江苏城乡一体化发展现状及推进策略

1、. 城乡一体化开展现状与推进策略党的十七届三中全会从中国特色社会主义现代化的全局出发，明确提出了城乡体化的战略目标：到2020年，根本建立城乡经济社会开展一体化体制机制。这是党中央站在经济和社会协调开展的高度，根据我国现阶段经济开展的特点所作出的一项重大战略决策。只有从省情出发，实事，因地制宜，才能在全国率先推进城乡经济社会开展一体化。一、城乡一体化的现状分析城乡一体化是一个国家或地区在生产力高度兴旺的条件下，城市与农村的经济活动、社会开展、空间布局与居民生活相互促进，逐步融合的过程，是城市与农村协同度、融合度逐步提高的过程，最终到达城乡之间在经济、社会、文化、生态上协调开展的终极目标或状态。

2、城乡一体化是过程与目标的统一。省委、省政府在2009年度高度重视城乡一体化的开展，在建立与完善推进城乡一体化的体制机制的同时，城乡一体化已经取得初步成效。1、五个一体化推进城乡经济社会开展一体化进程2009年以来，加快了农村改革创新的步伐，扎实推进城乡规划、产业布局、根底设施、公共效劳、劳动就业等五个一体化。是在全国率先编制完成镇村布局规划的省份。根据规划，现有的25万个自然村，将逐步调整为5万个左右农村居民点，并配合四集中、三置换即：耕地、工业、就业、居住适度集中，资本、产业、身份加快置换，提高城乡一化水平。全省农村保障水平不断提高，已构筑了最低生活保障、新型农村合作医疗、被征地农民根本生活

3、保障和新型农村社会养老保险四道保障线。到2009年11月底，全省已累计转移农村劳动力1719.7万人，农民人均纯收入连续5年保持两位数增长，预计2009年全省将突破8000元，南地区将突破11000元。2、试点先行，带动全省城乡一体化。2008年8月，省政府选定作为城乡一体化开展综合配套改革试点区，着力在建立城乡统一的土地市场、社会保障体系、公共效劳体系、现代金融体系和行政管理体制上求得新的突破，率先进展实践探索。并且定下了南先行试验，带动全省城乡一体化的开展方略。关于的城乡一体化试点情况，本文将在第二局部中专门论述。2009年，在城乡一体化试点实践中，注重科学规划，强化功能片区规划，完善城镇

4、规划体系。全市共确立了23个试点先导区，期望以分区推进的战略到达整体实现的目标。2007至2009年的近三年中，全市累计投入新农村建立资金125亿元，新建农民集中居住点848个，新建扩建农村社区效劳中心1013个，累计建立358个市级示村现代社区型、集中居住型、整治改造型、生态环保型、古村保护型，推动了城乡经济社会一体化开展。到2009年11月底统计，三大合作组织累计到达2821家，持股农户占到90%以上；全市已有75%的农村工业企业集中到工业园，有近40%的承包耕地实行了规模经营，有近35万户农户搬迁到860个集中居住点居住，相当局部农民已在生产、生活、居住方式上根本实现了城乡一体化。3、制

5、度管理上正在突破城乡分治进入2009年，锡常地区所有的乡镇和农村根本实现了区域供水全覆盖，宁镇扬泰通区域供水通水比例达50%以上。还在全国率先实施了组保洁、村收集、镇转运、县市集中处理的城乡一体化垃圾处理模式。2009年，省农村公路总里程已超过12万公里，在全国各省份中率先实现了以等级公路连通所有乡镇、行政村，并在农村公路村村通的根底上实现了客运班车同步通达。目前，省正加快城乡交通根底设施的无缝对接，促进城乡交通一体化开展。全省行政村已根本实现七通，即通电、通公路、通公交、通自来水、通、通有线电视、通宽带网。4、城镇化率已经到达了向城乡一体化过渡的水平2009年人均GDP为442312元人民币

6、，城镇化率到达55.6%，根据城市化进程的五级划分标准，省的城镇化率已经到达了二元构造向城乡一体化过渡的后期阶段，城乡文明普及率、社会和谐度、文化融合度，都正在呈加速提高的趋势。5、城乡居民收入差距有所缩小表120082009年城乡居民收入比照年份城镇居民人均可支配收入元农村居民人均纯收入元城乡居民收入比20081868073572.5420092055280042.57资料来源：省统计局数据。坚持富民优先的开展战略，千方百计增加城乡居民收入。城乡居民收入比越大，城乡居民收入的差距越大，二元构造越明显。2008年，省城镇、农村居民收入水平分别居全国第六位和第五位，城乡居民收入比为2.54，居全

7、国第六位。 2009年城乡居民收入比缩小到2.571，虽然仍是全国城乡收入之差较小的省份之一，但这一差距未见缩小。6、农村和城镇居民生活水平进一步改善表220082009年城乡居民恩格尔系数比照图年份城镇居民恩格尔系数农村居民恩格尔系数20080.3790.41320090.3630.392资料来源：省统计局数据。随着经济社会的快速开展，城市居民和农村居民的人均收入迅速增加，反映居民的支出构造变化和生活水平的恩格尔系数，无论是城市居民还是农村居民，从2008年到2009年，都有下降趋势。由此可知，城市居民和农村居民的支出构造日趋优化，食品所占的支出比重越来越小，用于其他消费物品和精神生活方面的

8、支出比重越来越大。说明城乡居民的生活水平越来越高，越来越重视精神方面的提高。如城市居民的恩格尔系数从2008年的0.397下降到2009年的0.363，农村居民的恩格尔系数从0.413下降到0.392。但是，全省总体上城乡一体化还处于加速启动阶段，加上长期城乡分治的历史长、南北区域经济差距大等因素的影响，城乡一体化还存在的一些有等突破的问题、难题，主要包括：1、二元经济构造格局仍未打破从由产业构造和劳动力导出的二元经济构造系数来看，2008年，全省的二元构造系数为0.208，2009年前上升为0.214，整体讲，第一产业比拟劳动生产率较二、三产业的比拟劳动生产率低很多，经济的二元性还比拟显著。

9、二元经济构造系数较小说明传统部门与现代部门差距较大，不利于城市向乡村辐射，乡村难于承受从城市中溢出效应，从而阻碍城乡一体化的开展进程。2、城乡根底设施与环境建立存在巨大落差由于财政体制、根底条件以及城市偏好等原因，农村的规划建立、生活设施、道路交通等方面的根底设施建立不同程度的落后于城市。近几年的新农村建立，虽然根底设施建立受到重视，也有所进展，但与城市相比差距较大这一根本格局并未改变。城乡环境建立同样存在巨大落差。农业面源污染治理、生活垃圾处置、生活污水接收、河道综合整治等方面的任务还相当艰巨。管理方面，全省农村环境无人管、无力管在局部地区还相当严重；投入方面，全省农村环保投入严重缺乏，农村

10、环境根底设施严重缺乏。其实，在十五规划中就明确要求环境保护投入占GDP的2%，而实际仅1.2%，同兴旺国家环境保护投入一般占GDP的3%相比，有较大差距。而有限的环保资金，绝大局部又投到工业和城市，导致农村环境保护的公共投入严重缺乏，由此造成农村环境根底设施严重缺乏。3、城乡根本公共效劳存在较大差距教育、卫生、文化等根本公共效劳功能，无论是投入水平、硬件建立，还是管理水平、享受待遇等，都存在较大的城乡差距。以教育为例，农民教育文化支出水平远低于城镇居民。据2009年国家统计局省调查总队城镇住户及农村住户抽样调查的统计分析结果：2009上半年，城镇人均教育文化娱乐支出775元；农村人均教育文化娱

11、乐支出139元。可以看出，城乡居民在教育文化娱乐方面的支出水平差异巨大，两者相差近5倍。虽然城乡教学条件差距缩小，但师资力量仍然差异明显。2009年与2006年相比，省农村小学、中学的专任教师中，本科及以上学历的的教师比例大幅度提升，但城市小学、中学该比例为农村的2倍多。在医疗卫生方面，农村卫生资源严重缺乏与农民在医疗方面的负担远高于城镇居民形成鲜明比照。据2009年国家统计局省调查总队城镇住户及农村住户抽样调查的统计分析结果：2009上半年，城镇人均医疗保健费支出411元；农村人均医疗保健消费支出363元。当前城乡居民的根本医疗需求相当，但由于收入的差异导致其在医疗方面的支出比重仍有差距，亟

12、待进一步缩小。4、根本社会保障的城乡差距明显现行的社会保障制度是改革开放以来从无到有逐步建立起来的，一方面，力图将城乡居民全部纳入社会平安网之中；另一方面，在制度安排和政策设计时，将不同人群、不同社会保障工程、不同地区都分割开来，单独设计，最终形成了一个城乡割裂、地区分割的、且复杂无比的社会保障体制，即碎片化的社会保障格局。这种分割体系产生了一系列弊端，阻碍着城乡统筹开展和城乡一体化的进程。以最低生活保障为例，城乡之间的差距，从2009年5月份的数据分析看，主要表现在三个方面：一是最低生活保障平均每人每月支出水平差异，城镇为169.41元/人月，而农村仅为90.38元/人月，农村比城镇低79元

13、，农村仅为城镇的53.35%；二是标准差异，城镇为289元/人月，农村为188元/人月，且下半年的新标准，城镇提高到307元/人月提增28元，农村提高到210元仅提增22元。多年来实现的城镇与农村最低生活保障差异的制度，实为一种屈从于城乡经济差距现实的一种制度性选择。但应该从实现城乡社会保障一体化的长远目标出发，不应该使农村社会保障的提增幅度低于城镇。三是达标率不同，城镇的最低生活保障达标率为58.62%，农村仅为48.08%，二者相差10个百分点多。而且，城镇与农村的实际补差水平也是有差异的，上半年，城镇低保实际补差为150元/人月，而农村仅为78元/人月。二、 城乡一体化综合配套改革试点的

14、路径在改革开放进程中，一直是一个积极实践，努力创新的典型地区。的实践充分说明，每一次新的跨越，都得益于改革创新。城乡一体化首先要在制度层面上进展改革与创新，形成城乡共享的体制机制，才能最终彻底打破城乡二元构造，实现经济社会开展的城乡一体化。在城乡一体化开展综合配套改革的过程中，市委、市政府根据省委、省政府的要求，只要有利于破除城乡二元构造、促进城乡经济社会开展一体化的改革，有利于工业化、城市化和农业现代化协调推进的创新，有利于构建和谐社会的实践，都鼓励支持，放手放开，先行先试。在推进城乡一体化的实践中，正在努力突破传统体制的束缚，积极探索率先实现城乡一体化开展的成功路径。一城乡一体化开展改革政

15、策框架设计综合配套改革2008年9月，省委、省政府批准为全省唯一的城乡一体化开展综合配套改革试验区后，市委、市政府就从领导体制、组织机制、政策措施等方面全面推进。当年，市委、市政府就成立了市城乡一体化开展综合配套改革试点工作领导小组及办公室，建立了市城乡一体化开展综合配套改革工作机构与工作网络。2008年11月14日，市委、市政府发布了关于城乡一体化开展综合配套改革的假设干意见的政策文件。 2009年7月15日，市委、市政府制定了城乡一体化开展综合配套改革三年实施方案，初步完善了推进全市城乡一体化开展改革政策与目标。进入2010年，市委、市政府以一号文件关于全面推进城乡一体化改革开展的决定，提

16、出了到2012年要根本建立城乡一体化开展体制机制，进一步完善了全市城乡一体化开展改革政策体系与目标任务。三年三个文件，形成了一个系统的推进城乡一体化的政策框架。1、总体目标：实现六个一体化城乡一体化开展综合配套改革的总体目标是：使农村既保持鱼米之乡优美的田园风光，又呈现先进和谐的现代文明，逐步建立成为根底设施配套、功能区域清楚、产业特色鲜明、生态环境优美、经济持续开展、农民生活富裕、农村社会文明、组织坚强有力、镇村管理的特色社会主义新农村，加快形成农民持续增收长效机制、农村新型集体经济开展动力机制、协调开展和构建和谐社会制度环境、城乡公共效劳均等化运行体系、城乡一体行政管理体制。力争率先实现六

17、个一体化，即城乡开展规划、资源配置、产业布局、根底设施、公共效劳、就业社保和社会管理的一体化。2、时序安排：三年完善一体化机制12009年为重点突破年。围绕城乡一体化开展目标，在完善农村劳动和社会保障制度、推进宅基地换商品房、承包地换社保工作、加快城乡户籍管理一体化等方面，制定专项政策意见，着力推进23个先导区的先行先试工作。22010年为整体推进年。整体推进三形态、三集中、三置换工作。三形态工作：地处工业和城镇规划区的行政村，以现代效劳业为主要开展方向，加快融入城市化进程；工业根底较强、人口较多的行政村，以新型工业化为主要开展方向，加快就地城镇化步伐；地处农业规划区、保护区的行政村，以现代农

18、业为主要开展方向，推动一次产业与二、三次产业融合开展，加快农业现代化步伐。三集中工作：工业企业向规划区集中，因地制宜推进退二进三、腾笼换鸟，或退二还一、异地置换工作；农业用地向规模经营集中，鼓励农户间规自由流转，推动土地股份合作社建立，开展规模现代农业；农民居住向新型社区集中，换房进城进镇，或就地集中居住。三置换工作：集体资产所有权、分配权置换社区股份合作社股权；土地承包权、经营权通过征地换根本社会保障，或入股换股权；宅基地使用权可参照拆迁或预拆迁方法置换城镇住房，或进展货币化置换，或置换二三产业用房，或置换置业股份合作社股权。32011年为全面提升年。建立较为完善的城乡一体化开展推进机制，全

19、面提升三形态、三集中、三置换工作水平。3、重点任务：全市推行部门责任制围绕着总体目标中提出的六个一体化，市委、市政府把城乡一体化的主要工作分解为十项重点任务，由市委、市政府下属的各个部、委、局、办分别负责完成。十项重点任务与相应的负责部门如下表：任务主题责任部门1推进城乡一体化劳动就业制度改革市劳动和社保局、财政局、人事局2推进城乡一体化社会保障制度改革市劳动和社保局、民政局、财政局、卫生局、人口和计生委3推进城乡一体化户籍制度改革市委农办、市公安局、民政局4推进农村土地管理制度改革市委农办、市国土局5深化农村财税金融体制改革市委农办、市发改委、财政局6推进城乡规划管理一体化发改委、建立局、规

20、划局、国土局7推进城乡根底设施建立和管理一体化市发改委、经贸委、建立局、交通局、水务局、环保局、旅游局8推进城乡公共效劳均等化由市委农办、市教育局、民政局、财政局、卫生局、人口和计生委、体育局、文广新局、贸易局、供销社局9建立健全农业开展支持保护促进体系市委农办、市科技局、财政局、农林局、旅游局、物价局、园林和绿化管理局、贸易局、供销社10推进城乡管理体制改革市委农办、市发改委、公安局、编办、法制办、市容市政管理局、外经局2010年，市委、市政府在关于全面推进城乡一体化改革开展的决定中，进一步把城乡一体化开展的目标与任务进展定量化设计。提出2020年全市农村改革开展的主要目标任务是：农村制度建

21、立取得重大进展，到2012年根本建立城乡一体化开展的体制机制；全市农民人均纯收入在2007年突破1万元的根底上，2012年到达全省平均水平的1.5倍、全国平均水平的2倍以上，2017年突破2.5万元，城乡居民收入差距逐步缩小；村均集体经济收入在2007年突破300万元的根底上，2012年到达450万元；现代农业建立取得重大突破，到2012年高效农业面积占种养面积不含粮油作物比重达60%，高效农业种养面积中亩均效益5000元以上的占1/3；城乡公共效劳均等化根本实现，城乡社会保障根本并轨，城乡社会管理体系及防灾减灾体系根本完善；农村基层组织建立全面加强，农利得到有效保障；经济与人口资源环境协调开

22、展，农村生态环境和人居环境显著改善，可持续开展的体制机制加快形成，2010年全市陆地森林覆盖率到达23%。4、政策措施通过三个综合性的政府文件，加上陆续出台的一些专项政策文件，如市城乡一体化开展综合配套改革就业与社会保障实施意见等，市推进城乡一体的政策措施渐成体系。1调整城镇建立用地规划。根据镇级经济开展、农民集中居住和人口增多的实际情况，及时修编城镇建立用地规划，完善配套设施和效劳功能，使小城镇成为新一轮又好又快开展的重要载体。把小城镇建立作为城乡一体化改革开展的重要切入点。按照现代社区型、集中居住型、整治改造型、生态自然型、古村保护型等五种类型，积极推进示村和新社区建立。2实施土地置换政策

23、。在确保建立用地总量不增加、耕地面积不减少和农民利益得到切实保障的前提下，实行城镇建立用地增加与农村建立用地减少相挂钩的政策，并允许建立用地先占用后平衡。通过土地征用、政府定价、委托代建降低本钱，建立集中居住区。置换形成的增量土地，原则上按照424比例分配，即40%用于农民居住安置，20%用于新型工业化，40%用于开展效劳业，其土地增值收益主要用于农村根底设施、现代农业、农村社会保障和农村公共效劳体系建立。3加强财税政策扶持。市财政安排专项资金，支持城乡一体化开展综合配套改革试点。各市县、区从2009年起，安排当年土地拍卖收益的15%，作为改革试点启动资金。建立健全现代农业投入和生态补偿机制，

24、财政扶持资金重点向根本农田保护区、生态保护区倾斜。经省批准，拓展新增建立用地有偿使用费、农业重点开发资金、农业土地开发资金以及耕地开垦费等专项资金的用途。经省授权，对农民集中居住区建立、农民专业合作经济、现代农业以及农村公共效劳等制定专项税收优惠政策。4增强金融效劳政策。深化农村金融体制改革，积极培育小额信贷组织，鼓励开展信用贷款和联保贷款，加大信贷对城乡一体化改革开展的保障力度。扩大小额贷款公司试点围，到2012年，力争每个市和吴中、相城区各组建5家小额贷款公司，其他城区各组建1至3家小额贷款公司。鼓励开展村镇银行，到2012年，全市组建3至5家。深入推进农村信用体系建立，保持农村金融生态环

25、境质量在全省领先水平，探索开展土地银行试点工作，培育新的开展载体和融资渠道。建立农村产权交易市场，按照市场经济趋向，搞活农村集体资产股权、土地股份制股权、农村集体建立用地流转、农业知识产权交易。建立健全农村集体资产管理机构，加强农村集体产权管理，全面提高农村经济开展的市场化水平。健全多元投入机制，充分吸收社会资本，做大做强市级农业担保体系，增强农业担保能力，在2012年前，市农业担保公司每年增资1亿元注册资本。进一步扩大政策性农业保险险种，不断提高农业保险覆盖面。积极探索农业再保险，充分提高农业抗自然风险的能力。积极支持符合条件的涉农企业上市。5完善城乡社保政策。加快整合城乡各类社会保障制度，

26、完善覆盖城乡的社会保障体系。经省批准，扩方失业保险资金使用围。加大企业职工根本养老保险省级调剂金对的支持力度，增强企业根本养老基金抗风险能力。在市城乡一体化开展综合配套改革就业与社会保障实施意见政策文件中，提出了十个方面的城乡一体化的就业与社会保障政策意见，包括：建立健全城乡统一的社会失业登记制度；完善城乡统一的就业困难人员就业援助制度；建立完善安置和鼓励农民多渠道多形式就业的机制；完善城乡统一的职业培训制度；完善农村居民和被征地农民纳入城镇社会养老保障的政策体系；建立养老保障待遇标准的正常调整机制；建立统一的社会根本医疗保险制度；探索建立农民生育保险制度；完善城乡一体化的社会救助体系；健全城

27、乡就业与社会保障公共效劳体系。6创新土地使用政策。实行城乡建立用地增减挂钩制度，地方政府可预支拆旧复垦工程面积30%左右的周转指标，先期用于农民集中居住区建立。实施现代农业示区总面积3%的农业设施用地指标政策。认真落实村集体留用地政策，在规划时留出10%左右作为农村集体非农建立用地。全面建立城乡统一的土地市场，对依法取得的农村集体建立用地，享有国有建立用地平等权益。积极推进三置换，鼓励和引导农户用集体资产所有权、土地承包经营权、宅基地和住房置换成股份合作社股权、城镇社会保障及住房保障，实行换股、换保、换房进城，促进农民身份转变，减少农民，致富农民。加大先导区探索创新力度，在试点过置换取得的建立

28、用地，其土地出让收益全额留给所在镇或街道，用于农民身份转换的保障支出和根底设施建立。7支持现代农业转型升级政策。实施万顷良田工程，以30个市级示区为重点，加快百万亩现代农业规模化示区建立，深入推进农业向二三产业拓展延伸、融合开展。加大乡村旅游规划的实施，积极开展生态休闲观光农业，通过乡村旅游渠道，提高农产品的附加值。创新农业科技体制机制，加大农业科技投入，确保财政科技研发经费用于现代农业比重不低于30%。注重市场营销体系建立，积极支持农产品销售旗舰店和连锁超市建立，健全农产品储运保鲜、冷链物流、展示展销、平安质量监测和动植物检疫防疫等新型效劳体系，切实搞活农产品流通。积极推进农业标准化、产业化

29、、品牌化、机械化生产，扶持开展无公害、绿色、有机农业。加大农村环境保护力度，加快治理农村生活污水，建立健全农村环境保护监管体系，有效防治农业面源污染。以四沿沿路、沿水、沿村、沿城镇三区绿色基地、绿色通道、绿色家园两点单位、庭院一片生态片林为重点，全面推进农村生态绿化建立，加强全市湖泊湿地资源保护，把环太湖、环阳澄湖周边建成全市最大的湿地、森林生态区。加快推进集体林权制度改革，确保林业有开展、农民得实惠、生态受保护。建立生态补偿制度，对规模经营粮油作物的根本农田、生态公益林、水源保护地生态湿地实行财政转移支付，并建立与经济开展相一致的增长机制。8推进城乡公共效劳均等化的政策措施。城乡公共效劳均等化政策包括7个方面：深化教育体制改革，加快形成以县为主，城乡一体的教育管理体制。加快推进城乡基层医疗卫生效劳