PPP模式理论阐释及其现实例证

1、PPP模式理论阐释及其现实例证*Theoretical Explanation of PPP Mode and Its Practical Examples刘薇内容提要 政府与社会资本合作模式的运行具有三个重要特征：伙伴关系、利益共享、风险分担。英国和加拿大 推广 ppp模式的相关实践给我国以重要启示。推广运用ppp模式，需要加快ppp法律法规体系建设；培育契约 精 神，积极推动法治化契约制度建设；创新金融支持模式，多方合力支持ppp机制推广；建立规范系统的监督管 理机 制，防范财政风险。关键词ppp模式融资模式政府购买服务作者单位 财政部财政科学研究所 北京100142Liu WeiAbst

2、ract: The operation of PPP mode has three important features: partnership, sharing benefits and risks. The practices of promoting PPP model in British and Canada brought us important implications. For the promotion and application of PPP mode, we should accelerate the construction of PPP legal syste

3、m; cultivate the spirit of contract and actively promote the construction of legal contract system; innovate financial support modes and support the promotion of PPP mechanism with efforts from all around; establish standardized and systematic supervision and management mechanism to prevent financia

4、l risks.Key words: PPP mode, financing mode, government purchase service推广政府与社会资本合作模式 （Public Private Partnership, PPP）仓0 新对于加快新型城镇化、实现国家治理现代化、提升国家治理能力、构建 现代财政制度具有重要意义。在基础设施及公共服务领域通过PPP机 制引进民间资本、吸引社会资金参与供给，一方面可以减轻政府财政压 力，在更好发挥其作用的同时，使社会公众得到更高质量的公共工程和 公共服务的有效供给；另一方面将为日益壮大的民间资本、社会资金创 造市场发展空间，使市场主体在市场体

5、系中更好地发挥其优势和创造力。然而，地方在推广运用PPP模式过程中遇到了诸多障碍。为有效化 解地方融资平台债务风险，财政部强调，各级财政部门要鼓励和引导地 方融 资平台公司存量项目以TOT （转让-运营-移交）等方式转型为PPP项目，但是在化解存量地方债过程中如何对由政府投资的工程和基础设 施项 目进行估价，以避免国有资产流失，以及如何避免PPP模式的滥用 等，亟待理论界研究探讨。一、PPP模式的理论阐释PPP模式的起源可以追溯至18世纪欧洲的收费公路建设计划，但*该标题为改革编辑部改定标题，作者原标题为政府与社会资本合作（PPP） 模式及其推广运用策略。78亦| 2015年第1期 总第251

6、期专业眼光看经济经济眼光看中国其在现代意义上的形成和发展，主要归于新公共 管理运动中以引入私人部门积极参与为核心 内容 的公共服务供给的市场化改革。20世纪70年代，英美国家为解决经济萧条情况下财政资金 不足问题，积极引入私人部门参与公共项目 建设 运营，同时将PPP模式运用于公共政策领域， 并为规范、推进该模式出台了一系列的政 策，极 大地促进了公私合作伙伴关系的发展。80年代中期，中等发达国家出现债务危机，为推动 经 济继续发展，1984年，土耳其提出BOT （建设-运营-转让）的概念并用该方式建设阿科伊核 电厂，然后被其他发展中国家效仿。由香港合 和 实业公司在深圳投资建设的沙头角B电厂

7、项目就 是一个典型的BOT项目，随后PPP模式相关 的特许经营、运营和维护以及租赁合约等形式都 得到了应用，其中以BOT特许经营的应用 最为 广泛。在新公共管理运动将私人部门引入 公共服 务领域的基础上，1992年，时任英国财 政大臣 拉蒙特提出的私人融资计划（Private Fi-nancing Initiative，PFI）成为公共服务领域引入市场化竞争后进一步推动政府与私营部门合作 的重要模式，并于1997年在全社会公共基础设 施领域较全面地推广。20世纪70年代至今，世 界各国在城市和区域重大设施的项目上陆续尝 试实施PPP模式。PPP模式逐渐成为国际市场 上实施多主体合作的一项重要项

8、目运作模式。（一）PPP的内涵与特征PPP有多种译法。如公私伙伴关系、公私合 作伙伴模式、公私机构的伙伴合作、民间开放公 共服务、公共民营合作制等。在欧美和世界上其 他地区，尚未达成一致的准确解释，其相关实践 正在发展中。联合国发展计划署（1998）认为，PPP是指 政府、营利性企业和非营利性组织基于某个项 目而形成的相互合作关系的形式。通过这种合 作形式，合作各方可达到比预期单独行动更有 利的结果。合作各方参与某个项目时，政府并不 是把项目的责任全部转移给私营部门，而是参 与合作的各方共同承担责任和融资风险。欧盟 委员会（2003）则认为，PPP是指公共部门和私 人部门之间的一种合作关系，其

9、目的是为提供 传统上由公共部门提供的公共项目或服务。美 国PPP国家委员会（2002）指出，PPP是介于外 包和私有化之间并结合了两者特点的一种公共 产品提供方式，它充分利用私人资源进行设计、 建设、投资、经营和维护公共基础设施，并提供 相关服务以满足公共需求。皮乐逊和麦克彼德（1996）认为，PPP是 指 公共部门与私营部门之间签订长期合同，由私 营部门实体来进行公共部门基础设施的建设或管 理，或由私营部门实体代表一个公共部门实 体 （利用基础设施）向社会提供各种服务的一种模 式。阿姆斯特朗认为，PPP是一种合作关系，包 括合同安排、联合、合作协议和协作活动等方 面，通过这种合作关系来促进公

10、共政策和计划 的实行。萨瓦斯认为，PPP从广义上讲是指公共 部门和私营部门共同参与生产和提供物品和服 务的任何安排。合同承包、特许经营、补助等符 合这一定义。世界银行认为，PPP是私营部门和政府机 构间就提供公共资产和公共服务签订的长期合 同，而私人部门须承担重大风险和管理责任。亚 洲开发银行将PPP定义为为开展基础设施建设 和提供其他服务，公共部门和私营部门实体之 间可能建立的一系列合作伙伴关系。楼继伟曾 指出：“广义PPP是指政府与私人部门为提 供公共产品或服务而建立的合作关系，以授予 特许 经营权为特征， 主要包括BOT、BOO、 PFI等模式。”狭义PPP与BOT的原理相 似，都由“使

11、用 者付费”，但它比BOT更 加强调公共部门的全 过程合作。从上述众多机构和专家从不同视角给出的PPP概念可看出，尽管对PPP没有形成完全一 致的表述，但可发现PPP的一些共同特征：一 是 公共部门与私营部门的合作，合作是前提，每 个概念中都包含合作这个关键词。二是合作的目 的是提供包括基础设施在内的公共产品或服务。 三是强调利益共享，在合作过程中，私营部 门与 公共部门实现共赢。四是风险共担。基于对PPP的认识，并结合上述观点，贾rights reserved.hi!康、孙洁提出，PPP是指政府公共部门在与非政 府的主体（企业、专业化机构等）合作过程中，使非政府主体利用其所掌握的资源参与提供

12、公共工 程等公共产品和服务，从而实现政府公共部门的 职能并同时也为民营部门带来利益。2其管 理模 式包含与此相符的诸多具体形式。通过这种合作 和管理过程，可以实现在不排除并适当 满足私人 部门投资营利目标的同时，为社会更有效率地提 供公共产品和服务，使有限资源发挥更大的效 用。从开阔的视角看，PPP实质上是一种联结全 社会内部公共部门、企业部门、专业 组织和社会公 众各方的准公共品优化供给制度，其现代意义上 的形成和发展源自新公共管理运动中公共服务的 市场化取向改革。“交易费用理论”和“委托一 代理理论”等成为推动这一改革实践的理论力量，并随着PPP的广泛应用和 不断深化而在理论层面清晰地呈现

13、出政府和市 场从分工、替代走向合作的基本脉络及升级趋势。从我国实践看，PPP不仅仅是一个新融资 模式，还是管理模式和社会治理机制的创新。如 果掌握得当，PPP有望成为解决我国城镇化、老 龄化等问题的重要机制，并通过以股份制为主 的形式与我国大力推进的混合所有制改革创新 形成天然的机制性内洽与联通。当然，PPP作为 制度供给的创新，其顺利运行和长久发展，特别 需要强调现代文明演进中的法治建设和契约精 神建设的相辅相成。3PPP管理模式的运行具有三个重要特征： 伙伴关系、利益共享和风险分担。一是伙伴关系。伙伴关系是PPP的首要特 征。它强调各个参与方平等协商的关系和机制， 这是PPP项目的基础所在

14、。伙伴关系必须遵从 法治环境下的“契约精神”，建立具有法律意义 的契约伙伴关系，即政府和非政府的市场主体以 平等民事主体的身份协商订立法律协议，双 方的履约责任和权益受到相关法律、法规的确 认和保护。二是利益共享。PPP项目一般具有很强的 公益性，同时也具有较高的垄断性（特许经营特 征）。建立利益共享机制，即政府和社会资本之间共享项目所带来利润的分配机制是 PPP项目 的第二个基本特征。PPP项目的标准至少包括两 个，即政府公共投资的项目和由社会资本参与完 成的该政府公共投资项目，包括建设和运 营。PPP项目中政府和非政府的市场主体应当 在合作 协议中确立科学合理的利润调节机制，确保社会 资本

15、按照协议规定的方式取得合理的投资回报， 避免项目运营中可能出现的问题造 成社会资本无 法收回投资回报或者使得政府违 约。PPP以“风 险共担、利益共享、合理利润”为基准优化利益调节机制4，表现为价格的利益分 配，一般不宜用涨价方式实现必要的利益调整， 需要政府综合考虑以其他方式（如补助方式）作 出必要替代。三是风险分担。伙伴关系不仅意味着利益共 享，还意味着风险分担。PPP模式中合作双方的 风险分担更多是考虑双方风险的最优应对、最佳分 担，尽可能做到每一种风险都能由最善于应对该 风险的合作方承担，进而达到项目整体风险的最 小化。要注重建立风险分担机制。风险分担原则，旨在实现整个项目风险的最小化

16、， 要求合理分配项目风险，项目设计、建设、融资、 运营维护等商业风险原则上由社会资本承担， 政策、法律和最低需求风险等由政府承担。（二）PPP融资模式与其他融资模式的比较PPP是包括诸如BOT、BT、BOO等与定义 相符的诸多形式的管理模式，从项目融资的角度 看，PPP与BOT、BT、BOO等可以并列看待。80PPP项目是政府与非政府主体就提供公共基础设 施或服务签订长期合同，非政府主体在其中承担 重要的融资及项目管理责任。PPP项目的 特点 包括：第一，风险转移。公共部门和私营参与方 共同分担风险。政府通过PPP项目将项目 建 设、融资、运营等风险转移给有管理和承担能 力的 社会资本参与方（

17、投资方）。值得注意的是，风 险最终的承担者仍是政府，因为最终项目归 政府 所有，所有权是政府的。第二，合作双方通 过合 同进行风险分配，如果有具体的法律规定，也可 作为依据。一般PPP项目合同周期是25- 30 年。第三，社会资本合作方为公共基础设施提供资金，或运营该基础设施，或提供公共服 务。第四，社会资本合作方希望收回投资并获取 合理回报。第五，政府保留承担财产、服务的责 任以及终止合同的权利。某些情况下，政府从维 护公共利益出发，可以终止合同，当然提前终止 合同需要给予社会资本合作方一定的赔偿。第 六，可提高公共服务供给效率。从广义上来说，PPP融资模式是建立在契 约基础上的合作伙伴关系

18、，从世界银行对PPP 的分类来看，主要包括外包类、特许经营权类、 私有化类三个体系分类5包括传统的BOT、TOT、 BT等模式，但不限于这几种模式（见图一）。PPP模式基本的结构并不复杂（见图二，下 页），主要由政府授权的公共部门、民营部门、金 融机构等组成。当然在实际的操作中会因为项目 的不同而涉及更多的参与者，如保险公司、律师 事务所、投资咨询公司等。其中SPV （特殊目的 载体）是整个项目运行和融资的核心。BOT模式是我国于20世纪80年代开始在 基础设施和市政公用事业领域采用的政府与非政 府主体合作的主要模式之一。这里分析其与 PPP之间的区别与联系。从机制创新的视角 看，PPP管理模

19、式包含BOT、TOT等具体的形 式，但在实践中又有所区别。PPP分散了部分风 险。与政府直接提供公共品与服务相比，PPP有 助于地方债务的治理。BOT，即建设-经营-转 让，是指政府授予私营企业一定期限的特许专 营权，许可其融资建设和经营某公用基础设施， 在规定的特许期限内，私人企业可以向基础设 施使用者收取费用，由此来获取投资回报。待特 许期满，私人企业将该设施无偿或有偿转交给 政府。从合作关系来看，BOT中政府与企业更多 是垂直关系，即政府授权私企独立建造和经营设 施，而不是与政府合作。PPP的优点在于通过 机制安排，在项目初期已实现风险分配，政府承 担部分风险，减少私人承担的风险，降低项

20、目融 资难度，有助于项目融资成功。当项目发生亏损 时，政府与非政府主体共同承担损失。其缺点在 于增加了政府与社会资本合作的难度以及包括债 务负担在内的潜在风险。BOT优点在于政府不 用去直接投资项目，避免项目投资失败的风 险， 缺点是投资风险大，特许经营期不确定性风险增 加，私营资本可能望而却步，且不同利益主体的 利益不同，缺乏协调机制。二、PPP模式在我国的发展实践20世纪80年代，在基础设施、公用事业领 域我国就已经出现一些PPP项目，其作为一种 管理模式登上改革历史舞台与我国城镇化、市 场化、国际化步伐加快密不可分。城镇化过程涵 盖了包罗万象的基础设施、公共工程升级换代 的要求，对于政府

21、产生了较大的财政压力，这种服务外包模块式外包厂 i管理外包外包类.设计-建设设计-建设-整体式外包、主要维护经营与维护PPP J设计-建设-经营移交-运营-移交）A特许经营类建设-运营-移交其他私有化类完全私有化部分私有化购买-更新-经营 建设-拥有-经营 股权转让其他购买-更新-经营-转让 租赁-更新-经营-转让 建设-租赁-经营-转让 建设-拥有-经营-转让 设计-建设-转让-经营 设计-建设-投资-经营图一 世界银行关于PPP的分类放的步伐进一步加大，同时 对于国内基础设施项目中 民间资本的引入也更加重放款人专业眼光看经济经济眼光看中国服务合同公共部门实体资金提供者明确的风险转移中央、地

22、方政府等图二PPP的基本结构保险建筑合同设施服务合同现实生活中的财政压力如果上升到理论层面， 实际上又包含制度运行成本过高的问题，而市 场取向改革和对外开放， 恰恰提供了运用市场 机制和借助国际经验与国内外资金降低交易费 用与综合成本的可能。随着我国城镇化、市场化 进程继续推进，全面开放条件下和理论创新指 导下服务实践的PPP模式，势必会迎来更大 和 更广泛的发展空间。（一）从政策层面看，有关PPP的政策不断 玄盖 7U 口20世纪80年代以来，我国积极探讨如何采 用BOT方式吸收外商投资于基础设施领域。为 规范此类项目的招商和审批，1995年1月，原 对外贸易经济合作部发布了关于以BOT方 式吸收外商投资有关问题的通知，并由此形成 了我国最早的PPP相关的政策。1995年6月20 日，我国政府公布的指导外商投资方向暂行规 定外商投资产业指导目录以及国家外汇管 理局1995年发布的关于境内机构进行项目融 资有关事宜的通知和原国家计委、国家外汇管 理局1997年联合发布的境外进行项目融资管 理暂行办法对包括BOT项目在内的有关项目融 资的问题作出了规定。1995年8月，原国家计 委、原电力部、原交通部联合发布了关于试 办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通 知，明确提出了 “外商投资特许权项目”这一概 念，进一步规范了外商投资特许权项目的相关 问题。随