农村食品安全监管的问题及完善路径研究

1、硕士为究史样俊俗女 4*. L .*! L f卜 C. ttl 卜 -I问题及完善F4Iily农村食品安全监管的 TOC o 1-5 h z I.路径研究一以四川省H县为例, -:、 A. , * *i-_、小、学院（所、中心）公共管理学院I 1 . *n 专业名称 公共管理（MPA）研究生姓名海燕 学号12015001602导师姓名李静 职称教授2018年6月论文独创性声明及使用授权本论文是作者在导师指导下取得的研究成果。除了文中特别加以标注和致谢 的地方外，论文中不包含其他人己经发表或撰写过的研究成果，不存在剽窃或抄 袭行为。与作者一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确

2、的说明并表示了谢意。现就论文的使用对云南大学授权如下：学校有权保留本论文（含电子版）， 也可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文；学校有权公布论文的全部或部 分内容，可以将论文用于查阅或借阅服务；学校有权向有关机构送交学位论文用 于学术规范审查、社会监督或评奖；学校有权将学位论文的全部或部分内容录入 有关数据库用于检索服务。（内部或保密的论文在解密后应遵循此规定）研究生签名：谪隆 导师签名：循筒 0 期：血%迎I常言道：民以食为天，食以安为先。食品安全是群众“舌尖上的安全”，关 乎社会和谐稳定大局。近年来媒体曝光的食品安全事件让人们对食品安全的关注 度越来越高，对食品安全监管工作的期待也越来

3、越高。如今，我国城市地区已基 本形成了职能部门、行业协会、新闻媒体以及社会大众广泛参与的食品安全监管 格局，城市地区的食品安全状况得到有效改善。而广大农村的食品安全监管工作 仍然十分乏力。农村地区食品安全监管工作滞后有其客观原因，一是广大农村地区地域广阔、 交通不便，现有的监管资源难以深入；二是农村居民的食品安全意识和法律维权 意识不足；三是农村居民的经济条件相对较差，购买商品时更愿意选择“便宜” 的产品；四是农村地区的监管力量严重不足。本文就是基于农村食品安全监管的现状，以H县为分析样本，以新公共管理、 政府失灵、公共治理等理论为理论基础，使用文献研究、比较分析等方法，对农 村食品安全监管的

4、问题及原因进行分析，借鉴国内其他地区的监管经验，对H县 农村食品安全监管工作提出意见和建议。本文一共分为五部分，主要内容如下：第一部分，阐述本文的研究背景、意义、研究方法以及国内研究现状。第二部分，是理论基础。概述了农村食品安全监管相关概念以及本文的理论 基础，包括公共产品、政府失灵、新公共管理以及公共治理理论。第三部分，以H县为样本，对我国农村食品安全监管现状、存在的问题及原 因进行分析。通过文献研究、对比分析等方式对农村食品安全监管的主体、组织 机构、对象及法律依据进行阐释，从制度、法律、人员层面查找我国农村食品安 全监管工作存在的问题，并针对问题分析原因。第四部分，借鉴国内其他地区在农村

5、食品安全监管工作中的先进经验。通过 网络等方式查阅了解国内其他地区在农村食品安全监管工作中的先进经验和有益 探索，选取三个地方进行概括分析。第五部分，完善我国农村食品安全监管的路径研究。从前文分析出的问题和 原因入手，借鉴国内其他地区的研究经验，通过对比分析总结出我国农村食品安 全监管的努力方向和发展路径，以期为H县农村食品安全监管以及省级食品安全 示范县创建建言献策。关键词：新公共管理；政府失灵；农村；食品安全；监管AbstractAs the saying goessafety food comes first.” Food security is the security of ever

6、y bite of food, which is significant to social harmony and stability. Food safety incidents exposed in recent years won more and more concern of the society. At the same time, people expect more on food safety administration. Nowadays, we see a regulatory system of the government, industry associati

7、on, social media and the public linking together in the city, which improves status in quo of cities food security environment. However, food safety administration in rural area is still bad.There are objective reasons of poor food safety administration in rural area. First of all, country in China

8、is usually vast with poor transportation, and the insufficient monitoring resource is not enough fbr it. Secondly, people in the country know little about food security and the law. Thirdly, most people in rural area are not rich so they are likely to buy cheap goods. Lastly, regulatory power in cou

9、ntry side is inefficient.The essay, taking H County as an example, makes an analysis about the problems and causes of food safety administration in rural China with theories like Government Failure and Public Governance and methods of literature research, comparative analysis, etc. At the same time,

10、 use the experience of other areas of rural China fbr reference so that H County could learn from.There are five parts of this essay.Part one: this part is about the background, significance and research status of the essay.Part two: theoretical basis. This part tells some concepts in terms of food

11、safety administration and theoretical basis of the essay. They are the theory of public goods, government failure theory, new public management theory and public governance theory .Part three: make analysis about the research status, existing problems and reasons of food safety administration in rur

12、al China with H County as a sample. In this part, there is illustration on the main body and object of rural food safety administration and its institutional framework and legal basis. And find out problems and courses of rural food safety administration from supervisory system, legal basis and huma

13、n resource aspects.Part four: learn from other counties of their successful experience on rural food safety administration. As suffering on the internet and other documents, I summarize the successful experiences of three counties in the essay.Part five: make summarize and develop some measures of f

14、ood safety administration of rural China. This part starts from problems and courses mentioned in above parts, giving conclusion on striving direction and development path of rural food safety administration in China, hoping my research could do some good to the establishment of Provincial Food Safe

15、ty Demonstration County of H County.Key words: New public management theory; Government failure; Rural area; Food safety; Administration TOC o 1-5 h z 摘要IAbstractIll导论1（一）选题背景及研究意义11、选题背景12、研究意义2（二）研究现状综述3 HYPERLINK l bookmark70 o Current Document （三）研究思路和方法41、研究思路42、研究方法4 HYPERLINK l bookmark76 o C

16、urrent Document 一、我国农村食品安全监管的理论基础6 HYPERLINK l bookmark80 o Current Document （一）农村食品安全监管相关概念界定61、食品62、食品安全63、食品安全监管6 HYPERLINK l bookmark1 o Current Document 4、农村食品安全监管6（二）理论基础71、公共产品理论72、政府失灵理论73、新公共管理理论84、公共治理理论8二、我国农村食品安全监管现状、存在的问题及原因分析一一基于H县的实证分10 TOC o 1-5 h z HYPERLINK l bookmark111 o Current

17、Document （一）我国农村食品安全监管现状：以H县为例101、法律法规依据：多维监管102、监管主体及组织机构：多头混治113、监管对象：多方角力13 HYPERLINK l bookmark125 o Current Document （二）我国农村食品安全监管存在的问题：以H县为例161、制度体系层面：非系统化与时效性不强162、法律法规层面：非规范化与针对性不强173、人员层面：非完备化与专业性不强19 HYPERLINK l bookmark137 o Current Document （三）我国农村食品安全监管问题的原因分析211、农村食品安全监管的特殊性212、政策失灵22

18、HYPERLINK l bookmark141 o Current Document 三、国内农村食品安全监管先进经验及借鉴24（一）先进经验例举24 HYPERLINK l bookmark145 o Current Document 1、湖南省新宁县的村民自治模式242、云南省励腊县的多措并举模式25 HYPERLINK l bookmark156 o Current Document 3、四川省青川县的“县乡村一体化”模式26（二）先进经验借鉴27 HYPERLINK l bookmark160 o Current Document 四、完善我国农村食品安全监管的路径研究28 HYPER

19、LINK l bookmark164 o Current Document （一）全民共治，建立农村食品安全监管公共治理体系28 HYPERLINK l bookmark168 o Current Document （二）垂直管理，强化食品安全监管部门职能29 HYPERLINK l bookmark172 o Current Document （三）严格执法，加强农村食品安全监管专门队伍建设30（四）政策支持，提高基层监管所食品安全检验检测设施设备配备标准31 HYPERLINK l bookmark180 o Current Document （五）长期引导，搞好食品安全教育和知识普及32

20、 HYPERLINK l bookmark184 o Current Document （六）城乡一体，助推全程监管制度执行34 HYPERLINK l bookmark188 o Current Document 参考文献36致谢39民以食为天，食以安为先，食品安全一直是关乎民生、关乎社稷的大事。 近年来，随着经济社会的不断发展、人们健康意识的不断增强，以及自媒体时代 到来后食品安全违法事件的不断曝光，食品安全常常成为人们关注和议论的热点 问题。在城市地区食品安全监管取得一定成效、食品安全现状有所改善的情况下, 农村地区食品安全问题日益突出、亟待改善。H县地处四川省南部，是典型的经济 欠发达

21、地区。本文以H县为分析样本，查找出农村食品安全监管工作滞后的原因， 并借鉴国内其他县在农村食品安全监管中的有益探索，以期为H县省级食品安全 示范县创建工作建言献策，并为我国农村食品安全监管工作提供决策参考。(-)选题背景及研究意义1、选题背景经过最近几年的努力，中国的食品安全状况整体上得到了有效提升，人民群 众对食品安全的满意度不断提高。但在广大的农村，假冒伪劣商品、三无产 品、“小苍蝇店”(形容卫生条件极差的餐饮店)仍然随处可见，甚至有商家专 门向农村市场输送低劣食品。从现实情况来讲，我国农村地区食品安全形势十分 严峻。为有效保障人民群众“舌尖上的安全”，我国先后进行了食品安全监管体制 改革

22、，修订了食品安全法，强化了食品安全监管队伍建设。本文研究的四川 省H县已于2016年底全面完成监管体制改革，将原来的工商行政管理局、食品药 品监管局和质量技术监督局“三局合一”，成立了食品药品和工商质量监管局， 下设乡镇监管所。这些改革是对提高食品安全监管水平的有益探索，但正如前文 所述，食品安全问题依然很多，百姓“舌尖上的安全”还未能得到有效保障。笔者在基层食品安全监管部门工作，经历了农村食品安全监管的各项改革， 对农村食品安全的现状及发生原因有一定思考，也希望能通过论文写作找到改善 农村食品安全监管工作的有效方法，提高自己的工作效率，特拟定该题目。本文 将研究区域限于笔者工作的四川省H县是

23、为了防止以偏概全，也是为了增强研究 的针对性。2、研究意义理论意义多数情况下人们都只是从整体概念上理解食品安全以及食品安全监管，很少 从中国的实际情况出发将食品安全监管作城市和农村的区分。学术上也是从整体 上研究食品安全的多，只关注农村的少。事实上，两地的食品安全现状已然大不 相同。本文以公共产品、政府失灵、新公共管理和公共治理为理论基础探究完善 农村食品安全监管的路径，具有以下意义。一是丰富公共产品、政府失灵、新公共管理和公共治理理论的适用范围。公 共产品和政府失灵理论的适用范围很广，但很少有学者从公共产品供给和政府失 灵的角度探究农村食品安全监管问题，本文的研究对此有补充作用。全民参与食

24、品安全监管工作具有可靠性和现实意义，因此以新公共管理理论和公共治理理论 为基础研究农村食品安全监管具有实践意义。二是完善农村食品安全监管体制的理论支撑。从传统的监管理论讲，食品安 全监管主要强调政府在其中的作用和主体地位，而政府失灵恰恰讲的是政府无法 独立完善农村食品安全监管工作，同时说明新公共管理和公共治理具有必要性， 新公共管理理论和公共治理理论能够为农村食品安全监管提供理论支持。三是促进公共产品、政府失灵、新公共管理和公共治理理论与农村食品安全 监管制度的有机融合。实践产生理论，理论指导实践。从对农村食品安全监管的 探索中强化公共产品、政府失灵、新公共管理和公共治理理论的适用性，以这些

25、理论指导农村食品安全监管，两者有机融合，互通互融。实践意义社会在发展，农民收入在增加、消费水平在不断提升，农村食品消费需求在 增强，为此越来越多的食品生产经营者将目光瞄准农村市场。然而由于农村消费 者食品安全意识薄弱、农村食品安全监管力量不足等原因，农村市场已然成为我 国食品安全问题的重灾区。2017年始，笔者工作的四川省H县将创建省级食品安全示范县，笔者将结合 自身工作，对四川省H县农村食品安全问题与现状进行调查分析，并提出监管对 策和建议，以期为H县农村食品安全监管提供参考和借鉴，也为H县成功创建省 级食品安全示范县献言献策。研究现状综述本文是在国内学者食品安全监管研究的整体思路下，重点关

26、注农村地区的食 品安全监管问题。一是农村地区的特殊性。肖璐(2016)指出中国农村区域广阔，食品安全监管不但量大，难度更大， 加上农村居民普遍法律维权意识差，食品安全监管内生动力不足。倪楠(2016) 总结了农村食品从生产到消费各环节的问题：其中生产、加工环节环境条件简陋, 生产的产品质量差；流通环节证照不齐且“三无”产品众多；消费环节渠道单一 且消费者食品安全意识极差。二是农村地区食品安全监管体系不完善。中国食品安全战略研究是由国务院发展研究中心中国食品安全战略研究 课题组编写的，研究详细调查分析了中国食品安全现状，总结了近年来我国 在食品质量安全、食品检验检测技术、食品安全应急救援机制、食

27、品安全标准编 撰等方面取得的成就，提出了我国面临的食品安全监管体制不健全、食品科研成 果不足等问题，并概括性地提出了我国食品安全发展的指导思想、基本原则、总 目标和政策措施等。刘亚平(2011)详细梳理了卫生、农业、工商、质监部门的执法变迁之路， 描绘了中国食品安全的监管蓝图。耿爱生、卞文莉(2013)认为大部制改革有助 于解决我国现行食品安全监管面临的职能交叉、监管空白等问题，但大部制改革 后我国食品安全监管仍将面临监管冲突未消除、公众参与未调动的问题，并将出 现法律不适应、监管资源短缺的新矛盾。刘焕明(2011)等提出政府应该改变规制方式，将价格补贴、安全食品生产 成本的降低、消费者培训、

28、信息公开等作为规制的主要方式。江保国(2014)认 为政府无法做到“从农田到餐桌”的全过程监管，保障食品安全是食品生产经营 者的法律和伦理义务，要将企业食品安全社会责任作为走出政府监管与市场调解 困境的方向，实现从监管到治理模式的转变。范海玉(2013)、申静基于公共治 理理论认为，将社会大众纳入食品安全监管具有合理性和必要性。杨柳(2015)总结了农村食品安全监管的法律困境，包括行政违法定性以及 处罚难度大、民事侵权救济制度与渠道不合理、刑事责任打击力度弱等。乔雁 (2016)在其硕士论文中指明，食品安全法与行政处罚法并未赋予乡镇 食药监管所行政执法权，可见，作为食药部门的派出机构，乡镇监管

29、所不能直接 进行行政处罚。笔者的工作实践也印证了这一点。乡镇监管所只能以县一级食药 部门的名义实施行政处罚，这不利于农村食品安全监管效率的提升和责任的强化。三是农村地区食品安全标准体系建设以及检验检测设施状况不容乐观。国家标准委员会已经为食品安全标准制定了中长期发展规划，该规划为提高 食品安全质量标准奠定了基础，但国内学者普遍认为我国食品安全标准内容交叉、 监管混乱。李灿(2014)就指出我国“农村食品安全标准和检测体系不规范” o 从检验检测现状来看，我国农村地区在检验检测设施配备以及检测手段上都较为 滞后，正如杨凯旋(2016)所说“由于经费投入不足，农村地区食品检验检测设 施非常落后”

30、o研究思路和方法1、研究思路本文以H县为分析样本，从农村食品安全监管的理论基础出发，对我国农村 食品安全监管的现状、存在的问题及原因进行分析。基于农村食品安全监管的特 殊性，从制度、法律、人员层面查找农村食品安全监管中存在的问题，学习国内 其他地区的先进经验，总结出自己的改进观点。2、研究方法本文采用的主要是文献研究法，并辅之以比较分析和访谈法。文献研究法。笔者通过各种途径搜集、鉴别、整理文献，通过对文献的分析 研究提高对农村食品安全监管的认识，并形成自己的见解。比较分析法。笔者通过对相关资料的收集研究，总结出国内其他县市农村食 品安全监管的成功经验，为H县农村食品安全监管提供借鉴和参考。访谈

31、法。笔者将深入各单位、各生产经营主体和消费者，开展实地走访，了 解其对当前食品安全监管的看法，为本文的研究提供参考。一、我国农村食品安全监管的理论基础()农村食品安全监管相关概念界定1 食品根据食品安全法(全国人大，2015),食品是指“各种供人食用或者饮 用的成品和原料以及按照传统既是食品又是中药材的物品，但是不包括以治疗为 目的的物品” o从监管的角度讲，食品还应该包括“食品生产加工原料、食品添 加剂以及包装材料等食品相关产品” o2、食品安全食安法中，食品安全意味着食品无毒、无害、符合应有的营养要求，且不能 对人体造成任何危害。3、食品安全监管联合国粮农组织和世卫组织(1986)认为：食

32、品安全监管是国家或地方政府 为保障食品适于人们食用而将其从生产到销售的全过程纳入强制管理的活动，而 且生产者要按照法律的规定真实、准确地在食品上贴上标签，食品安全监管的目 的是为了保护消费者。国内学者王海彦(2007)认为食品安全监管就是政府职能 部门在管理食品生产流通企业，是在履行管理职能。4、农村食品安全监管在城乡二元结构下，城市和农村食品安全状况有所不同。目前，城市食品安 全现状已得到改善，监管成效可谓显著，而广大农村地区的食品安全现状不容乐 观。本文是基于中国农村食品安全特殊现状下对农村食品安全监管理念、方法的 探索研究。全国人大.中华人民共和国食品安全法Z.国家主席令第21号,201

33、5.全国人大.中华人民共和国食品安全法Z.国家主席令第21号,2015.全国人大.中华人民共和国食品安全法Z.国家主席令第21号,2015.世界卫生组织.食品安全在卫生和发展中的作用M.北京:人民卫生出版社,1986.王海彦.食品安全监管M.安徽:安徽人民出版社,2007.(二)理论基础1、公共产品理论公共产品是相对于私人产品而言的，判断一个产品或服务是否为公共产品就 要看他是否具有非排他性和非竞争性。非排他性，顾名思义，就是不能排除他人 使用。艮一旦有人提供了公共产品就不能排除其他人使用该公共产品，或是排 除的难度十分巨大、成本十分昂贵。非竞争性是指增加公共产品消费者时不会增 加其供给成本，

34、即增加消费者的边际成本为零。依据非排他性和非竞争性特征，公共产品被分为纯公共产品、准公共产品和 私人产品。同时具有以上两个特征的是纯公共产品，两个特征都不具备的是私人 产品，介于纯公共产品和私人产品之间的是准公共产品。农村食品安全监管服务 一旦提供后就无法排除他人使用，因此具有非排他性。但随着食品消费人群的增 多，食品安全监管的成本会有一定程度的增加，因此农村食品安全监管不具有非 竞争性。由此，农村食品安全监管应该被界定为准公共产品。由于市场失灵现象的存在，市场机制无法在一切领域实现“帕累托最优”， “免费搭车现象”不可避免地存在，因此需要政府出面提供公共产品以弥补市场 缺陷。农村食品安全监管

35、就是这样，光靠市场的力量是不行的，政府必须介入并 起主导作用。当然，完全靠政府的力量也达不到最优的效果，政府与市场之间的 界限也要把握好。2、政府失灵理论政府失灵，也被称为政府失败或者政府缺陷，是美国经济学家萨缪尔森提出 的，英语称为Govennent failure。在代议制民主政治中，公共部门不但无法满足 个人对公共物品的需求，还会浪费和滥用公共资源，这就是政府失灵。按照张建东、高建奕(2006)在西方政府失灵理论综述中的阐述，政府 失灵是指在市场经济条件下，因缺乏有效的外部制约因素加上政府自身的局限性, 导致政府在行政管理过程中出现了负面效应，即“政府失灵是在政府克服市场失程浩，管磊.对

36、公共产品理论的认识J.河北经贸大学学报,2002, 23(6):10-17.张建东，高建奕.西方政府失灵理论综述J.云南行政学院学报,2006, 8(5):82-85. 灵或是市场缺陷的过程中所产生的”。政府失灵的具体原因有很多，国内学者马春芳(2004)在总结了美国著名经 济学家、诺贝尔经济学者詹姆斯 N 布坎南的学说后认为，公共决策失误、政府 机构效率低下、规模膨胀以及寻租活动等都可以归结为政府失灵的原因。不难理解，我国农村食品安全监管是对市场经济条件下市场失灵的补救，也 因政府这只手有缺陷，我国农村食品安全现状不容乐观，可以说政府失灵是我国 农村食品安全问题出现的原因之一。3、新公共管理

37、理论新公共管理理论起源于上个世纪80年代西方掀起的新公共管理运动，“新公 共管理思想主张在政府管理中采纳企业的管理方法来提高管理效率，在公共管理 中引入竞争机制来提高公共服务的质量和水平，强调公共管理以市场或顾客为导 向，重新调整国家、社会、市场三者的关系。”新公共管理认为政府只是公共管理事务的参与者之一，除政府外还应有非政 府组织、公民自治组织等第三方部门和私营机构共同参与，而政府是其中的组织 者、协调者和核心。在新公共管理理论下，政府是服务于公民的，是以公民的需 求为导向的，政府要引入竞争机制，鼓励第三方或私营部门参与管理，注重人力 资源管理，特别是要在人员的录用、任期、工资等环节中更加灵

38、活，以提高工作 效率。新公共管理理论为研究农村食品安全监管提供了思路，本文将在新公共管理 理论的指导下提出完善农村食品安全监管的方法和建议，为实现农村食品安全监 管效率的有效提升提供参考。4、公共治理理论公共治理，是指政府、非政府组织以及公民多方协调、共同对公共事务进行 管理，最终实现既定公共目标的治理模式。公共治理理论源于西方政治学，是在张建东，高建奕.西方政府失灵理论综述J.云南行政学院学报,2006, 8(5):82-85.马春芳.西方的”政府失灵”理论及对我国政府管理的启示J.理论探索,2004(4):77-78.王亚伟.新公共管理理论对我国公共管理的启示J.商,2011(1):61-

39、63.王亚伟.新公共管理理论对我国公共管理的启示J.商,2011(1):61-63.王亚伟.新公共管理理论对我国公共管理的启示J.商,2011(1):61-63. 西方政治学家们看到了传统公共行政和公共管理在社会资源配置中的失灵，即政 府与市场的双重失灵后兴起的。该理论的诞生就是为了解决政府与市场失灵的问 题。理论研究与实践层面都常常将“公共治理”与“政府治理”的概念搞混淆， 其实这两者有着天然的不同。“政府治理”的主体在于政府，而公共治理理论认 为，公共治理应有多主体共同承担，要摒弃国家或政府组织在社会公共治理中的 绝对权威地位，要重新审视市场在社会资源配置中的调节作用，要让非政府组织 乃至

40、公民成为治理的主体，将国家、市场与社会治理有机统一起来，实现多元主 体共治，本质上就是实现全民治理。何翔舟，金潇.公共治理理论的发展及其中国定位J.学术月刊,2014(8):125-134.何翔舟，金潇.公共治理理论的发展及其中国定位J.学术月刊,2014(8):125-134.二、我国农村食品安全监管现状、存在的问题及原因分析一一基于H县的实证分析为了更好地了解我国农村食品安全监管的现状、存在的问题及其原因，又避 免因研究范围的限制使研究结果过于片面，本章的所有讨论都是基于在H县的现 实状况。（-）我国农村食品安全监管现状：以H县为例1、法律法规依据：多维监管（1）食品安全法及其实施条例食品

41、安全法是我国唯一一部食品安全监管的专门法律，2015年修订发布, 该法对食品安全标准、风险监测评估、应急处置、法律责任等方方面面进行了规 定，是我国食品安全方面的“母法” o新食品安全法修订公布实施后，食药 监总局又根据新法修订了食品安全法实施条例作为食品安全法的配套条 例共同为全国人民的食品安全保驾护航。新食品安全法号称史上最严，在2009年版的基础上将处罚金额下限一下 子提到了五万，这对城市地区的大中型食品生产经营企业起到了巨大的震慑和规 范作用，但在广大的农村，食品生产经营主体多是小微企业和个体工商户，根本 无法承受如此高昂的处罚金额。因此，对于监管部门来说，新食安法在农村地区 的可操作

42、性非常小。（2）四川省食品小作坊、小经营店及摊贩管理条例2016年11月30日通过的四川省食品小作坊、小经营店及摊贩管理条例 （简称“三小”条例）于2017年3月1日起施行。“三小”条例是对新食 品安全法在农村市场适用性的有力补充，是为了规范四川境内的食品小作坊、 小经营店（包括食品销售和餐饮）及摊贩的生产经营行为而制定的专门性条例，“三小”条例监管的对象主要集中在农村地区，因此该条例对农村食品安全 监管具有很强的针对性和实用性，也是目前监管部门大力倡导使用的监管依据。“三小”条例实施一年以来，四川省已全面摸清“三小”底数，建立了 “三小”数据库。就H县来讲，截止2017年12月31日，共发放

43、小经营店备案 登记证（含食品销售和餐饮服务）805张，小作坊备案登记证132张，摊 贩登记卡500余张。对全县农村食品安全监管对象基本做到了“底数清、情况明，（3）四川省农村自办群体性宴席食品安全管理办法四川省农村自办群体性宴席食品安全管理办法于2014年8月10日至2019 年8月9日施行，为四川省农村自办宴席管理提供了依据。办法明确了政府 与宴席举办者的责任，其中宴席举办者和承办者是农村自办宴席的食品安全第一 责任人，而乡镇人民政府负责宴席的食品安全管理工作。办法实施双备案制 度，其中举办者在就餐人数100人以上时要提前2日向乡镇人民政府报告并填写 农村自办群体性宴席备案表，承办者要向乡镇

44、政府食安办备案登记，并定期 进行健康检查和食品卫生知识培训，身体健康、考核合格方可上岗。（4）其他涉及食品安全监管的法律除了上述专门性法律法规外，其他法律法规如消费者权益保护法农产 品质量安全法等法律对食品安全监管也有所涉及。2、监管主体及组织机构：多头混治正如前文所说，2016年H县完成机构改革，组建了 H县食品药品和工商质量 监管局，监管局下设食品生产股、食品经营股两个涉及食品监管的股室及九个乡 镇监管所。食品药品和工商质量监管局为H县农村食品安全监管的主体机构，两 个监管股室及九个基层监管所为H县农村食品安全监管的业务机构。此外，为了 延伸食品安全监管网络，在每个行政村都聘请了一位食品安

45、全协管员（由村干部 兼任），协管员协助开展本村的食品安全监管工作。（县食品药品和工商质量监管 局的工作职责见脚注）认真贯彻落实与食品安全工作有关的重大决策或会议精神。建立健全食品安全相关制度。指导并规范食品生 产加工领域、流通环节以及餐饮服务行业的市场准入。负责食用农产品流通环节、食品生产、流通、餐饮服 务单位的监督检查，督促食品生产、流通、餐饮服务企业建立和完善管理、索证索票等制度，督促企业或各 生产经营主体严格落实食品安全主体责任。负责对食品包装材料、包装容器以及包装工具等食品相关产品的 生产加工情况进行监督管理。负责对小副食店、小作坊、小餐饮店的食品安全进行监管，不断规范其生产经（图I.

46、农村食品安全监管主体组织结构图1）除食品药品监管部门外，农业部门也承担了部分食品安全监管职责，主要在 农产品质量安全监管方面。以H县为例，县农牧局下设农产品检测站，负责全县 农产品质量安全检测，20个乡镇各设一个农产品质量安全服务站，该服务站要同 时接受乡镇农业综合服务中心和县农产品检测站的领导。此外，每村的食品安全 协管员也会对农产品质量安全服务站提供协助。（农产品质量安全服务站的工作 职责见脚注）营行为。牵头并严格落实食品安全监管问责办法、食品安全举报奖励办法等与食品安全有关的规章制度。制 定并完善食品安全监管制度的风险预警分析等制度，构建长效机制，加快提升风险应对处置能力。依照法律规定对

47、农产品质量安全进行监督管理；管理农业投入品，督促并指导农业投入品批发经营者建立健 全经营或销售档案，督促并指导农产品生产经营者依法安全使用农业投入品；管理农产品生产经营主体；对 农产品生产经营情况进行监督巡查，建立监管巡查记录；负责对农产品生产、销售、储存、运输等环节的质 量安全情况进行抽查；接受生产经营者的委托开展农产品质量安全检测；负责村组农产品质量安全监督队伍 的建设和管理；收集、上报农产品质量安全信息，协助有关部门做好农产品质量安全应急处置等相关工作； 完成县级主管部门和乡镇人民政府交办的其他工作。（图II.农村食品安全监管主体组织机构图2）此外，卫生计生部门也承担了部分食品安全监管的

48、职能（具体职能见脚注）3、监管对象：多方角力因农村消费的特殊性，农村食品安全监管对象、监管重点集中在外来厂商生 产的预包装食品、本地小作坊生产的散装食品、餐饮及现场加工食品以及农村家 宴的监管上。为此，本文也将研究重点放在这几类食品上。（1）外来厂商生产的预包装食品这里的预包装食品主要有两种：一种是预先定量包装的食品，这种是最常见 的预包装食品；另一种是直接制作在包装材料或容器中的食品，同样被称为预包 装食品，这种食品一般都有统一的质量或体积标识。农村地区较少有正规、大型的食品生产工厂，即使有，食品种类也无法满足 农村市场的消费需求，因此，农村市场中的预包装食品大多数甚至全部来自于外 地厂商。

49、由于监管技术缺乏加上人手不足，对于这类食品的监管更多是看经营者 有无证照以及食品的生产日期、保质期、生产厂家等是否合规。在日常检查中， 只要经营者具备营业执照和食品经营许可证并且销售的食品在保质期内牵头组织制定食品安全标准、开展食品安全风险评估；与食药监管等部门共同拟定并实施食品安全风险监测 计划；组织人员对举报发现的或通过食品安全风险监测到的食品安全隐患进行检验并开展安全风险评估，及 时向县级食药部门通报评估结果，若得出评估结果为不安全，县食药部门应当立即采取措施应对；组织开展 食品安全事故的伤员救治和医疗卫生应急救援，组织疾病预防控制中心对食品安全事故现场进行检查，必要 时采取控制措施。就

50、算合格，监管者很少关注食品添加剂是否超标、产品本身的质量是否合格等问 题，而这些才是食品安全监管应该关注的重点。从H县食品药品和工商质量监管局得到的数据，截止2017年12月30日，H 县共办理食品销售类食品经营许可证405家、销售类小经营店备案登记证 480家。这类经营店一般销售的都是外地厂商生产的预包装食品。（2）本地小作坊生产的散装食品散装食品，是指没有包装就零售的食品，也被称为“裸装”食品。散装食品 种类繁多，包括面食、腌制品、肉类等。一方面散装食品在食品市场中具有一定 优势：它省去了包装花费因而价格相对便宜，且买多买少都可以，消费者还可用 手直接触摸、挑拣食品，甚至当场“品评” o因

51、此，无论在商场超市，还是在集 贸市场，散装食品都随处可见。另一方面散装食品没有外包装也是其一大劣势， 因为消费者在选购时无从知道散装食品的生产厂家、添加剂使用情况等，在购买 散装食品时难免“心有余悸” O在H县，散装食品主要来自于本地小作坊。相对于正规厂商，农村小作坊无 论是卫生条件还是从业人员素质都有很大差距，但农村小作坊又是中国农村普遍 存在的、对农村市场有重要影响的经济体。根据H县食品药品和工商质量监管局 从各乡镇收集的数据，全县共有小作坊261家，其中截止2017年12月30日，共 有132家办理小作坊备案登记证。在广大农村地区，食品生产加工小作坊的数量众多、分布广泛，加上它经营 分散

52、、流动性大，监管异常艰难。一是规模小，发展能力不足。农村食品生产加 工小作坊多是家庭式的，规模较小，经营者大多抱着“过一天算一天”的思想， 很少为作坊的长期发展考虑，不愿过多投入甚至偷工减料，食品质量难以保证。 二是缺乏设备，检测能力不足。几乎所有的小作坊都没有配备必要的检验检测设 备，进厂的原材料基本不检测，出厂食品也从不检验直接卖出，食品生产加工质 量主要依赖生产经营者个人感官和经验判断来控制，食品安全无法保障。此外， 监管部门对其的监督检测也主要依靠国抽、省抽等各级监督抽检，抽检的种类和 数量有限，检验覆盖面小，无法满足检测需求。三是卫生条件差、食品安全隐患 突出。大多数食品生产加工小作

53、坊生产设备简陋、工艺落后、卫生条件差、食品 添加剂使用随意，个别小作坊生产加工区甚至与畜、禽共处。四是从业人员素质 低、生产加工水平不高。大多数小作坊的从业人员文化素质普遍不高、缺乏食品 质量安全意识和食品安全相关知识，加上小作坊的生产加工主要以传统食品为主, 缺乏核心技术支撑，其在食品生产加工行业中的发展后劲不足。五是食品安全管 理体系不健全。大多数食品生产加工小作坊都没有建立完善食品安全管理体系。 对原材料进厂检测、产品出厂检验完全没有制度约束，对产品的储存、运输、销 售更是毫无章法，如此不但食品安全难以保障，发生食品安全事故时也难以追根 溯源。（3）餐饮及现场加工食品餐饮及现场加工食品也

54、是农村食品安全监管的重要环节，截止2017年12月 30日，H县共办理餐饮类食品经营许可证560家、餐饮类小经营店备案登记 证325家。除学校食堂外，农村市场的餐饮及现场食品加工多为小型及以下规模，食品 安全问题比较严重。一是经营者素质参差不齐。餐饮及现场食品加工的业主可能 是酒店经理，具备较高的食品安全意识和素质，也可能是路边摆摊儿的老太太， 不但完全不懂食品安全，还将监管工作看作是“找麻烦”，对监管人员非常排斥。 二是卫生条件普遍较差。小馆子、小摊儿占据农村餐饮市场的半壁江山，而这类 馆子、摊贩的卫生条件基本不容乐观。三是学校食堂食品安全风险等级高。学校 食堂虽然卫生条件、经营者素质等相对

55、较好，但因涉及学生人数众多，一旦发生 食品安全事故，其影响相当大，食品安全监管风险等级一直很高。四是监管效果 持续时间难以监测。和预包装食品不同，餐饮及现场加工食品基本属于即产即售, 较少留下加工痕迹，而监管人员又无法做到“日蹲夜守”，一旦监管人员离开现 场，经营者很有可能继续原有的“不规范加工方式，让监管人的心血白费。（4）农村家宴农村自办群体性宴席（以下称农村家宴）因涉及人员众多、家宴厨师素质普 遍较低、食品安全事故发生概率居高不下，加上农村家宴一旦发生食品安全事故 均为群体性事件、社会影响大，因此农村家宴监管十分重要。农村家宴监管的难度主要体现在：一是加工场所简陋、卫生条件差。多数农 村

56、家宴操作间都是临时搭建，“三防（防蝇、防尘、防鼠）”设施基本没有，更 别说专门的冷菜加工间、切配间、裱花间等。二是家宴厨师素质和安全意识不高。 农村家宴聘请的厨师多为本村村民，只关注“饭熟菜香”，对食品安全基本不关 心。三是进货把关不严。由于食品安全意识淡薄，加上农村经济状况不佳，在食 材采购时多考虑价格便宜、较少考虑食品安全，也基本不会索证索票。四是村民 消费观念陈旧。全国各地均出台了农村家宴备案制度，但村民认为自办宴席是自 家的事儿，与政府无关，很少主动备案。五是监管力量不足。由于农村家宴的特 殊性，各村的食品安全协管员已然成为农村家宴监管的主力军，但协管员专业化 水平低且身兼数职，对农村

57、家宴的监管往往力不从心。(-)我国农村食品安全监管存在的问题：以H县为例1、制度体系层面：非系统化与时效性不强农村食品安全监管尚未形成制度化、体系化的监管路子，实际监管工作中常 常“见子打子”，专业性差。一是监管体系有问题。由于专业人员配备严重不足，在实际工作中，农村食 品安全监管职责大多落在了乡镇人民政府身上。但乡镇工作人员一方面身兼数 职，对食品安全监管工作多疲于应付；另一方面由于乡镇工作人员没有执法证件, 食品安全监管又不专业，食品经营主体很排斥，所以我们常常看到经营主体对乡 镇政府的监管是“有令不行、有禁不止”或者是“上有政策、下有对策”。二是监管制度针对性差。农村食品安全监管的重难点

58、在对小作坊、小超市、 小餐饮店、摊贩、集贸市场以及农村家宴的监管上。根据四川省食品小作坊、 小经营店及摊贩管理条例，对小作坊、小超市、小餐饮店及摊贩要实施备案登 记，其中小作坊、小超市、小餐饮店的备案登记由食品药品监管部门负责，而摊 贩的备案登记由各地人民政府负责(主要是各乡镇人民政府)。以H县为例，在 实际工作中，小作坊、小超市、小餐饮店的备案登记多为登记式管理，较少体现 出监管部门的监管成效，而摊贩的登记管理更是基本没有实施。农村集贸市场的 主体是各地人民政府，而人民政府在食品安全监管中专业性不足，且集贸市场内 各经营主体流动性强，给监管工作带来较大难度。农村群体性聚餐涉及人数众多、李灿.

59、加强我国农村食品安全监管的法律对策探讨J.中国集体经济,2014(36):100-101.李灿.加强我国农村食品安全监管的法律对策探讨J.中国集体经济,2014(36):100-101. 监管难度大，是监管最薄弱的环节。如今，农村群体性聚餐主要是聚餐报备，并 无实质性地监管介入，监管人员也主要依靠的是各村的食品安全协管员。食品安 全协管员因专业化水平低、经费保障不足等原因，实际上也并未真正起到食品安 全监管的作用。三是社会力量监管成效甚微。食品安全监管改革的方向之一就是要充分调动 社会各界的力量参与监管，形成食品安全社会共管共治的格局。在城乡二元结构 下，城市地区已经基本实现了职能部门、新闻媒

60、体、行业协会以及社会大众广泛 参与食品安全监管的格局，但广大农村地区的食品安全监管基本上还是依靠政府 职能部门。首先是行业协会监管的缺失。行业协会是行业内部自律性质的民间组 织，食品类行业协会在城市尚未实现全覆盖，何况是农村。此外，由于农村地区 食品经营主体主要包括小作坊、小超市、小餐饮店、摊贩等，行业协会难以发挥 作用。其次是媒体监督的缺失。近年来，媒体监督在城市食品安全监管中发挥了 重大作用，地沟油、三聚氤胺奶粉、苏丹红鸭蛋、瘦肉精等重大食品安全事件均 是由媒体曝光引起社会广泛关注后，政府职能部门才介入调查的。但在农村地区， 由于幅员辽阔交通不便、举报线索不多以及社会关注度不高等原因，媒体