动整理的循环运行机制。（2）实行土地置换政策，促进农村土地整理和土地复垦。各地政府要按照土地利用总体规划和村镇规划的要求，对田、水、路、林、村进行综合整治，积极推进农村土地综合整治。凡有条件的地方要促进农村居民点向中心村和集镇集中、乡镇企业向工业小区集中。在向中心村、集镇和乡镇工业小区集中时，要严格

23、按照土地利用总体规划，在规划确定的建设用地区内选址。新址占地面积应少于旧址面积，不得占用基本农田；确需占用其他耕的，必须经县级以上土地行政主管部门调查核实和批准，可以与腾出来的旧址整理后增加的耕地进行置换，保证耕地面积不减少，质量有所提高。实行这种方式置换的，其建设用地可以不占用年度建设占用耕地计划指标。为支持国有企业改革、减轻企业经济负担，在征得农村集体经济组织同意，并经县级以上土地行政主管部门批准，国有工矿企业可以用复垦原有国有废弃地增加的数量和质量相当的耕地，置换因生产被破坏的农村集体耕地，原土地权属相应转移。置换后被破坏的集体耕地属国家所有，不再征用，也不占当年建设占用耕地计划指标，但

24、需纳入土地复垦计划。（3）执行好“百分之六十折抵”政策，鼓励投资者整理土地。要正确理解和执行土地管理法实施条例第18条关于“土地整理新增耕地面积的百分之六十可以用作折抵建设占用耕地的补偿指标”的规定，建设占用耕地补偿指标的折抵必须按照土地利用总体规划和土地利用计划进行。地方各级土地行政主管部门也可在上级分配下达的建设占用耕地指标内，预留少量的指标统一掌握，用于奖励土地管理新增耕地多的地区，即实现耕地占补平衡的地区可以用土地整理新增耕地面积的60%指标，向上级土地行政主管部门申请一定数量的预留建设占用耕地指标，用于本地区必需的非农建设。土地整理的具体面积要以具有国家二级以上资质的测绘单位实地测绘

25、为准，资金以审计决算结果为准，实施入库备案，严把各项程序和质量关。土地开发整理必须注重保护生态景观。土地整理对土地生态系统的影响，存在于生态系统的各个环境要素及生态过程之中。土地整理项目实施对自然生态系统造成的影响可能是积极的，也可能是消极的。譬如从积极方面看，土地整理通过林网建设、沟渠合理规划防治水土流失，防止土壤养分流失；通过布设林网形成生态防护林增加林木覆盖率，可调节气候、净化空气、减小风速，提高项目区抵抗旱、涝灾害能力，促进生态系统的良性循环。土地整理作为一种能有效增加耕地面积、提高土地质量和促进土地集约利用的方式，对于缓解人地矛盾、改善农业生产条件和生态环境、保证粮食安全以及促进经济

26、社会健康发展都起着重要的作用。然而当前土地整理确实也存在着忽略对耕地生态环境保护，引起水土流失、生物多样性下降以及对生态景观环境保护重视不够的问题。因而土地开发整理应当十分注重对生态环境的保护，完善景观的整体布局8。在这个问题上笔者以为贵州省的经验是值得借鉴的。贵州项目区通过具体土地整理项目进行示范，将生物多样性保护理念贯穿于土地整理从规划设计到田、水、路、林、村施工到后期管护的全过程。通过生物多样性项目的实施，项目区工作人员和当地居民的观念发生重大转变，如对耕地间的一些荒草地、土堆和溪流，过去一般都把它们开垦成新增耕地，现在却将这些区域作为有益生物多样性保护的地区予以保留。此外他们还采取在硬

27、化沟渠和道路上面栽种藤本植物，开辟生物廊道、减小道路设计宽度、进行有孔硬化等措施，当地政府与农户签订了“关于农业环境的保护协议”，出台了对农民的相关激励和补偿政策。生物多样性保护说到底就是保护农田周边稳定的生态系统，促进农田的可持续利用；对动植物栖息地的保护，实际上就是对耕地生产能力的储备。在贵州一些生态环境脆弱地区如果一味强调增加耕地而不注重生态环境的保护，新增耕地可能很快就会毁于石漠化或水土流失，一定要把眼前利益和长远利益结合起来9。通常恢复自然生物链比恢复耕地的生产能力难得多，必须尽可能地减少在土地整理中对生态环境不可逆的破坏，在整理后创造新的土地环境中要突出与生态环境紧密相联系。我国的

28、土地开发整理将进入一个以提高生活环境品质和农用地生产质量为主要目标的新阶段。土地开发整理的最终目的是在土地资源有限的前提下，通过采取各项措施优化土地利用结构，提高土地利用效率，协调人地关系并缓解人地矛盾。土地作为自然的产物，质量的提高必须遵循自然生态规律，必须充分考虑土地生态系统内的物质循环，能量流动的特点、系统内各生态因素间的相互平衡，以及土地生态系统与其他各相关环境系统间的相互关系，按照保护生态环境、提高环境容纳能力的原则，实施各项土地整理的生物和工程技术措施。土地开发整理必须有利于促进生态农业发展，现代农业突出在以资源永续利用、保护改善农业生态环境下，运用现代科技集约化经营农业的发展模式

29、。因而在土地开发整理过程中，要全面考虑因土地整理引起各种条件变化对农业生态系统的影响，使农业要素与环境要素协调和谐发展。从生态可持续发展角度进行土地整理，必须围绕农业生态系统、土壤保护、水资源保护和农业经济四个方面的内容，促进土地整理向生态农业方向发展。要做好土地整理生态评估工作，重视中低产田改造中的生态环境保护，加强农田水利工程建设中的生态环境建设，大力营造防风林、生态林。不能仅立足于短期单纯的地块合并、调整改造，必须依据景观生态学的有关理论进行综合规划设计，应用景观生态学的理念明确土地的利用状态及生态保护情况，确定土地开发整理的方向并在此基础上合理规划建立生态流通畅的网络系统，在规划中融入

30、环境和生态保护的理念。土地开发整理(zhngl)的效果要体现在对基本农田的保护上。根据(gnj)土地管理法和国土资源部土地分类规定，耕地(gngd)是指种植农作物的土地，包括熟地、新开发整理复垦地、休闲地、轮歇地、草田轮作地；以种植农作物为主，间有零星果树、桑树或其他树木的土地；平均每年能保证收获一季的已垦滩地和海涂。在耕地中还包括南方宽小于1米，北方宽小于2米的沟、渠、路和田埂。耕地又可分为如下五种具体情况：（1）灌溉水田。指有水源保证和灌溉设施，在一般年景能正常灌溉用于种植水生作物的耕地，包括灌溉的水旱轮作地。（2）望天田。指无灌溉设施主要依靠天然降雨，用于种植水生作物的耕地，包括无灌溉设

31、施的水旱轮作地。（3）水浇地。指水田、菜地以外有水源保证和灌溉设施的，在一般年景能正常灌溉的耕地。（4）旱地。指无灌溉设施靠天然降水种植旱作物的耕地，包括没有灌溉设施仅靠引洪淤灌的耕地。（5）菜地。指常年种植蔬菜为主的耕地，包括大棚用地。基本农田既是指高产优质的那部分耕地，又是指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地。凡划入基本农田保护区的耕地都是基本农田，农民群众通常称它为“吃饭田”、“保命田”。国土资源部通过对16个城市进行卫星遥感监测发现，违法用地宗数占新增建设用地总数的近60%，面积近50%，个别地方甚至高达90%。有些地方利用“以租代征

32、”、“农村集体土地流转”等方式擅自将农用地转为建设用地；有些地方不按照程序修改土地利用总体规划，违规调整和占用基本农田；有些地方以村集体建设为名，将腾出的土地置换为城市建设用地；有些地方政府利用农民宅基地，与开发商联合进行房地产开发；有些地方政府违规分拆批地、越权批地，默许或者支持违法用地，甚至成为违法用地的主体10。严格的土地管理一旦失控，人均耕地面积1.4亩的保底数字必然突破。因而除了严格执法、加大查处力度外，还必须唤起全社会保护耕地意识，让全社会共同进行耕地保护监督。19992007年全国通过土地开发整理复垦开发共补充耕地3818万亩，大于同期建设占用的耕地面积。“十五”期间国家投资土地

33、开发整理项目建设规模2400多万亩，新增耕地500多万亩。我国84%的国家投资土地开发整理项目和多数省级项目，是以现有耕地和基本农田为重点进行的综合整治的。经过土地整理项目区农田普遍成为田块成方、路渠相连、设施配套、旱涝保收的高产稳产农田，生产能力普遍提高了1020%，生产成本降低了515%。即使按10%计算全国每年通过土地整理增加的粮食产能，就相当于增加400万亩耕地的产出11。2007年12月10日国土资源部审议通过的基本农田标识，由红色衬托下的五星、绿色的田野和金黄的稻穗创意而成，蕴含着庄严国土上的基本农田，是确保国家粮食安全的重要基础，是保护和提高农业综合生产能力的主要载体。土地整理标

34、识由土地整理后新农村建设的美丽画卷创意而成。整齐规范的耕地、茂密的树林、笔直通达的田间道路和沟渠以及排列整齐的房屋建设，蕴含着土地整理后“田成方、林成网、路相通、渠相连、村集中”的景象。基本农田和土地整理标识为全国统一性标识，主要用于基本农田保护区标志牌、土地开发整理复垦项目标志牌，以及用于基本农田保护示范区标志界桩、农田水利设施（水闸、泵站、水渠）有关管理和宣传资料等12。土地开发整理藴藏着巨大的潜力。土地管理法第41条规定：“国家鼓励土地整理。县、乡（镇）人民政府应当组织农村集体经济组织，按照土地利用总体规划，对田、水、路、林、村综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和

35、生态环境。地方各级人民政府应当采取措施，改造中、低产田，整治闲散地和废弃地。”13(P.1314)据权威调查测算，全国土地开发整理补充耕地的总潜力为1340万公顷（20100万亩）。其中：（1）土地整理潜力：全国土地整理补充耕地潜力约600万公顷（9000万亩），占补充耕地总潜力的45%。我国现有农田普遍存在着田块分割细碎、田坎过多、道路沟渠不整、农田基础设施不完善、零星未利用地和废弃地多的现象；农村居民点用地利用率低，北方农村居民点“空心村”多，南方农村居民点布局零散。通过合理规划、整治道路沟渠，平整归并零散地块，充分利用零星土地，可以增加有效耕地面积约313.33万公顷（4700万亩）。通

36、过对现有农村居民点逐步实施迁村并点、治理“空心村”、退宅还田等整理措施，可以增加有效耕地约286.67万公顷（4300万亩）。（2）宜农土地后备资源开发潜力：全国有宜农土地后备资源4424万公顷（66360万亩），其中宜耕土地后备资源约988万公顷（14820万亩）。可开发补充耕地约586.67万公顷（8800万亩），占补充耕地总潜力的44%。宜耕土地后备资源60%以上分布在西北部地区，水资源相对短缺、生态环境比较脆弱，开发利用制约因素多。（3）土地复垦潜力：全国因工矿生产建设挖损、塌陷和压占废弃的土地约400万公顷（6000万亩），复垦可补充耕地的潜力约153.33万公顷（2300万亩），占

37、补充耕地总潜力的11%，其中集中连片的约40.67万公顷（610万亩）。工矿废弃地集中分布在大型矿山和资源型城市周边，主要是几十年来开发建设中形成的历史旧帐14(P.16-17)。全国土地利用总体规划纲要提出要适度开发宜耕后备土地，在保护和改善生态环境的前提下，依据土地利用条件有计划有步骤地推进后备土地资源的开发利用。根据耕地后备资源调查评价，我国共有集中连片、具有一定规模的耕地后备资源约700万公顷，仅为后备土地资源的8%，其中可开垦土地主要分布在北方和西部干旱地区，西南和东部的耕地后备资源比较少。为了提高土地开发的可操作性，确保新开发耕地的质量，目前不宜大规模全面开发耕地后备资源。纲要根据

38、适宜评价结果，仅将水资源条件比较好、具备土地开发条件的东部部分沿海滩涂和西部部分地区列为土地开发重点区域。到2010年和2020年，通过未利用土地开发补充耕地34万公顷（510万亩）和139万公顷（2080万亩），仅占规划补充耕地总任务的38%15。为了积极稳妥地推进宜耕后备土地资源开发，纲要仅安排了1项土地开发重大工程并提出了工程建设的生态保护要求，充分体现了土地整理复垦开发与生态建设的有机结合，改善生态环境，坚持内涵挖潜，突出土地整理和复垦，推进土地利用方式由粗放向集约转变的要求。土地(td)开发整理工作取得初步成效。自1999年以来通过土地开发(kif)整理，全国累计补充耕地近3000万

39、亩，大于同期建设占用与灾害损毁的耕地面积。19992004年国土资源部共安排国家投资土地(td)开发整理项目1507个，总投资174亿元。通过对国家土地开发整理示范区的调查表明，土地开发整理后植被覆盖率增加2.4个百分点，耕地抗御自然灾害的能力明显增强16。实践证明，无论是在增强综合生产能力、提高耕地质量，建设高标准基本农田方面，还是在改善区域生态、生产和生活环境方面，土地开发复垦整理工作在统筹城乡发展方面都起到了积极的支撑作用。在当前和今后一个时期内，土地开发整理工作仍然要以提高农业综合生产能力为出发点，大力开展基本农田整理，促进补充耕地数量、质量、生态三者统一，全面提高土地开发整理工作水平

40、。耕地质量是土地整理工作的生命，只有通过建立新机制、保证耕地质量，才能保证土地整理工作的有效性。近10年来我国通过农村土地开发整理补充耕地累计超过4000万亩，近几年投入的资金达到每年1000亿元的规模。2008年7月2日温家宝总理主持召开的国务院常务会议，讨论并原则通过了吉林省增产百亿斤商品粮能力建设总体规划。预计投资260亿元建设十大重点工程，使吉林省粮食生产能力提高100亿斤以上，5年后全省商品粮总产稳步达到600亿斤。作为增产百亿斤商品粮重点工程之一的吉林省西部土地开发整理重大项目正在全力推进。吉林省地处松嫩平原，是国家重要商品粮基地。为了实施吉林省增产百亿斤商品粮能力建设总体规划，吉

41、林省计划投资62亿元左右，实施吉林省西部土地开发整理重大项目。据统计，该地区现有未利用地近1095万亩，占全省一半以上，通过土地开发整理增加粮食产量的潜力巨大，是东北地区乃至全国目前少有的一块可集中开发利用的土地资源。根据规划吉林省西部土地开发整理项目将在5年或稍长一点时间内完成。仅此一项工程完成后就可新增粮食33亿斤，全省增产百亿斤商品粮十大工程建成后，粮食产量可实现净增加100亿斤17。吉林省西部土地开发整理重大工程是该省有史以来规模最大、投资最多的土地开发整理项目，涉及白城、松原两个市的3个国家贫困县和1个少数民族自治县。该项目的实施不仅能极大提高该省西部地区的粮食综合生产能力，也会从根

42、本上改善人民群众的生产生活条件，加快脱贫致富步伐，还会明显改善项目区的生态环境促进地区可持续发展。再譬如，云南个旧是我国典型的矿业城市，已有2000多年的采矿历史。位于市南部郊区的老阳山曾是个旧锡矿、砂锡矿主要生产区之一，长期大面积、无节制地向下打洞、拦腰掘坑、地面高压水枪横扫，造成5.2平方公里土地严重石漠化，岩溶孤峰、石丘与呈蜂窝状坑洞密布组合的复杂地貌连片成岭，草不生、树不长，汛期还时常发生泥石流、滑坡、水土流失等灾害，严重威胁市区和矿区群众的生命财产安全。2004年年初个旧市政府根据改善区域生态环境、增加矿业城市有效耕地的总体要求，将老阳山废弃坑复垦列为重点项目，确定为当年国家投资土地开发整理的重点工程，投资近3000万