关于土地管理几个重要问题的思考

1、关于土地管理几个重要问题的思考2011年7月份以来，胡锦涛总书记、温家宝总理先后3次针对国土资源管理工作发表重要讲话、做由重要指示。中央国务院主要领导同志对国土资源工作发表高频次、高密度讲话、做由指示批示，对国土资源管理工作给予前所未有的重视和关注，意义十分重大。长期以来，土地管理领域尚存在的一些根本性问题和突由问题，对经济社会的快好发展，以及社会公平、社会稳定、合理利用资源方面产生着深远影响。认识与解决好这些问题，不仅是土地管理部门，也是全社会共同责任。一、土地管理领域长期存在的根本性问题我国宪法规定，社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。以此为

2、基础产生了“国有土地所有权和集体土地所有权”土地管理“二元”结构。相较于国有土地所有权来说，“立法关于集体土地所有权的四项权能规定均存在不同程度的缺失”是土地管理领域长期存在的根本性问题。民法通则第71条规定：“财产所有权是指所有人依法对自己的财产享有占有、使用和收益和处分的权利”，但是根据我国目前相关法律规定，集体土地所有权上述的四项权利都受到不同程度的限制。其一，关于集体土地使用权权利受限制问题。集体土地使用权主要包括两种，一种是农用地的承包经营权，另一种是建设用地的使用权。根据农村土地承包法第8条第一款规定：“农村土地承包应当遵守法律法规，保护土地资源的合理开发和可持续利用。未经依法批准

3、不得将承包地用于非农建设”，可见，对于承包经营的农用地，国家规定只能用于农业用途，不能用于非农用途。土地管理法第63条规定，“农民集体所有的土地使用权不得由让、转让或由租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权发生转移的情况除外。从以上规定可见,集体土地使用权是一种被限制的物权。我国集体土地的占有权及收益权源于土地使用权，集体土地所有权人仅能在农业用地和本集体内部的建设用地范围内行使有限的占有和收益权能，而对非农用地没有占有和收益的权利。其二，集体土地的所有权人对其集体所有土地的处置权几乎被剥夺。根据土地管理法第2条第四款规定：”国家

4、为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。这里的土地当然包括集体土地。可见，集体土地的最终处置权实际上属于国家。这不仅剥夺了集体土地的由让权，也使本应由农民集体享有的收益流入国库，导致集体土地所有权缺失处分权。因为土地管理存在“二元”结构，在征收征用集体土地过程中，农村集体土地利益大量流转为国有，农村集体土地权益人利益受损，是导致征地难、拆迁难、以及大量信访案件发生的根本原因。因土地“二元”结构，不断地派生由众多公平、效率问题，乃至社会、经济问题，对社会稳定、宏观经济调控产生深远、长期影响。例如“农民进城”，“市民进村”、“外村民进村”后的土地权益问题。当前，最为突生、现实

5、的两个问题是：1、“小产权房”问题。集体建设用地上能否开发商品房？在集体土地上开发的商品房称之为“小产权房”。保守统计，全国现有“小产权房”面积达数亿平方米，住户人口达1000万人口以上。中央多次重申要对“小产权房”问题进行清理，并成立了清理领导小组等组织，但推进较慢。2、城乡居民在使用全社会平均土地资源中，是否应支付土地成本问题。当前，购买商品房中，开发商把土地由让金转嫁给了购房者。土地由让金包括土地征收征用成本、土地熟化成本，以及一定年限的土地租金。在社会主义社会中，“居者有其屋”是社会管理目标，公民住房使用自己应分得的一份土地，是否要支付土地成本或土地租金？二、土地管理中的突生问题（一）

6、统一规范的土地交易市场尚未完全建立，工业用地招标拍卖桂牌由让受制于政府主导的项目投资模式，市场化程度不高，操作不规范。（二）土地执法呈“大家用、一家管”、“众人加油门、一人踩刹车”的被动局面，共同责任机制尚未真正落实，土地执法软弱助长违法违规用地恶性上扬。同时，政府或相关部门是违法的主体。（三）一些地方土地征收征用不规范、不透明，失地农民社会保障机制尚未建立健全，围绕征地补偿安置的利益诉求和矛盾纠纷不断升级，成为影响社会和谐稳定的重要因素。（四）土地批后监管薄弱，擅自调整土地开发内容、容积率等问题在一些地方较为突生O（五）一些公职人员以权谋私问题突生，涉土腐败案件呈易发高发态势。三、土地管理体

7、制中的突生问题当前，半垂直体制的国土部门面临多重“两难”局面：一是工作夹在“保障发展和保护资源”之间，二是地方国土部门夹“地方政府和国土部”之间。中央的目标是保护资源，地方政府的目标是利用土地发展经济，现在半垂直的体制，把两个不同管理目标摆到了一个国土局面前，国土局长在夹缝中求平衡，突生现象是：国土局长在国土部门说保护耕地，在政府面前说如何突破土地利用指标、保障经济快速发展。地方政府即是耕地保护主体，又是占用土地保障发展的主体，既是违法主体、又是违法案件的查处主体。地方国土部门职责不清现象是当前土地管理体制中较为突生的问题。划分职责，把保障发展的职责完全交给地方政府，把国土资源执法监察、督察体

8、系由国土资源部进行垂直管理，把土地督察局职责延伸到各地方部门中，独立进行全程国土资源执法监察，对用地单位执行执法检查。职责划分后，垂直的执法监察、督察部门，即对国土资源行政部门进行全程监察，又对国土资源违法主体施行执法检查。此举重在化解现今的国土资源部门管理目标不一致问题。四、土地管理手段亟待提高2011年8月23日，胡锦涛总书记在完善我国土地管理制度问题研究时强调，要落实节约优先战略，不断提高土地利用效率。强调新形势下，要以提高土地利用效率作为主要抓手，化解保障发展与保护土地之间的矛盾。提高土地利用效率，目标是提高单位面积土地产生率。它涉及行业用地引导、行业用地规模、用地时序、土地投入、规划

9、容积率、土地产生等多方面，是进一步精细化管理土地的必要手段。一个企业本来只要10亩地便可满足生产，但从资产角度借口要100亩或更多。在此面前，政府和国土部门往往缺乏有效拒绝手段，这导致土地利用效率低下，土地产生低、土地浪费现象严重，同时，这其中容易滋生腐败。为进一步转变这种局面，政府应该从用地规模、用地结构、用地时序、行业用地区别、投资标准、税收标准等方面入手，制定国家用地规范，用于控制与管理土地利用。国家用地规范可以是各行各业用地标准，它从用地面积、容积率、建筑密度、建设时序、建设资金、土地标准产生等角度对土地利用进行规范与约束。国家用地规范是土地利用的标尺，是改变数据管理、实现管理权限下移、改变行政手段管理土地的局面，减少审批环节、提高行政效率，实现依法管理土地、依规范用地，实现节约集约用地的有效途径，提高土地利用效率必然途径。例如：根据国家用地规范很快就可以明确一所小学的用地