第八章第3节我国国有资产管理体制

1、第四节 我国国有资产管理体制o 一、我国国有资产的形成与现状o 二、我国国有资产管理体制的历史沿革o 三、我国国有资产管理体制改革的实践模式o 四、我国国有资产管理体制存在的问题及改革的深化第四节 我国国有资产管理体制o 一、我国国有资产的形成与现状o （一）我国国有资产的形成o 1、革命根据地建立的公营企业形成的国有资产。o 2、新中国成立后没收官僚资本，改造民族资本，3、财政投资形成的国有资产。o 4、国有企业的积累形成国有资产。o 5、国家依法认定的国有资产。o 6、外国政府、企业和其他组织、个人捐赠形成的国有资产。1、革命根据地建立的公营企业形成的国有资产。o 新民主主义革命时期在共产

2、党领导的革命根据地建立了公营企业，由党政机关和部队经营一些农业、工业和商业以保证战争需要和改善人民生活、促进生产发展。o 面对国民党军队的封锁、围剿和日本军队的扫荡，共产党领导红军自力更生，奋发图强，组织部队发展生产，自给自足。2、没收官僚资本，改造民族资本o 没收官僚资本主要是指国民党政府及“四大家族”的资本为国家所有。在没收的官僚资本企业中包括金融、工矿、交通运输和商业等部门的企业。o 通过没收官僚资本企业、建立国营企业，国家在建国初就直接控制了国民经济命脉，为恢复国民经济建立社会主义制度以及进行大规模的经济建设奠定基础。o 陈毅元帅任上海市长，对民族资本企业实施了利用、限制和改造的政策，

3、通过赎买将其转化为国营企业。o 到1956年我国基本上完成了对资本主义工商业的社会主义改造，将其转化为国营企业而成为国有资产的重要组成部分。 o 3、财政投资形成的国有资产。o 包括国家以财政预算拨款、通过政策性银行贷款给建设单位所形成的国有资产以及各部门、单位以财政资金性的预算外资金所形成的各类财产，这是我国国有资产形成的主要渠道。o 在各项财政投资中，形成国有资产最重要的部分当属基本建设支出。例如在1950年财政用于基本建设的支出为12.5亿元，1978年为451.92亿元，到了2006年为4390.38亿元，其绝对额呈不断增加的趋势。o 从基本建设支出占财政支出的比重来看，1953197

4、8年大部分年份在30%以上，1958年高达56%。这表明在计划经济时期国家财政集中全国财力进行基础建设。o 改革开放之后，基本建设指出占财政总支出的比重不断下降，2002年为14.3%，2006年为10.9%。 o 4、国有企业的积累形成国有资产。o 主要包括国有资产的税后利润、股息、红利、股权证转让收入和依法取得的其他收益，以及用这些收益进行的投资等。这是我国目前国有资产的主要来源。o 5、国家依法认定的国有资产。o 主要包括法律规定的各类属于国家所有的自然资源（土地、矿藏、森林、水流等）；o 税务、工商、海关、公安、检察、法院等执法机关上缴的罚没收入、赃款及赃物的拍卖收入等。 （二）我国国

5、有资产的现状 o 我国国有资产的基本状况可以概括为：国有经济在国民经济中占据主导地位；国有企业控制着国民经济的命脉；国有经济的发展为整个国民经济的发展提供了基础。o 第一，从国有资产的总量来看。o 自改革开放以来我国国有资产总量一直在保持着持续快速的增长。截至2006年我国国有企业资产总额共计29万亿元，比2003年增长45.7%，年均增长15.4%。o 据财政部统计，自1998年以来我国国有资产总量年平均以超过10%的速度增长，超出同期GDP增长率的速度。o 以我国国有企业资产为例，据已经完成清产核资的290840户国有企业统计，资产总额为96425.3亿元，负债总额为58126.3亿元，所

6、有者权益（净资产）为38299亿元，国家财政的60%来自国有企业。据不完全统计，至据不完全统计，至2006年末，全国仅国有及国有控年末，全国仅国有及国有控股的非金融类企业的总资产和净资产就分别达到股的非金融类企业的总资产和净资产就分别达到29万亿元和万亿元和12.2万亿元。截至万亿元。截至2007年，我国共年，我国共有国有企业有国有企业11.5万户，资产总额万户，资产总额35.5万亿元。仅万亿元。仅中央企业一级，除国资委监管的中央企业一级，除国资委监管的146户外，还有财户外，还有财政部负责监管的金融企业，以及行业主管部门监管政部负责监管的金融企业，以及行业主管部门监管的其他为数众多的国有企业

7、。这个数字还仅仅是国的其他为数众多的国有企业。这个数字还仅仅是国有资产总数的一小部分。有资产总数的一小部分。第二，从国有制经济在整个国民经济中的比重来看。o自1998年到2003年，国有企业工业资产在全部工业资产中的比重虽然一直占有多数，但是呈现逐年减少的趋势，其产值比重也在不断下降。o截止2005年底，国有及国有控股企业集团数量占全部企业集团的比重为50.8%，下降14.6个百分点；而其他非公有制经济控股的企业集团数量比重则从19.3%上升到2005年的40.0%，上升20.7个百分点。o从资产规模看，2005年国有及国有控股企业集团年末资产总计占全部企业集团的85.8%，下降8.0个百分点

8、；而其他非公有制经济控股的企业集团年末资产总计所占比重则上升9.0个百分点。o从经营规模看，2005年国有及国有控股企业集团营业收入占全部企业集团的79.6%，下降9.6个百分点；而其他非公有制经济控股的企业集团营业收入所占比重则上升11.5个百分点。 o 第三,从国有资产在国民经济中的产业及行业布局来看。o 我国现阶段的经营性国有资产在三大产业中的分布状况是：在第二产业中所占的比重最高，达到了55.2%，其次是第一产业和第三产业，其净资产的比重大致相当，分别为23.8%和21%。由此表明我国的国有资产主要集中于工业生产领域中。 o 从行业布局来看，我国的经营性国有资产在各行业中的分布状况表现

9、为：在工业领域所占的比重最大，超过50%；其次为交通、运输、邮电业和贸易、餐饮业，所占比重分别为17.3%和12.8%；地质勘察及水利业、社会服务业、建筑业、房地产业等所占比重较低，各占2%3%。o 此外，从企业的规模布局来看，我国经营性国有资产在大、中、小型不同规模企业中的分布状况为大型企业数量占3%，资产总额占62%，净资产占66%；中型企业数量占13%，资产总额占21%，净资产占19%；小型企业数量占84%，资产总额占17%，净资产占15%。o 存在的问题：国有资产在国民经济各行业及产业中分布过广，国有经济布局和结构仍不合理，竞争力不强；国有资产的增长很大一部分还在依靠国家财政的直接投入

10、而经营性国有资产以利润上交形式形成的财政收入贡献却比较低等许多问题。 二、我国国有资产管理体制的历史沿革o （一）计划经济体制下的国有资产管理体制（19501977年）o （二）改革开放后的国有资产管理体制o 1、19781984年，对国有企业放权让利，扩大企业自主权o 2、19851987年，增强企业活力，转换企业经营机制o 3、19881991年，对国有企业实行多种形式的承包经营责任制o 4、19922002年，为适应社会主义市场经济发展，对国有经济进行战略性调整，建立现代企业制度o 5、2003年组建国家国有资产监督管理委员会，建立新型国有资产管理体制o （一）计划经济体制下的国有资产管

11、理体制（19501977年）o 当时的国有企业称为“全民所有制企业”或“国营企业”，即这些资产是国家代表全体人民拥有所有权，并直接组织其生产经营活动，所有权与经营权合二为一。o 与高度集中的计划经济管理体制相适应，国有资产实行高度集中的分级归口管理体制。o 国有资产由各级政府的业务主管部门归口管理，大中型企业主要集中在中央和省市自治区一级，特别是中央政府实行集中统一管理。o 在国有经济内部，由于企业不是独立的经济实体，在国民经济调整、对国有企业进行关、停、并、转时，国有资产在中央与地方以及部门、行业和企业之间，实行无偿划拨制度。在这一时期，国家曾多次调整国有企业管理体制和国有资产管理体制，但大

12、都是通过大批国有企业上收和下放地方的方式来进行，并没有从根本上改变上述基本格局。（二）改革开放后的国有资产管理体制o 19781984年，对国有企业放权让利，扩大企业自主权o 对国有企业进行扩权让利的改革试点，主要集中在两个方面，一是以计划经济为主，同时充分重视市场调节的辅助作用，调整国家与企业的关系；二是扩大企业自主权，并且把企业经营好坏同职工的物质利益挂起钩来，着眼于调动企业和职工的积极性主动性。o 1979年7月，国务院先后颁布了关于扩大国营工业企业经营自主权的若干规定等五个文件。通过扩大企业自主权的改革，企业有了一定的生产自主权，开始成为独立的利益主体，企业和职工的积极性都有所提高，并

13、打开了传统计划经济体制的缺口。o 但是，由于信息不对称，约束机制难以规范，出现了企业为扩大自销比例而压低计划指标、不完成调拨任务和财政上缴任务等问题，结果是形成了“内部人”控制，出现了“工资侵蚀利润”和行为短期化问题。 o 1982年中央推广实行工业经济责任制，旨在解决放权让利中暴露的问题，处理好国家和企业之间的分配关系，解决大锅饭问题，在硬化企业预算约束，强化企业内部管理等方面收到了成效，尤其是国家财政赤字大幅减少。o 但是由于企业外部环境不平等，企业内部条件也千差万别，该政策很难找到可操作化的指标来规范国家与企业之间的责、权、利，企业激励不足问题十分严重。19831984年先后又两次推出利

14、改税，但结果都很不理想。 o 2、19851987，增强企业活力，转换企业经营机制o 1984年，党的十二届三中全会通过了中共中央关于经济体制改革的决定，提出社会主义市场经济是有计划的商品经济。由此国有企业从简政放权逐步发展到企业经营机制的改革。这一时期的国有资产管理体制改革，基本沿着党政分开、政企分开和所有权与经营权相分离的原则推进。o 在国有资产经营中，进一步扩大企业自主权以增强企业活力。在企业内部管理体制上，从1986年开始推行厂长（经理）负责制，并建立职工代表大会制度。1986年12月6日第六届全国人大常委会第十八次会议通过了中华人民共和国破产法（试行）。o 上述改革，使国有资产经营管

15、理机制逐步向市场化方向发展。同时，各地区还进行了承包制、租赁制和股份制等改革试点。o 3、19881991年，对国有企业实行多种形式的承包经营责任制o 从1988年开始国家大规模地对国有企业实行多种形式的承包责任经营制，以处理国家、企业和职工之间的物质利益关系，探索国有资产经营管理的具体途径。o 承包经营责任制的主要形式包括上缴利润递增包干、上缴利润基数包干，超收分成；上缴利润定额包干；亏损企业减亏（或补贴）包干等。o 此外，1988年1月，国务院决定成立国家国有资产管理局，统一归口行使国有资产所有权管理职能。第七届全国人民代表大会第一次会议于1988年4月13日通过了中华人民共和国全民所有制

16、工业企业法，并于当年8月1日起施行。o 4、19922002年，o 1992年邓小平南巡讲话发表后，我国掀起了新一轮思想解放的浪潮。党的十四大提出经济体制改革的目标模式是建立社会主义市场经济体制。o 1993年11月14日党的十四届三中全会通过的中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定明确提出，建立现代企业制度是我国国有企业改革的方向，指出现代企业制度的基本特征是“产权明晰、责任明确、政企分开、管理科学”。o 从此我国国有资产管理体制改革进入了以产权改革为核心，建立现代企业制度的新阶段。 o 2000年党的十五届五中全会通过的中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议中指

17、出，国有大中型企业要进一步深化改革，建立产权明晰、责任明确、政企分开、管理科学的现代企业制度，健全法人治理结构，成为市场竞争的主体，积极探索国有资产管理的有效形式，建立规范的监督机制。o 在这一时期，各地区进行了国有资产授权经营、建立产权交易中心、组建地方国有资产管理委员会、债转股（三角债恶性循环）、对国有经济战略性重组、抓大放小等一系列重要探索。 o 5、2003年组建国家国有资产监督管理委员会，建立新型国有资产管理体制o 2002年党的十六大报告指出：“继续调整国有经济的布局和结构，改革国有资产管理体制，是深化经济体制改革的重要任务。在坚持国家所有制的前提下要充分发挥中央和地方的两个积极性

18、。要继续探索国有资产经营体制和方式。各级政府要严格执行国有资产管理法律、法规，坚持政企分开，实行所有权和经营权分离，使企业自主经营、自负盈亏，实现国有资产保值增值”。 o 国家国有资产监督管理委员会（简称国资委）于2003年4月6日正式成立，其职责和任务是：由国务院代表国家行使国有资产所有权国务院代表国家行使国有资产所有权，监管国有资产，确保国有资产保值增值，进一步搞好国有企业。由国务院和地方人民政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。o 另外，党的十七大报告指出，要“深化国有企业公司制股份制改革，健全现代企业制度，优

19、化国有经济布局和结构，增强国有经济活力、控制力和影响力”，“加快建设国有资本经营预算制度，完善各类国有资产管理体制和制度”。o 所有这些都标志着我国国有资产管理体制进入了一个新的历史阶段。 三、我国国有资产管理体制改革的实践模式o 2003年3月，中央和地方国有资产监督管理委员会也分别成立，统一了管人、管事和管资产的权力。o 此后经过理论和实践的发展，形成了中央与地方各有不同，地区与地区之间各有特色的国有资产管理模式。o 其中具有代表性的是上海模式，深圳模式和辽宁模式：其一：上海模式o “两级管理、三个体系、三个层次”的国有资产管理模式。其中，o “两级管理”是指市、区（县）两级政府各自对市属

20、和区（县）属的国有资产进行管理，分别行使国有资产代表权。o “三个体系”是指国有资产管理体系、运行体系和监督体系。o “三个层次”中，o 第一层次是国资委作为国有资产所有权的总代表，在国资委之下设立国有资产管理办公室作为常设办事机构，对全市国有经营性、非经营性和资源性资产进行全面的管理和监督。o 第二层次是40家授权的国有资产经营公司，具体可以分为三大类即原主管局基础上组建的国有控股公司、授权经营国有资产的企业集团母公司和部分国有资产存量较大的区（县）国有资产管理部门。o 第三层次是由国有资产经营公司全资、控股和参股的1万多家企业。其二：深圳模式o 国有资产管理的三层架构：o 第一层是属于政府

21、性质的深圳市国资委及其下属机构国资办，负责贯彻执行国有资产管理方面的法律法规，依法监督和确定国有控股公司的领导人选等行政职能；o 第二层是属于企业法人性质的三家国有资产经营公司，代表国家对授权范围内的国有资产行使资产收益、重大决策、选择经营者以及资本运作的职能；o 第三层是三家公司下属的企业，主要从事生产经营。其三：辽宁模式o 三层构架和“两委归一”体制格局o 2004年辽宁省企业工委和国资委正式合署办公，专门负责省直属经营性国有资产的管理，形成国有资产管理体制中的第一层次，实现了管人、管事和管资产相统一。o 原来280余户大型企业和行政局转变而来的24家控股集团构成管理体制中的第二层次，o

22、具体的有法人主体地位的国有企业构成管理体制中的第三层次。四、我国国有资产管理体制存在的问题及改革的深化o 第一，国有产权主体或代表“缺位”的问题有待进一步解决o 第二，国有资产监管不力，资产流失现象普遍存在o 第三，国有资产战略布局不合理，资产经营效益不高o 第四，政治体制改革滞后影响国有企业改革的深入o 第一，国有产权主体或代表“缺位”的问题有待进一步解决o 国资委成立后，根据全国人大授权，统一履行国有资产所有者职责，初步解决了原先财政、计划、经贸委、各主管部门都掌握着一部分国有资产产权管理职能，政出多门、分散管理的问题。o 但显示的困难或问题是，按现代企业制度运行要求，所有者的代表必须进入

23、企业，以董事长、董事或监事的身份，行使所有者的权利，监督国有资产的运营，提高资产经营效益，维护国有资产的合法权益。很显然这一问题的解决还需要一个过程。o 第二，国有资产监管不力，资产流失现象普遍存在o 在国有企业的经营和改革过程中，普遍存在国有资产的流失问题，如在企业改制的过程中，低估国有资产价值、低价变卖国有资产，甚至把国有资产量化给个人，私分国有资产。这种现象在近几年尤其严重，2004年出现的“郎顾之争”进而掀起的“郎咸平旋风”，将这一问题公开地摆在了社会及国资委的面前，引发了社会各界对于国有资产流失问题的大讨论，可见这一问题的严重性。 o 在各种经济成分并存、国有资产管理体制不健全、监管

24、不力的情况下，容易诱发侵犯国有资产合法权益的行为。o 如国有企业承包经营中包盈不包亏的问题；国有企业职工工资的增长速度超过了劳动生产率的增长速度，形成了所谓的工资侵蚀利润的现象等。o 这些行为都使国有资产的合法利益受到了侵害，是国有资产管理体制改革与完善的重要领域。 o 第三，国有资产战略布局不合理，资产经营效益不高o 改革开放后尽管竞争性行业的民营经济有了较大的发展，但国有经济仍存在分布战线过长、结构不合理、资产运营效率不高的问题。o 目前国有企业亏损面较大，国家财政补贴的负担较重，但从传统计划经济承接下来的国有经济面面俱到的配置格局并没有实质性的改变；应该退出的没有退出，应重点发展的也没有

25、得到重点支持。o 第四，政治体制改革滞后影响国有企业改革的深入o 政治体制改革滞后主要表现在:（1）行政和事业的规模相对于经济基础而过大。改革开放以来，在党政社会团体和各种事业单位就业的人员增长最快。国家在吃“皇粮”方面的财政开支越来越大，而能用于企业资本金注入的财力相对越来少。同时对企业摊派和各种变相的收费屡禁不止。 o （2）管理部门太多太细，条块分割严重。 o （3）国有企业需要扮演非经营性组织角色。 o （2）管理部门太多太细，条块分割严重。任何一级政府任何一个部门都可以是全民所有的代表，都有所有者的一部分权力，都可以行使管理企业的权力，获得有关的利益，但是都不对企业的风险、微利和亏损

26、负责；o 各个部门都想扩大自己对企业的管理和制约权利，这些部门之间相互争权、相互矛盾，相互制约，相互消耗，出台了许多相互矛盾和前后矛盾的政策和规定，企业按照这些相互矛盾的政策和规定无法从事正常的生产经营活动，企业到各部门办事的成本太高、效率太低、时间太长。 o （3）国有企业需要扮演非经营性组织角色。党政社团各个部门都要求企业设立委办处科室，太小的企业也要设专管人员，实际上将企业办成了一级党政社团的基层组织，是一级政府，而不是市场经济中的企业。o 企业要花费很大人力、财力、精力去应付开会、应付检查、评奖以及各种政治和社会活动，而现代企业应当有的市场营销、广告策划、技术开发、售后服务等等这样的部门有的企业却没有。 如何进一步深化我国国有资产管理体制改革？o首先，坚持调整国有经济