公共服务协同供给研究：基于共生理论的分析框架(共5页)

1、公共服务协同供给研究：基于共生理论的分析(fnx)框架【摘要】公共服务协同供给是提高公共服务供给效率和效益的必然之路。要正确认识公共服务协同供给的必然性、必要性，探索构建协同供给机制，需要完善的理论体系进行支撑。文章运用生物学中的共生理论，论证了在公共服务多元主体间实行协同供给的可行性和重要性，提供了公共服务供给主体协同共生的组织模式和行为模式。并以促进共生能量生成为导向，对目前协同供给中存在的问题进行了分析，从准入机制、运行机制、监管机制三个方面提出了解决(jiju)这些问题的途径。【关键词】公共服务；协同；共生(gngshng)理论【作者简介】赵曼丽，华中师范大学管理学院行政管理专业博士研

2、究生，湖北武汉430079【中图分类号】C93【文献标识码】 A【文章编号】1004- 4434(2012)12 - 0038 - 04公共服务是21世纪公共行政和政府改革的核心理念，是当前我国建设服务型政府的重要内容。公共服务的科学性取决于公共政策的科学性，公共政策的科学性在于它是否找到了正确的社会问题。随着信息化水平和人民生活水平的不断提高，公众对公共服务需求越来越大、质量要求越来越高，对国家之间、地方之间公共服务的差异也越来越敏感，十六大以来的政府工作报告也多集中在如何推进公共服务均等化，如何统筹城乡、消除城乡公共服务差异等方面。在解决这些问题的过程中，单纯依赖任何一种力量都无法解决复杂

3、的公共服务需求问题，公共服务供给的多元化成为必然趋势，然而如何在多元的供给主体之间实现协同供给，丰富供给的途径和方式，提高供给的有效性成为推进公共服务过程中不可避免面临的课题。源于生物学的共生理论为研究公共服务的协同供给提供了很好的理论工具。生物学的共生是指不同种属按某种物质联系而生活在一起。而从一般意义上说，共生是指共生单元之间在一定的共生环境中按某种共生模式形成的关系。相较于协同理论，共生理论试图从一个微观与宏观结合的角度探索系统之间、系统要素之间的共生规律，这种共生规律包括协同作用规律，从某种意义上说，共生理论能更好的揭示系统协同作用和共生作用的本质，共生作用可以涵盖协同作用，协同作用在

4、共生过程中表现为共同适应、共同激发、共同合作和共同进化。因此，用共生理论研究公共服务协同供给具有更高的指导意义和更好的适用性。一、公共服务供给主体间共生关系的确立(一）共生三要素的具备共生系统的共生单元是指构成共生体或共生关系的基本能量生产和交换的单位。公共服务的供给主体主要有三大类：政府、市场、第三部门（主要是NGO和NPO）。这三大类下的公共服务提供组织就是公共服务共生系统中的共生单元。这些共生(gngshng)单元以某种形式和方式相互作用、相互结合，形成一种共生关系或者共生模式。表现在公共服务的协同供给中，就是各类主体的合作关系和方式，如政府和NPO之间的合作，政府和NGO之间的合作，政

5、府和私人之间的合作等等。共生单元之间的关系即共生模式不是在真空中发生的，而是在一定的环境中产生和发展的，共生单元以外(ywi)的所有因素的总和构成共生环境。如公共服务供给的政策、行政体制、运行机制等。（二）共生(gngshng)条件的成立共生的发生是因为具备了一定的共生条件，包括必要条件和充分条件。共生的必要条件反映构成共生关系的共生单元必须具备的基本条件，这种条件主要体现为对候选共生单元性质和性状的要求。体现在公共服务供给中，就是公共服务的供给主体都具有提供公共物品或者公共服务的能力，而且能共同提供某一种公共服务并在此过程中形成合作。共生的必要条件为共生的产生奠定了基础。但这些条件成立，共生

6、并不必然发生，共生的真正实现还依赖其他相关配套条件。体现在公共服务供给中，就是共生单元即供给主体在共同提供某种公共服务时的合作动力大于阻力，并在合作供给中产生能量即促进了公共服务的更好提供。有具备了共生三要素，并生成了共生的必要和充分条件，共生才能发生。而在公共服务的协同供给中，已经具备了这些要素和条件，因此公共服务的各供给主体之间是一种共生关系。二、公共服务供给主体协同共生的应然模式分析共生模式既反映共生单元之间作用的方式，也反映作用的强度；既反映共生单元之间的物质信息交流关系，也反映共生单元之间的能量互换关系。共生模式分两种，反映共生组织程度的模式称为共生组织模式，有点共生、间歇共生、连续

7、共生和一体化共生等多种形式：反映共生行为方式的模式称为共生行为模式，有寄生、偏利共生、非对称性互惠共生、对称性互惠共生等形式。（一）公共服务供给主体的共生组织模式点共生模式主要是指在某一特定时刻共生单元具有一次相互作用，对应在具体的公务服务提供中主要是指供给主体之间的一次性合作。间歇共生模式主要是指按某种时间间隔共生单元之间具有多次相互作用，对应在公共服务提供中主要是指供给主体之间有一定时间间隔的多次合作关系。连续共生模式主要是指在一封闭时间区间内共生单元具有连续的相互作用，对应在公共服务的提供中是指供给主体之间在一定时间内长期的合作。一体化共生模式是指在一封闭时间区间内形成了具有独立性质和功

8、能的共生体，对应在具体的公共服务提供中是指供给主体之间长期的战略合作关系。从理论上来讲，公共服务供给主体之间共生的组织模式不局限于某一种形式，只要是适应公共服务提供，能够提高公共服务供给效率，优化公共服务供给效果的都可以存在。更多时候，供给主体之间的共生组织模式更是出于实际需要的一种选择，是根据所提供的公共服务的特点、需求状况以及供给主体的性质、能力及所处的政策环境、地域环境、社会环境、经济环境等一系列因素来决定的。所以在组织模式的选择上要根据实际情况来决定。（二）公共服务供给主体的共生(gngshng)行为模式生物学中的共生行为模式是从共生单元特征、共生能量特征、共生作月特征等方面来进行解释

9、的，对应在公共服务的提供中，这四种共生行为模式都有所体现。但是共生行为模式的选择与共生组织模式是有区别的，共生组织模式是根据实际需求来进行选择，不存在哪种模式决然好，哪种模式决然坏的情况，只要是能推动和促进公共服务提供的都可以。但是公共服务供给主体共生的行为模式却是有一定趋向性的，这也是由这四种行为模式的内涵(nihn)决定的，根据其所体现的能量产生效果和进化等特征决定了在理论上有一种最佳行为模式的趋向性。从理论上讲，共生的行为模式具有一种最佳模式的趋向性，即对称互惠共生模式。因为这种模式产生的新能量最多，最能促进共生进化。在所有的共生模式中，对称性互惠共生是稳定性最好的一种，对称性分配机制使

10、各种共生单元处于理想的共生状态中，这种状态下物质、信息和能量的生产和交换都达到最高效率状态。然而，对称互惠共生只是共生的一种理想模式，在现实中，非对称性互惠共生是共生行为模式中最常见的一种，也是影响最广泛的一种。因此(ync)，虽然在理论上对称性互惠共生是公共服务协同供给的最佳模式，但是从目前的各种环境因素及供给主体的内在特征来讲，非对称互惠共生的适用性、应用性和推行型更强，而且目前我国在很多公共服务供给中连非对称性互惠模式都达不到，因此，在现阶段公共服务的协同供给中，尽力推进到非对称互惠共生阶段，推广非对称互惠共生模式，减少寄生及偏利共生模式的存在是主要的发展任务和发展方向。三、公共服务协同

11、供给的实然问题分析（一）公共服务供给主体单一，政府外参与者少前文已经提到公共服务的供给主体主要有三大类：政府、市场、第三部门。其中市场主要是指私营企业，第三部门主要是指非营利组织(NPO)和非政府组织(NGO)。目前，随着我国经济的快速发展私营企业的力量在一步步壮大，非营利组织和菲政府组织的数量和规模也在不断增加和扩大，这些客观条件和服务型政府建设的不断推进决定了市场和第三部门逐渐参与到了公共服务的提供中，但是，在公共服务的绝大数领域以及绝大数地区仍然是以各级政府的内部生产为主，公共服务供给的市场化程度仍然较低，第三部门的参与力度远远不够。（二）公共服务供给主体合作方式单一，深度不够在政府、市

12、场、第三部门之间存在着多种合作方式，除了政府供给、市场供给、第三部门供给这三种单独的供给方式外，还有政府与市场合作供给PPP（合同外包、特许经营、政府参股、经济赞助）；政府与第三部门合作供给PPP(公共服务社区化、合同承包)；市场与第三部门合作供给（公益推广、共同主体营销、核发许可证）；政府、市场、第三部门多元互动合作供给。随着服务型政府建设的深入、公共服务供给的推进，公共服务供给的合作方式应该逐渐趋向多主体之间的多元合作互动，合作的方式应该打破壁垒，向参与主体多元化、合作关系多元化，协同方式多元化发展。目前，我国公共服务供给虽然在以上方式中都有所涉猎，但是主要还是以政府主导的供给方式为主，单

13、纯的市场供给、第三部部门供给以及双主体和多主体供给的合作方式都较少，且合作的深度不够，大多还处于探索摸索阶段，很多都限于一些单点项目或者试验式的合作，并未完全把公共服务的多方合作供给作为一种常规范式。（三）协同过程(guchng)呈现碎片化、分散化状态，未形成合力公共服务多主体的协同供给是顺应越来越多元的公共服务需求的必然趋势，多元主体的协同供给发挥了各组织的供给优势，把政府从公共服务生产者提供者的多重角色中一定限度的解放了出来，但是多个主体在合作供给的过程中也面临着一些问题。很多公共服务因为多主体的提供变的过于碎片化，参与供给的各组织间由于责任边界模糊，导致互相推诿，最终不但无法发挥各自(g

14、z)优势，而且额外增加了协调成本。特别是在很多突发事件中，政府各部门、企业、非营利组织、非政府组织更是各自为战，缺乏有效的沟通协调，导致资源浪费、效率低下。这些碎片化、分散化问题导致协同供给不能真正发挥优势，无法形成足够合力，反而达不到预期效果。四、共生理论指导下的公共服务协同(xitng)供给之路共生过程中产生新能量是共生的重要本质特征之一也是共生关系不断发展进化的根本，因此，共生理论中有一项重要的原理就是共生能量生成原理。共生能量生成原理体现了共生系统的本质特征，反映了共生系统的发展特性，共生系统就是在不断追求新能量最大化的过程中完成进化的，促使共生能量生成的最大化不仅是共生系统取得进化的

15、内在动力，也是共生系统发展过程中追求的外在目标。因此，共生能量生成原理也为我们设计、构造和调节共生系统提供了方向和依据。共生能量的生成主要取决于全要素共生度，全要素共生度不是单要素共生度的简单累加，而是单要素共生度和共生界面特征共同作用下的结果，因此，全要素共生度的提高不仅取决于单要素共生度的提高，还取决于共生界面效率的提高。同时，共生能量的提高还受共生密度和共生维度的影响。将这一原理对应于公共服务供给这一共生系统中，单要素的共生度就是指各供给主体之间的共生度，共生界面就是指公共服务协同供给过程中的各种契约、合作方式以及政策环境、运行机制、行政体制等，共生维度是指参与协同供给的主体类型，共生密

16、度是指参与协同供给的每一类型主体的数量。因此，要促进公共服务协同供给过程中新能量的不断生成，使公共服务供给的效益不断增大，效率不断提高，就需要提高公共服务各供给主体之间的共生度，改进各供给主体之间的合作方式，以及从政策、体制、运行机制各方面改善公共服务供给的环境，同时把握好参与协同供给的主体的类型和数量。体现在具体的施行中，主要应于以下几个方面进行改进。（一）均衡共生密度和维度：建立公共服务供给准入机制共生的维度和密度关系到共生系统的平衡。对于公共服务多元供给这一共生系统来说，共生的维度是指参与协同供给的主体类型，目前主要是有政府、市场、第三部门三大类，其中市场主要是指的各类企业，第三部门主要

17、是指非政府组织和非营利组织；共生的密度则是指参与协同供给的每一类主体的数量。随着人们公共服务需求的不断提高，越来越多政府外组织参与到公共服务的供给中，在政府提供之外，很多领域的公共服务是自主提供的。奥斯特罗姆认为，在诸如森林草场等公共池塘资源的公共事务领域，除政府和市场的力量之外，自主治理也是有效的制度选择。因此，一方面要大力支持引进政府外组织参与公共服务供给，另一方面在引入政府外组织的同时，建立严谨科学的准入制度，对提供公共服务的组织进行认真的筛选考察，控制参与供给的单位数量，既保证有足够政府外单位参与到公共服务供给中，同时也要避免多方牵头、多层管理带来的混乱。因此，建立公共服务协同供给准入

18、制度，既有助于更多组织参与协作，也能保证协作单位的质量。（二）提高(t go)全要素共生度：完善公共服务协同供给运行机制作为一个共生系统(xtng)，系统内的全要素共生度越高，产生的共生能量就越大，反之，则越小。在公共服务的协同供给中，要想增加协同能量，提升供给效果，就要通过跨界合作来提高全要素共生度，运用各种制度和机制来改善和促进系统内各要素之间的相互作用关系，减少各主体协同供给过程中的障碍和阻力。在实践中，跨界合作具有多种表现形式：上下级政府之间的“纵向协同”；同级政府之间、同一政府不同职能部门之间的“横向协同”；政府公共部门与非政府组织之间的“内外协同”。在跨界合作的过程中，公共服务的协同强调三个层面的整合：(1)治理层级的压缩整合，包括不同治理层级或同一层级的整合；(2)治理功能的协调整合，使不同的功能部门能够协同工作；(3)公私部门的职能整合，使公部门和私部门能够共同参与。多角度多层面的跨界合作需要简洁高效的行政体