第12章地方立法

1、第十二章第十二章 地方立法地方立法第一节第一节 地方立法概述地方立法概述第二节第二节 一般地方立法一般地方立法第三节第三节 民族自治地方立法民族自治地方立法第四节第四节 经济特区和特别行政区立法经济特区和特别行政区立法1 第一节第一节 地方立法概述地方立法概述一、一、 地方立法释义地方立法释义二、二、 地方立法的地位和作用地方立法的地位和作用三、三、 地方立法的基本原则地方立法的基本原则四、四、 中国地方立法的发展中国地方立法的发展2一、一、 地方立法释义地方立法释义（一）（一） 地方立法的含义地方立法的含义地方立法，指特定的地方国家政权机关，依法制定和变动地方立法，指特定的地方国家政权机关，

2、依法制定和变动效力不超出本行政区域范围的规范性法律文件活动的总称。效力不超出本行政区域范围的规范性法律文件活动的总称。（二）（二） 地方立法的特征地方立法的特征第一，地方立法具有地方性。第一，地方立法具有地方性。第二，地方立法更具复杂性。第二，地方立法更具复杂性。第三，地方立法具有从属与自主两重性。第三，地方立法具有从属与自主两重性。第四，城市立法在地方立法中逐渐占据重要位置。第四，城市立法在地方立法中逐渐占据重要位置。3二、二、 地方立法的地位和作用地方立法的地位和作用（一）（一） 地方立法的地位地方立法的地位层次较低，但作用重大、不可或缺层次较低，但作用重大、不可或缺（二）（二） 地方立法

3、的作用地方立法的作用1 1、使宪法、法律、行政法规和国家大政方针得以有效实、使宪法、法律、行政法规和国家大政方针得以有效实施；施；2 2、解决中央立法不能独力解决或暂时不宜有中央立法解、解决中央立法不能独力解决或暂时不宜有中央立法解决的问题；决的问题；3 3、自主地解决地方立法应当解决的各种问题；、自主地解决地方立法应当解决的各种问题；4 4、促使中国社会由人治向法治转变。、促使中国社会由人治向法治转变。4三、三、 地方立法的基本原则地方立法的基本原则地方立法无疑有自己的个性，它在坚持国家整个立法的地方立法无疑有自己的个性，它在坚持国家整个立法的基本原则的同时，也有自己的基本原则需要坚持。在坚

4、持自基本原则的同时，也有自己的基本原则需要坚持。在坚持自己特有的基本原则方面，地方立法尤需注意两个问题。己特有的基本原则方面，地方立法尤需注意两个问题。（一）（一） 正确认识和理解正确认识和理解“体现地方特色体现地方特色”的原则的原则（二）（二） 正确认识和理解正确认识和理解“不相抵触不相抵触”的原则的原则5正确认识和理解正确认识和理解“体现地方特色体现地方特色”的原则的原则地方立法同其他立法一样，也要坚持实事求是、从实际地方立法同其他立法一样，也要坚持实事求是、从实际出发的原则，也就是出发的原则，也就是“体现地方特色体现地方特色”的原则。所谓的原则。所谓“体现体现地方特色地方特色”，主要就是

5、要求地方立法能反映本地的特殊性。，主要就是要求地方立法能反映本地的特殊性。地方立法根据本行政区域的具体情况和实际需要制定地方性地方立法根据本行政区域的具体情况和实际需要制定地方性法规，依据当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治法规，依据当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例、单行条例。具体要求就是：（条例、单行条例。具体要求就是：（1 1）应充分反映本地经）应充分反映本地经济、政治、法制、文化、风俗、民情等对立法调整的需求程济、政治、法制、文化、风俗、民情等对立法调整的需求程度，适合本地实际情况；（度，适合本地实际情况；（2 2）地方立法要有较强的、具体）地方立法要有较强的、具体的

6、针对性，解决本地突出的而中央立法没有或不宜解决的问的针对性，解决本地突出的而中央立法没有或不宜解决的问题。题。地方立法坚持地方立法坚持“体现地方特色体现地方特色”的原则，需要注意：的原则，需要注意：（1 1）防止地方保护主义或本位主义的思想，应当在从本地实）防止地方保护主义或本位主义的思想，应当在从本地实际情况出发的基础上，注意维护全国经济、政治、文化大局，把际情况出发的基础上，注意维护全国经济、政治、文化大局，把二者协调结合。二者协调结合。（2 2）消除不必要的照抄、重复法律、行政法规和照抄、转抄）消除不必要的照抄、重复法律、行政法规和照抄、转抄外地规范性法律文件的弊病，应该在对本地区作充分

7、的调查研究外地规范性法律文件的弊病，应该在对本地区作充分的调查研究后，在国家立法的框架之下，参照外地立法的优缺点，制定本地后，在国家立法的框架之下，参照外地立法的优缺点，制定本地区法。区法。（3 3）地方立法的各种形式都应当体现地方特色，自主性地方）地方立法的各种形式都应当体现地方特色，自主性地方立法特色更浓一些，但补充性、执行性和其他形式的地方立法也立法特色更浓一些，但补充性、执行性和其他形式的地方立法也要坚持地方特色原则。要坚持地方特色原则。（4 4）既不要抵触，也不要越权，应以法制统一原则为前提。）既不要抵触，也不要越权，应以法制统一原则为前提。正确认识和理解正确认识和理解“体现地方特色

8、体现地方特色”的原则的原则不相抵触不相抵触如前所述，地方立法应以法制统一原则为前提。坚持这一原则，如前所述，地方立法应以法制统一原则为前提。坚持这一原则，就是要做到不同宪法、法律、行政法规相抵触。就是要做到不同宪法、法律、行政法规相抵触。（1 1）不应理解为）不应理解为“在不超出宪法、法律、行政法规的规定范在不超出宪法、法律、行政法规的规定范围的前提下围的前提下”，这是片面而歪曲的理解，绝非，这是片面而歪曲的理解，绝非“与与相一致相一致”。不相抵触，就是不相矛盾，不相冲突。不相抵触，就是不相矛盾，不相冲突。（2 2）从立法精神层面认识和理解：赋予地方国家机关地方立）从立法精神层面认识和理解：赋

9、予地方国家机关地方立法权，就是因为单有宪法、法律、行政法规，不足以解决所有应法权，就是因为单有宪法、法律、行政法规，不足以解决所有应当由立法解决的问题，大量的问题需要有地方性法规这类规范性当由立法解决的问题，大量的问题需要有地方性法规这类规范性法律文件来解决。法律文件来解决。（3 3）从地方立法的特征、功能和地位认识和理解：不应当是）从地方立法的特征、功能和地位认识和理解：不应当是宪法、法律、行政法规没有做出某项规定，地方性法规便一概不宪法、法律、行政法规没有做出某项规定，地方性法规便一概不能就此事项作出规定。能就此事项作出规定。鉴于上述理解，鉴于上述理解，“不相抵触不相抵触”应当是应当是“不

10、得与宪法、法律、行不得与宪法、法律、行政法规相冲突、相违背政法规相冲突、相违背”。一是不得与宪法、法律、行政法规的。一是不得与宪法、法律、行政法规的具体条文的内容相冲突、相违背（即直接抵触）；二是不得与宪具体条文的内容相冲突、相违背（即直接抵触）；二是不得与宪法、法律、行政法规的精神实质、基本原则相违背（即间接抵法、法律、行政法规的精神实质、基本原则相违背（即间接抵触）。触）。四、四、 中国地方立法的发展中国地方立法的发展（一）（一） 新中国地方立法发展的三个阶段新中国地方立法发展的三个阶段19491949年年1212月月-1954-1954年：存在年：存在19541954年年宪法宪法施行施行

11、-1979-1979年地方组织法年地方组织法生效：生效：低谷低谷，无无19791979年年地方组织法地方组织法施行施行-至今：新时期至今：新时期（二）（二） 新时期地方立法的两个分阶段新时期地方立法的两个分阶段1. 1. 中国地方立法新格局逐步形成的分阶段中国地方立法新格局逐步形成的分阶段19791979年年地方组织法地方组织法施行施行-1986-1986年地方年地方组织法修改组织法修改2. 2. 中国地方立法开始走向正轨、完善的分阶段中国地方立法开始走向正轨、完善的分阶段9第二节第二节 一般地方立法一般地方立法一、一、 一般地方立法的含义、特征和构成一般地方立法的含义、特征和构成二、二、 一

12、般地方的立法权一般地方的立法权三、三、 一般地方立法的范围一般地方立法的范围10一、一般地方立法的含义、特征和构成一、一般地方立法的含义、特征和构成（一）（一） 一般地方立法的含义和特征一般地方立法的含义和特征一般地方立法，是相对于特殊地方立法而言，是一般地一般地方立法，是相对于特殊地方立法而言，是一般地方的有关国家机关，依法制定和变动效力可以及于本地范围方的有关国家机关，依法制定和变动效力可以及于本地范围的规范性法律文件活动的总称。的规范性法律文件活动的总称。（二）（二） 一般地方立法的构成一般地方立法的构成省、自治区、直辖市、较大市的立法所构成。省、自治区、直辖市、较大市的立法所构成。11

13、地方立法一般地方立法省、自治区、直辖市立法较大市立法省、自治区政府所在地的市经济特区所在地的市国务院批准的较大市民族自治地方立法经济特区授权立法特别行政区立法二、二、 一般地方的立法权一般地方的立法权（一）（一） 制定和变动地方性法规制定和变动地方性法规制定和变动地方性法规，是一般地方的首要的和主要的制定和变动地方性法规，是一般地方的首要的和主要的立法权，是一般地方的最主要的常规性立法权。立法权，是一般地方的最主要的常规性立法权。（二）（二） 制定和变动地方政府规章制定和变动地方政府规章（三）（三） 根据授权立法根据授权立法（四）（四） 其他其他13制定和变动地方性法规制定和变动地方性法规-限

14、制性条件和保障制度：限制性条件和保障制度：（1 1）地方性法规要根据本行政区域的具体情况和实际需要制）地方性法规要根据本行政区域的具体情况和实际需要制定，不得同宪法、法律和行政法规相抵触。省级以下的地方性法定，不得同宪法、法律和行政法规相抵触。省级以下的地方性法规还不得与省级地方性法规相抵触。规还不得与省级地方性法规相抵触。（2 2）省、自治区、直辖市的人大及常委会制定地方性法规，）省、自治区、直辖市的人大及常委会制定地方性法规，要报全国人大常委会和国务院备案；要报全国人大常委会和国务院备案；较大的市的人大及其常委会制定地方性法规，要报省、自治区较大的市的人大及其常委会制定地方性法规，要报省、

15、自治区人大常委会批准，并由后者报全国人大常委会和国务院备案。人大常委会批准，并由后者报全国人大常委会和国务院备案。（3 3）地方性法规可以就法定事项范围作出规定，不得就应当）地方性法规可以就法定事项范围作出规定，不得就应当由法律或行政法规规定的事项作出规定。由法律或行政法规规定的事项作出规定。（4 4）全国人大常委会有权撤销同宪法和法律相抵触的地方性）全国人大常委会有权撤销同宪法和法律相抵触的地方性法规，地方人大有权改变或撤销它的常委会制定的不适当的地方法规，地方人大有权改变或撤销它的常委会制定的不适当的地方性法规。性法规。制定和变动地方政府规章制定和变动地方政府规章（1 1）地方政府规章应当

16、报国务院和本级人大常委会备案；）地方政府规章应当报国务院和本级人大常委会备案；（2 2）较大市的政府规章，应当同时报省、自治区人大常）较大市的政府规章，应当同时报省、自治区人大常委会和政府备案；委会和政府备案；（3 3）国务院有权改变不适当的地方政府规章，地方人大）国务院有权改变不适当的地方政府规章，地方人大常委会有权撤销本级政府制定的不适当的规章；常委会有权撤销本级政府制定的不适当的规章；（4 4）省、自治区人大常委会和政府有权撤销下一级政府）省、自治区人大常委会和政府有权撤销下一级政府制定的不适当的规章。制定的不适当的规章。（5 5）地方政府规章与国务院部门规章之间对同一事项规）地方政府规

17、章与国务院部门规章之间对同一事项规定不一致的，由国务院裁决。定不一致的，由国务院裁决。三、三、 一般地方立法的范围一般地方立法的范围（一）（一） 地方立法范围的意义和中国地方立法范围状况地方立法范围的意义和中国地方立法范围状况（二）（二） 地方性法规的调整范围地方性法规的调整范围立法法立法法6464条规定较为笼统，结合条规定较为笼统，结合地方组织法地方组织法，地方性法规可以就下列事项作出规定：地方性法规可以就下列事项作出规定：1 1、政权建设事项；、政权建设事项；2 2、民主与法制建设事项；、民主与法制建设事项；3 3、经济建设；、经济建设；4 4、教科文卫及民族、民政等工作。、教科文卫及民族

18、、民政等工作。16（三）（三） 地方政府规章的调整范围地方政府规章的调整范围立法法立法法7373条规定，结合条规定，结合地方组织法地方组织法，地方政府，地方政府规章可以就下列事项作出规定：规章可以就下列事项作出规定：1 1、执行本级人大及其常委会的决议和上级国家行政机关、执行本级人大及其常委会的决议和上级国家行政机关的决定和命令；的决定和命令；2 2、领导所属各部门和下级政府工作；、领导所属各部门和下级政府工作；3 3、执行国民经济和社会发展计划、预算，管理教科文卫、执行国民经济和社会发展计划、预算，管理教科文卫及体育、城乡建设、民政、公安等各项事务；及体育、城乡建设、民政、公安等各项事务；4

19、 4、民权与民生事项；、民权与民生事项；5 5、办理上级国家行政机关交办的其他事项。、办理上级国家行政机关交办的其他事项。第三节第三节 民族自治地方立法民族自治地方立法一、一、 民族自治地方立法的含义、特征和构成民族自治地方立法的含义、特征和构成二、二、 民族自治地方的立法权和立法范围民族自治地方的立法权和立法范围18一、一、 民族自治地方立法的含义、特征和构成民族自治地方立法的含义、特征和构成（一）（一） 民族自治地方立法的含义和特征民族自治地方立法的含义和特征民族自治地方立法，指民族自治地方的自治机关，依法民族自治地方立法，指民族自治地方的自治机关，依法制定和变动效力可以及于本民族自治地方

20、的自治条例和单行制定和变动效力可以及于本民族自治地方的自治条例和单行条例。条例。民族自治地方立法的特征：民族自治地方立法的特征：u区域特定：仅区域特定：仅存在存在于民族自治地方，包括自治区、自治州于民族自治地方，包括自治区、自治州、自治县；、自治县；u立法立法主体特定：由民族自治地方的人大所进行的立法，而主体特定：由民族自治地方的人大所进行的立法，而不是由人大、人大常委会、政府都能进行的立法；不是由人大、人大常委会、政府都能进行的立法；u表现形式特定：即自治条例和单行条例；表现形式特定：即自治条例和单行条例；19u 立法依据、程序以及与中央立法关系上不同于一般地方立法。立法依据、程序以及与中央

21、立法关系上不同于一般地方立法。（1 1）立法权特定，比一般地方立法权重要且广泛；）立法权特定，比一般地方立法权重要且广泛；（2 2）立法依据：宪法、法律未规定不得与宪法、法律、行政）立法依据：宪法、法律未规定不得与宪法、法律、行政法规相抵触；法规相抵触；（3 3）立法程序：自治区的单行条例和自治条例报全国人大常）立法程序：自治区的单行条例和自治条例报全国人大常委会批准后生效；自治州、自治县的自治条例和单行条例报审、委会批准后生效；自治州、自治县的自治条例和单行条例报审、自治区、直辖市人大常委会批准后生效。自治区、直辖市人大常委会批准后生效。（4 4）与中央立法的关系：从属性和自主性不同。）与中

22、央立法的关系：从属性和自主性不同。自治条例和单行条例可以根据当地民族的特点，对法律和行政自治条例和单行条例可以根据当地民族的特点，对法律和行政法规作出变通规定，但不得违背法律或行政法规的基本原则，不法规作出变通规定，但不得违背法律或行政法规的基本原则，不得对宪法和民族区域自治法专门就民族自治地方所作的规定作出得对宪法和民族区域自治法专门就民族自治地方所作的规定作出变通规定。变通规定。（二）（二） 民族自治地方立法的构成民族自治地方立法的构成凡施行民族自治的地方，无论其行政区划大小，都行使凡施行民族自治的地方，无论其行政区划大小，都行使地方立法权。因此，与一般地方立法有以下区别：地方立法权。因此

23、，与一般地方立法有以下区别：u 自治县都有立法权自治县都有立法权u 相当于下设区、县的市的自治州都有立法权相当于下设区、县的市的自治州都有立法权二、民族自治地方的立法权和立法范围二、民族自治地方的立法权和立法范围（一）（一） 民族自治地方的立法权民族自治地方的立法权1 1、制定和变动地方性法规的权力，由自治区、较大市人、制定和变动地方性法规的权力，由自治区、较大市人大及其常委会行使；大及其常委会行使；2 2、制定和变动地方政府规章的权力，由自治区、较大市、制定和变动地方政府规章的权力，由自治区、较大市的政府行使；的政府行使；3 3、制定和变动自治条例和单行条例的权力，由自治区、制定和变动自治条

24、例和单行条例的权力，由自治区、自治州、自治县的人大行使；自治州、自治县的人大行使；4 4、一定程度的立法监督权；、一定程度的立法监督权；5 5、一定程度的授权立法权。、一定程度的授权立法权。22（二）（二） 民族自治地方的立法范围民族自治地方的立法范围根据根据宪法宪法和和民族区域自治法民族区域自治法的规定，民族自治的规定，民族自治地方的自治机关行使以下职权，在这些自治权范围内有权制地方的自治机关行使以下职权，在这些自治权范围内有权制定自治条例和单行条例：定自治条例和单行条例：1 1、有权制定自治条例和单行条例；、有权制定自治条例和单行条例；2 2、自治机关可以报经上级国家机关批准，变通执行或停

25、、自治机关可以报经上级国家机关批准，变通执行或停止执行上级国家机关的不适合民族自治地方实际情况的决议、止执行上级国家机关的不适合民族自治地方实际情况的决议、决定、命令和指示。决定、命令和指示。3 3、自治机关在执行职务时，依照本民族自治地方自治条、自治机关在执行职务时，依照本民族自治地方自治条例规定，使用当地通用的一种或几种语言文字；例规定，使用当地通用的一种或几种语言文字；第四节第四节 经济特区和特别行政区立法经济特区和特别行政区立法一、一、 经济特区立法经济特区立法二、二、 特别行政区立法特别行政区立法24一、一、 经济特区立法经济特区立法（一）经济特区立法的含义（一）经济特区立法的含义经

26、济特区立法，指经济特区的有关国家机关，及于全国经济特区立法，指经济特区的有关国家机关，及于全国人大或其常委会的专门授权而形成的，制定效力不超出本经人大或其常委会的专门授权而形成的，制定效力不超出本经济特特区范围的规范性法律文件的一种地方立法。济特特区范围的规范性法律文件的一种地方立法。（二）经济特区立法的特征（二）经济特区立法的特征1 1、立法权来源不同：经济特区立法权来源于全国人民代、立法权来源不同：经济特区立法权来源于全国人民代表大会或其常委会的授权规定。一般地方和民族自治地方的表大会或其常委会的授权规定。一般地方和民族自治地方的立法权来源于立法权来源于宪法宪法、地方组织法地方组织法、立法

27、法立法法和和民族区域自治法民族区域自治法的规定。的规定。2 2、调整范围不同：经济特区立法的范围，以不超出授权、调整范围不同：经济特区立法的范围，以不超出授权主体的授权范围为限，但一般超出受权机关的职权范围。主体的授权范围为限，但一般超出受权机关的职权范围。3 3、破格性、先行性、试行性。、破格性、先行性、试行性。25（三）（三） 经济特区的立法权和立法范围经济特区的立法权和立法范围1. 1. 经济特区人大及其常委会的立法权和立法范围经济特区人大及其常委会的立法权和立法范围2. 2. 经济特区人民政府的立法权和立法范围经济特区人民政府的立法权和立法范围二、二、 特别行政区立法特别行政区立法香港

28、特别行政区立法与中国其他地方立法相比，有很大的不同。香港特别行政区立法与中国其他地方立法相比，有很大的不同。它的主要特征在于实行高度自治。这种特征在下述香港特别行政它的主要特征在于实行高度自治。这种特征在下述香港特别行政区立法制度中得以充分体现。区立法制度中得以充分体现。（一）（一） 香港特别行政区立法机关香港特别行政区立法机关香港特别行政区立法机关是香港特别行政区立法会。立法会主香港特别行政区立法机关是香港特别行政区立法会。立法会主要由在外国无居留权的香港特别行政区永久性居民中的中国公民要由在外国无居留权的香港特别行政区永久性居民中的中国公民组成，占组成，占80%80%，其他为非中国籍香港特

29、别行政区永久性居民和在，其他为非中国籍香港特别行政区永久性居民和在外国有居留权的香港特别行政区永久性居民。外国有居留权的香港特别行政区永久性居民。立法会由选举产生，除第一届任期为立法会由选举产生，除第一届任期为2 2年外，每届任期为年外，每届任期为4 4年。年。立法会主席由立法会议员互选产生，条件为年满立法会主席由立法会议员互选产生，条件为年满4040岁、在香港通岁、在香港通常居住连续满常居住连续满2020年并在外国无居留权的香港特别行政区永久性居年并在外国无居留权的香港特别行政区永久性居民中的中国公民担任。现任主席为曾钰成，前任主席为范徐丽泰民中的中国公民担任。现任主席为曾钰成，前任主席为范徐丽泰（1111年）。年）。27（二）（二） 香港特别行政区立法权香港特别行政区立法权（三）（三） 香港特别行政区立法程序香港特别行政区立法程序提案政府和议员审议半数参加，享有特殊人身和言论自由保护表决政府法案半半通过；议员议案和政府法案修正案须功能团体选举的议员、分区直接选举的议员各半数通过行政长官签署、公布（四）（四） 香港特别行政区立法监督香港特别行政区立法监督中央监督中央监督：u任何任何法律不得同法律不得同基本法基本法抵触，均须报全国人大常委会抵触，均须报全国人大常委会备案，备案不影响该法律的生效备案，备案不影响该法律的生效；u全国人民代表大会常务委员会在征询所属的香港特别行政全