宿迁市南北共建开发区土地利用与空间配置分析

1、. 宿迁市“南北共建开发区土地利用与空间配置分析摘 要：通过对省宿迁市的6个“南北共建开发区走访和调查，分析了在省宿迁市不同县区出现的共建开发区模式对土地利用的积极影响和共建开发区在土地利用与空间配置中存在的问题和缺乏，进而探寻解决问题的对策和措施。关键词：“南北共建开发区；土地利用；空间配置；宿迁“南北共建开发区是在省政府的统一部署下，在北地区设立的省级以上开发区中，划出一定面积的土地作为“区中园，由南地区的开发区负责规划、投资开发、招商引资和经营管理等工作。作为一项新生的开发模式，它打破了传统的以自然地域来划分经济区域的管理和开发模式，开创了政府间合作的新形式。然而，在该模式的土地资源的利

2、用状况却值得关注。开发区土地资源利用研究要追溯到20世纪80年代首批14个沿海国家级经济技术开发区的建立，当时较多的关注开发区的经济效益1和规划建立23；20世纪90年代以来，学着们对开发区土地利用集中在土地集约利用的评价及评价指标体系的建立，少量涉及开发区土地闲置以及欠兴旺地区的土地成熟化利用47；吴郁玲，曲福田2006年通过对省开发区土地集约利用进展定量化评价8；何书金、光全2001年阐述了中国开发区闲置土地划分为规划控制型、区位不理想型、经济实力欠佳型、开发效益较低型和技术支撑不够型等五种类型4；学术界的研究对北欠兴旺地区土地开发利用具有理论方法和实践上的前瞻性的指导作用，但也存在一定的

3、不适宜性。本文通过对地处省区域开展洼地的宿迁市的宿迁工业园、吴中宿城工业园、家港宿豫工业园、*沭阳工业园区、吴江泗阳工业园区、常熟泗洪工业园区等六个南北共建开发区的走访和调查，从开发区所在地区的宏观视角上分析了在宿迁市不同县区推行的“南北共建模式对北地区城市化进程、北地区开发区土地开发方式和开发强度以及对开发区周边农村土地利用的积极影响，接着着重分析了南北共建开发区土地利用率较低、存在严重的区域“孤岛现象和园区道路规划建立及交通组织中存在的问题和缺乏，进而探寻解决问题的对策和措施。一、“南北共建开发区模式对土地开发利用的积极影响当前南北共建开发区中正处于初期开展建立阶段，虽然各项配套设施尚不完

4、备、园区功能体系还不完整，但已在局部区域呈现出该开发模式对北土地利用带来的积极影响：1.推动北城市化进程。北地区原有的开发区的工业根底和经济根底较为薄弱，单一的经济功能区定位促使其更注重于开发区的经济功能，生产、生活的配套效劳设施相对滞后，造成了北开发区长期的区域功能单一，常住人口难以满足开发区工业开展的人口门槛等问题9。北地区的城市化进程大多通过开发区的城市地域围的扩展、根底设施建立和非农产业开展水平来推动的。宿迁的“南北共建开发区，吸收了南地区的开发区的经历和教训，一方面安排开发区工业用地、居住用地和生产、生活效劳设施用地，并优化土地利用构造；另一方面通过一些大企业的引进和集聚，促使其周边

5、地区的人口尤其是农村中具有一定技术经历的外出务工人口转向园区集聚。园区生活的居民生活方式和思想观念也在不断城市化，而区域单位土地产出中工业产值比重的快速提高则是城市化进程加快的直接表达。2.提升北开发区土地利用强度。“南北共建开发区充分利用南开发区在招商引资、资本、人才等方面的优势，进而推动北地区开发区土地开发方式的改良和强度的增强，所以该模式可看作是一个特殊的“通道，在这一“通道扩的过程中“传输着对土地开发利用水平极为相关的经过南地区实践检验的管理方法、规划理念，以及企业的高质量和高速度地引进与集聚，在一定程度上推动局部北地区土地的高效利用10。在管理方法上“共建开发区的运作以南为主，主要依

6、托南对口开发区实施开发、建立、管理。“共建开发区组建了相对独立的具有开发区功能与权益的管理机构“共建园区管委会和具备市场运作功能、能进展独立投融资的开发主体“共建园区开发公司，实施分期滚动开发。通过具有企业性质的开发公司进展开发运作，有效地缩短了土地开发周期和企业从签约到投产的时间差，有助于减少开发区土地闲置现象的发生。“共建开发区的规划理念上借鉴南开发区规划建立中的成功经历，结合北当地实际进展规划布局，使北地区出现全新的开发区土地开发方式。例如：宿迁工业园区的规划借鉴工业园区规划建立中的经历和规划理念，在生产区域集中布置员工集宿用地，满足企业需要，方便员工生活。又通过分等级设置商业布局，规划

7、建立一个商业中心和四个邻里中心。商业中心为共建开发区和周边区域效劳，邻里中心为社区效劳；居住小区以邻里中心为圆心展开，小区之间既相对独立，又有机组合，既有助于公共环境的设计，又尽量做到节约用地。“共建开发区的招商引资和经营管理工作上，充分利用了南开发区过硬的招商品牌、丰富的招商经历以及与企业尤其是一些“长三角的规模较大、产业链较长的企业的空间接近性和产业关联性，推动了规模较大企业的高质量和高速度地引进与集聚，极提高了土地开发强度。据统计，在规模较大的位于宿迁市泗阳县吴江泗阳工业园区约有30%的入驻企业为市为宿迁市的共建方客商直接投资，而这些企业的总投资额约占园区企业总投资额的45%以上，极提高

8、了北地区土地单位面积的投资额。而就土地产出方面而言，“南北共建开发区一批知名企的相继投产，如宿迁工业园的荣华食品、可成科技集团、吴江泗阳工业园区的千仞岗服饰，使宿迁局部地域土地的当前价值和远期价值得到了巨大的提升。3.优化周边农村土地的利用。北地区原有的经济开发区大多设立在城乡结合部，而在北开发区中南北共建开发区在空间构造上多位于其上级开发区的边缘地带，或与上级开发区之间设置一定围的缓冲地带为以后的开展预留空间，由于北大局部城市的每个县区都设立了一个“南北共建开发区见图1，所以“南北共建开发区处于北城乡二元经济和社会构造交锋的最前沿地带。图1 “共建园区周边空间关系示意图在宿迁的局部区域已经呈

9、现出“共建开发区较为积极地影响着其周边农村土地的利用和开发，并在一定程度上推动了社会主义新农村建立。首先，局部“共建开发区出于工业开展的需要，对土地资源开发和利用的主要着眼于工业生产上，从而造成了居住用地、公共效劳设施用地的建立严重滞后于工业区的开发，工业区与生活区的建立与开展严重失衡。这一短时期难以解决的现实矛盾，直接诱发了在一些“共建“开发区附近农村居民点“共建园区的生产、生活效劳的相关产业的快速开展，进而一定程度上促使当地农村社会生产和生活方式向城市生活形态的转变。例如：在吴江泗阳工业园区西侧的农村集居点出现了大量为“共建园区配套效劳的购物、餐饮、房屋租赁等行业。其次，当前南北“共建开发

10、区正处于初期开发建立阶段，对农村集体用地的大量征用，并对农户的集中安置，使分散的农村人口向社区集中，间接地推动了农村居住用地的集约利用。“共建开发区的道路、绿化、水利等根底设施的不断建立，使周边农村对此类根底设施得到共享。最后，“共建开发区企业的用工需求吸引着大量周边农村原本外出务工人员在当地就业，从而间接上减少了大量耕地过去因缺乏在当地就业的青壮年劳动力耕作而闲置、荒废。二、“南北共建开发区土地利用存在的问题1.土地利用率较低。“南北共建开发区当前正处于初期建立阶段和迅速开展变化之中，对所有的“南北共建开发区进展详细的定量的地类划分及其利用率的具体量测并不切实际。通过实地调查发现“南北共建开

11、发区中的土地利用率低下普遍存在，并主要表现在以下两个方面，一是存在大量闲置土地和闲置厂房，据测算，宿迁工业园的土地开发率为40.75%，建筑面积闲置率为62.3%。大量闲置土地中包括土地征用和土地出让之间的时间差引起的土地闲置，以及土地出让与企业的开发建立之间的时间差引起的土地闲置；厂房的闲置可分为两种类型：一类是企业建立厂房之后未及时的进展产品生产而造成的厂房闲置，另一类是由共建园区管委会建立的用于出租和转让的标准化厂房的闲置。二是已开发土地利用集约度低，据测算，宿迁工业园目前的园区容积率仅为0.172，企业已建立的厂房全部为单层厂房，由园区管委会建立的标准化厂房为单层和双层厂房，整个园区无

12、多层厂房，单位土地面积利用率较低。究其原因，首先是“共建园区的外部环境原因，北地区尤其是宿迁市作为乃至华东沿海地区社会经济开展的“洼地，其经济环境较差，因自然、历史、社会等因素长期形成的交通区位较差、经济根底尤其是工业根底开展严重滞后、科技研发能力低下、工业开展配套设施不完备、产业之间关联度较低，造成宿迁市在“南北产业转移的大背景下，产业承载能力较弱，企业运营受限，大量企业不愿意在宿迁投资、生产，政府的招商引资困难，致使已征用土地的大量闲置。而在诸多区位因子表达出弱势的同时，其土地等资源优势转化为后发优势，但低廉的土地价格对土地集约利用的推动力较弱，甚至是由于地价的低廉造成了土地利用水平的低下

13、。2.孤岛现象较为严重。“共建开发区的“孤岛现象主要表现在局部“共建开发区在空间位置上独立、生产中产业关联较弱和区域功能单一等方面：1空间位置上独立。 按照省政府“关于支持南北挂钩共建北开发区政策措施的通知“的要求，“共建开发区应设立在经过多年开展、具有一定开展根底的北地区省级以上开发区的四至围之，“共建开发区为了获得良好的交通区位条件因而多位于北当地省级开发区最外侧的边缘地带并远离主城区，多沿环城公路或城市的过境道路而建，以此造成了与城市之间明确的地理分界限，而这种“飞地型的开发模式短时间又与其周边的农村地域联系较弱，所以从地理空间位置的角度来看“共建开发区可以说是一个“孤岛。2生产中产业关

14、联较弱。在“共建开发区初期起步建立阶段，由南地区的开发区负责招商引资和经营管理，园区主要通过自成一体的根底设施建立、较为单一的优惠政策吸引南和外资企业入驻，而这些企业在北的制造流程多处于其整个产品生产的初级加工阶段，企业的原料来源和销售市场在北本地微缺乏道，这种“外来嵌入式的企业与北当地企业尤其是在地理位置上与“共建开发区较为接近的北开发区的产业关联度较低。例如，即使是在“共建园区入驻了大量在产业上与宿迁本地纺织企业相近或可以互补的纺织业企业，但却只是呈现出产业上的“扎堆，与宿迁本地大量的纺织业企业合作极少，难以形成产业集群，对区域经济的带动能力较弱，造成园区的空间配置对入驻企业选址的产业导向

15、性作用较弱。3区域功能单一。在当前规划控制面积相对有限的、开展时间较短的“共建园区难以形成较为完善的生活效劳设施，难以满足企业用工、入住园区的居民以及园区周边的农村居民的需求。由于“共建园区较为廉价的房价，大量城市贫困人口选择在较为偏远的“共建园区或其附近购房，但由于匮乏较为成熟、优质的消费、医疗、教育资源，局部人口选择在“共建园区居住，而在城市的主城区、园区附近的省级开发区或周边的城镇承受生活效劳。区域功能单一化使得“共建开发区出现了工业生产就业功能区、居住功能区、社会效劳功能区三者在空间配置上的严重错位，使“共建园区成为区域社会生活中的孤岛。3.园区道路规划建立存在的问题。“共建开发区用地

16、规模的扩大和企业的不断引进，必然要求园区具有便捷、完善的道路网系统和对外交通体系，以满足园区部及对外的交通需求。但目前宿迁市的“共建开发区普遍存在大量断头路与丁字路、共建园区道路与外界道路衔接较差、路网难以成形以及园区道路对城市过境道路带来巨大的冲击作用等问题。断头路、丁字路大量出现的直接原因就是园区初期建立阶段为招商引资而大规模圈地与企业落户并确定厂址围、出入口位置之间存在的时间差。断头路、丁字路的大量出现给园区人员的出行和货物运输带来极大的不便，使园区及其周边一定区域难以形成完整的道路网系统。园区道路对城市过境道路带来巨大的冲击作用。“南北共建开发区作为北地区重点开发的区域，多布置在与周边

17、城市交通最为便利的地区，即城市过境通道的沿线。“共建园区的建立严重增加了城市过境道路的穿插口数量，园区在初期建立阶段大规模的根底设施建立的物料运输、企业员工的出行及原料与产品的运输对城市过境道路带来巨大的冲击作用，导致顶峰时段道路穿插口客货车辆积压现象。而在以上这些运输过程中有大量的出发地与目的地并非周边城市，而是当地的主城区或在“共建园区周边的当地开发区。所以“共建开发区盲目的选取与外界联系的最正确区位增加了城市过境道路的负担。三、对策与建议1.对园区准确定位，加强土地监管，提高土地利用率。1对园区的开展方向进展准确的定位，增强园区的综合竞争力，以便促进土地的高效利用。“共建开发区要了解自身

18、资源拥有的优势和劣势，进而结合自身的资源特色和优势对园区的开展方向进展准确的定位。例如：宿迁市的“共建开发区可以充分利用宿迁现已开展较为成熟的纺织业、板材加工业、酿酒业、玻璃加工制造业等产业的资源结合其共建方的南开发区的优势，确定自己的开展方向。要从长远考虑，确定适合北地区开展的主导产业和支柱产业及园区的特色产业。通过对开发区的准确定位，分步骤、分阶段、分类型地进展开发区的规划建立，这样有利于吸引与之相配套的企业前来入驻，增强园区的综合竞争力，促进土地的高效利用。 2省政府和北地区当地政府应加强对“共建开发区的土地管理。坚决杜绝越权批地、少批多占，严格控制开发区征用土地的规模。坚持由城市土地管

19、理部门统一出让土地，严格规出让金收支管理，坚决查处出让金收支方面的违纪、行为。清理和划分各开发区的合理土地闲置量界限，对长期难以出让的过度闲置土地应坚决退耕，恢复农业生产。退耕土地今后再次征用时应重新向土地管理部门报批，并受当地土地利用总体规划的控制。3适当整合“共建开发区，促使北土地资源优化利用。针对目前宿迁各县区均盲目进展“共建开发区建立的现实，必须整合甚至取缔构造雷同、功能相似、开展速度较慢、没有特色或者特色不鲜明的“共建开发区，也可以将其整合在所在县区的省级开发区。整合开发区应以宿迁当地及各县区区域经济社会开展规划为指导方针，可尝试对辖区各开发区进展整体规划、整体包装，实行统一组合招商

20、，实现联动开发，从而减少重复建立和资源浪费，防止恶性竞争。2.推动区域一体化开展。作为北经济开展和对外开放的新兴窗口与战略基地，“南北共建开发区不仅仅要通过不断壮大工业经济及其关联产业促进自身的经济繁荣与开展，更应与周边农村、社区、开发区、主城区等区域加强社会生产生活的诸多方面的联系，成为区域开展的增长极，带动整个北经济社会实现突破，推动省南北区域共同开展。为了实现“南北共建开发区由区域“孤岛向成为推动区域一体化开展的“增长极的转变，必须要解决区域间城市规划的协调问题，即“共建开发区规划的制定应是以城市总体规划为依据，并与周边的开发区规划、新农村规划相协调。“共建园区的开展目标、功能与布局应该

21、基于其所处区域的各项资源条件来确定。在城市功能的设置上，要充分发挥其作为新开发区域的优势，开展周边地区所欠缺的城市功能，以此突出自身的特色和优势。充分利用周边的设施来为自己的开展效劳，以此带动周边地区功能构造的调整，同时降低了自身的开展本钱。城市规划主管部门也应当在适宜的情况下通过调整城市总体规划，将时间上滞后于城市总体规划的“南北共建开发区规划建立纳入城市总体规划的统一指导之下，让城市为“共建开发区提供更强的支撑力。“共建开发区开展成为带动区域开展的新动力有其自身的优势：第一，共建开发区较城市中心市区具有相对较为充裕的土地资源和开展空间，吸纳潜力大，也有利于创造良好的城市人居环境。第二，比起周边的一般小城镇又拥有更多的产业优势，“共建开发区可以利用承接南北产业转移的平台来承接市区的功能转移。第三，对于周边乡村来说，“共建开发区又可以通过其在人才、资金、技术等方面的带动作用，推动周边地区社会经济的开展，加快地区城市化开展，并借此推动“共建开发区与周边区域的有机融合和城乡联系，推动区域一体化开展。3.对园区道路规划建立的建议。“共建开发区的规划管理部门应充分认识到断头路、丁字路所引起的这些负面作用，合理确定园区的规模和布局，增强对园区开展