第9章 城市房地产管理

1、1重点内容：城市土地有偿使用制度城市土地使用权出让城市土地市场交易种类城市住房供给的制度安排国外城市住房保障的基本经验中国城市住房保障制度的问题中国城市住房保障的制度创新第 9 章 城市房地产管理29.1 城市土地权利制度 城市土地是指城市区域范围内的陆地和水域及其地上、地下空间的综合。城市建成区范围内的用地城市规划区内未建成区的土地城市行政辖区内的全部土地9.1.1 城市土地的供给与需求3建成区，是指城市行政区内实际已成片开发建设、市政公用设施和公共设施基本具备的地区。城市建成区一定是一个连片的区域吗？4单核心城市一城多镇5在单核心城市，建成区是一个实际开发建设起来的集中连片的、市政公用设施

2、和公共设施基本具备的地区，以及分散的若干个已经成片开发建设起来，市政公用设施和公共设施基本具备的地区。 6对一城多镇来说，建成区就由几个连片开发建设起来的、市政公用设施和公共设施基本具备的地区所组成。 7城市建成区=建成房屋的城市区域？城市建成区并不是指建成房屋的城市区域，而是指实际已成片开发建设、市政公用设施和公共设施基本完备、具备了城市居住条件的区域。 89.1 城市土地权利制度1.城市土地的特性（1）城市土地的自然特性 1）地理位置的固定性：不动产 2）土地适用的差异性：自然差别 3）土地利用的耐久性：永续使用9.1.1 城市土地的供给与需求9（2）城市土地的经济特性 1）土地供给的稀缺

3、性：“寸土寸金” 2）土地价值的区位效益性：不同区位土地的经济投入，会产生不同的经济回报。 3）边际效益的递减性：过度开发不仅会对环境造成破坏，在经济上也是不合算的。 4）土地价值的资本性：地块上的经济收益越高，地块的市场价值也越高。102.城市土地的供需关系（1）城市土地的需求空间区位基础设施公共服务状况地区社会环境经济发展程度112.城市土地的供需关系（2）城市土地的供给自然供给：无弹性供给，即可供土地面积不断减少经济供给：土地的经济供给对市场信号的反映缓慢12（3）城市土地的供求平衡自由市场主义者认为，只要实行土地竞标“出价高者优先获取”原则，就能够实现城市土地的合理配置。由于土地资源的

4、特殊属性，土地供给中很容易出现投机和垄断价格的情况。政府在一定程度上干预土地市场。13不同土地使用者在土地成本和区位成本之间进行权衡的结果。经济机会收益水平9.1.2 城市土地使用的空间结构14城市土地使用空间布局的三种模式： a 同心圆模式 b 放射形模式 c 多中心模式模式151.城市土地所有权是指土地所有者对土地实行占有、使用、收益和处分权，并排除他人干涉的权利。（1）私人部门所用（2）国家或公共部门所有9.1.3 城市土地的产权关系162.城市土地使用权土地使用权是指使用人根据法律或合同的规定，在法律允许的范围内，对国家、集体或私人所有的土地，享有使用经营的权利。使用经营权可分为两种情

5、况，一是土地所有人的使用权；二是非土地所有人的使用权。9.1.3 城市土地的产权关系173.城市地租城市土地存在绝对地租和级差地租。地租是土地使用者向所有者支付的使用费，是土地所有权在经济上的实现方式。绝对地租是指，不论土地本身条件优劣，只要所有权与使用权发生分离，使用者向土地所有者租用土地所必须支付的费用。级差地租是指，土地使用者因为土地等级不同而向所有者支付的数量不等的费用。181.城市土地有偿使用制度的概念城市土地有偿使用制度，是指获得国有土地使用权的单位和个人，按照国家规定的标准和方法，向国家缴纳土地出让金、土地使用税、土地使用费、土地收益金、新增建设用地使用费等制度安排的总称。9.1

6、.4 中国城市土地有偿使用制度192.城市土地有偿使用的原则（1）坚持城市土地单一的国家所有制。（2）土地所有权与使用权相分离。（3）国有土地有偿使用。（4）特殊用地无偿划拨。203.城市土地有偿使用的形式（1）土地使用权出让（2）土地使用权出租（3）土地使用权折价出资（入股）（4）土地使用权授权经营（5）收缴土地使用费或场地使用费214.城市土地有偿使用的税费目前中国城市土地有偿使用主要通过征收以下费税实现：（1）土地出让金（2）土地使用税（3）土地使用费（4）土地收益金（5）新增建设用地使用费225.城市土地有偿使用的作用（1）有利于增加财政收入（2）促使土地集约使用（3）促进产业合理布局

7、（4）控制城市规模膨胀（5）调节收入分配239.2 城市土地市场管理（1）合理利用土地（2）切实保护耕地（3）土地用途管制制度（4）土地有偿使用制度（5）城市土地统一管理制度9.2.1 城市土地管理原则城市土地管理原则24城市建设用地总量控制。城市土地利用总体规划实行分级审批。制定城市土地利用总体规划，需要坚持：（1）严格保护基本农田，控制非农业建设占用农用地；（2）提高土地利用率；（3）统筹安排各类、各区域用地；（4）保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用；（5）占有耕地与开发复垦耕地相平衡。制定土地利用年度计划。土地调查和土地统计制度。9.2.2 城市土地规划管理城市土地规划管理251.

8、城市建设土地征收我国城市政府通过行政征收的方式获取农民集体所有的土地，以满足新增建设用地的需要。土地管理法规定，“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”征收下列土地的，由国务院批准：（1）征用基本农田；（2）基本农田以外的耕地超过35公顷的；（3）其他土地超过70公顷的。征收上述规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市政府批准，并报国务院备案。9.2.3 建设土地征收和划拨26城市政府征收土地，按照被征收土地的原有用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。272.城市土地使用权划拨城市土地使用权划拨，是指城市政府依法批

9、准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用，或者将土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得。无偿划拨方式：（1）国家机关用地和军事用地；（2）城市基础设施用地和公益事业用地；（3）国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；（4）法律、行政法规规定的其他用地。28划拨的土地使用权，一般不得转让、出租或抵押。291.城市土地使用权的出让年限城市土地使用权的出让，是指国家将国有土地使用权在一定年限内让与土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。土地使用权出让需要签订出让合同。出让合同按照平等、自愿、有偿的原则，由

10、城市政府土地管理部门与土地使用者签订。9.2.4 城市土地使用权的出让城市土地使用权的出让30出让年限：（1）居住用地70年；（2）工业用地50年；（3）教育、科技、文化、卫生、体育用地50年；（4）商业、旅游、娱乐用地40年；（5）综合或者其他用地50年。312.城市土地使用权的出让方法（1）协议出让（2）招标出让（3）拍卖出让323.城市土地使用权的收回城市政府可以收回国有土地使用权的情形：（1）为公共利益需要使用土地的；（2）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；（3）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；（4）因单位撤销、迁移

11、等原因，停止使用原划拨的国有土地的；（5）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。331.城市土地市场的结构（1）一级市场。即由国家以土地所有者的身份，通过批租将土地的使用权投放市场运行。 它表现为城市政府与土地经营者、使用者之间的纵向交易行为，具有垄断性质。（2）二级市场。即由获得土地使用权的经营者，直接将土地投入市场流通，或通过建设商品房间接地将土地投放市场。它表现为土地经营者与使用者之间的横向交易，具有经营性质。（3）三级市场。即由土地使用者通过房产交易而使土地间接进入市场流通。表现为土地使用者之间的横向交易，具有消费性质。9.2.5 城市土地的市场交易城市土地的市场交易342.城市土地使

12、用权转让其是指土地使用者将土地使用权进行再转让的行为，它包括出售、交换和赠与三种方式。未按土地使用权出让合同规定的期限和条件投资开发、利用土地的，土地使用权不得转让。在土地使用权转让时，其地上建筑物、其他附着物所有权随之转让。35土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权转让，需要办理过户手续。土地使用权可以依法多次转让，每次转让后的土地使用期限，为土地使用权出让合同上规定的使用年限减去已使用的年限后的剩余期限。363.城市土地使用权出租是指土地使用者作为出租人，将土地使用权随同地上建筑物、其他附着物租赁给承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行为。未按土地使用权出让合同规定的期限和条件投资开发

13、、利用的土地，土地使用权不得出租。374.城市土地使用权抵押是指土地使用者以土地使用权作为履行债务的一种债务担保形式。我国法律规定，城市土地使用权可以抵押。当抵押人不能按期履行债务时，债权人享有从变卖土地使用权的价款中获得优先受偿的权利。土地使用权抵押时，其地上建筑物、其他附着物随之抵押。土地使用权抵押，抵押人与抵押权人需签订抵押合同，抵押合同不得违背土地使用权出让合同的规定。381.城市住房的特性（1）建筑的耐久性（2）消费的昂贵性（3）位置的固定性（4）住房的投资性9.3.1 城市住房的特性和作用城市住房的特性和作用9.3 城市房产市场管理392. 住房建设的作用（1）市民生活的基本物质资

14、料（2）带动城市房地产业的发展（3）带动许多相关产业的发展401.城市住房的需求城市住房需求受制于以下因素：（1）经济发展（2）家庭收入（3）住房价格（4）人口密度（5）人口结构9.3.2 城市住房的供给与需求城市住房的供给与需求412.城市住房的供给城市住房供给，是指一定时期内城市可供居住使用的住房总量，包括住房存量与住房流量。城市住房的供给方式可分为三种类型：即市场调节型、国家分配型、市场调节与政府保障结合型。423.城市住房的消费城市住房的消费主要有2种方式：（1）租赁（2）购买431.城市住房制度改革历程1980.6：准许私人建房、私人买房、准许私人拥有自己的住宅1988.1：第一个房

15、改总体方案“提租补贴”1994.7：住房商品化与社会化，安居工程1998.7：住房分配货币化，经济适用房1999：形成两个住房供给体系9.3.3 城市住房制度的改革城市住房制度的改革442.城市住房供给的制度安排（1）商品住房（2）经济适用住房（3）廉租住房451.城市住房建设管理城市住房建设管理涉及城市规划、土地、市容、环境、市政公用设施等行政部门。当前，中国城市住房建设的制度安排主要有：（1）城市住房建设规划制度（2）房地产开发经营制度（3）综合开发、配套建设制度（4）鼓励和扶持房地产开发企业建设政策性居民住宅（5）旧区改建和新区建设相结合9.3.4 城市住房市场管理城市住房市场管理462

16、.城市住房交易管理城市住房交易，包括房产转让、房产抵押和房屋租赁。（1）城市住房交易的制度安排1）房屋所有权和土地使用权同时交易2）房产价格评估制度3）房产成交价格申报制度4）房产交易登记制度47（2）城市房产的转让城市房产转让，是指房产权利人通过买卖、赠与或者其他合法方式将其房产转移给他人的行为。房产转让，需要签订书面转让合同，合同中应当载明土地使用权取得的方式。48（2）城市房产的转让商品房预售，需要符合下列条件：1）已交付全部土地使用权出让金，取得土地使用权证书；2）持有建设工程规划许可证；3）按提供预售的商品房计算，投入开发建设的资金达到工程建设总投资的25%以上，并已经确定施工进度和

17、竣工交付日期；4）向县级以上人民政府房产管理部门办理预售登记，取得商品房预售许可证明。49（3）城市房产的抵押和租赁房产抵押应当凭土地使用权证书、房屋所有权证书办理。设定房地产抵押权的土地使用权是以划拨方式取得的，依法拍卖该房地产后，需要从拍卖所得的价款中缴纳相当于应缴纳的土地使用权出让金的款项后，抵押权人方可优先受偿。房屋租赁的出租人和承租人应当签订书面租赁合同，约定租赁期限、租赁用途、租赁价格、修缮责任等条款。509.4 城市住房保障制度1.美国住房保障制度美国住房保障制度的主要内容，可以概括为：（1）发展商业性的房屋抵押贷款保险（2）为中低收入家庭购房提供低息贷款（3）对低收入家庭提供住

18、房补贴（4）向低收入家庭提供低租金公共住宅9.4.1 国外城市住房保障制度国外城市住房保障制度512.德国住房保障制度（1）房租补贴制度这是目前德国对低收入居民住房保障的主要形式。根据法律规定，德国公民凡家庭收入不足以租赁适当住房者，有权享受住房补贴。房租补贴数额根据家庭人口、收入和房租支出情况确定。对于低收入居民，其实际交纳租金与实际缴纳租金的差额部分由政府负担。房租补贴资金由联邦政府和州政府各承担50%。52（2）住房储蓄和融资制度德国住房融资实行互助合作融资，其主要特点是先储蓄、后贷款。即先由储户根据自己的住房需要及储蓄能力，与住房储蓄银行签订储贷合同，储户每月按合同约定存钱，当存满储贷

19、金额的一定比例以后，即可取得贷款权。53（3）购建房税收优惠政策首先，政府对非营利性企业所兴建的福利性社会住宅给予资助或政策优惠。其次，政府鼓励私人建房，并给予减免税等优惠政策措施。最后，政府鼓励私人按市场价购房。541.美国公共住房的政策变迁20世纪30年代，政府开始大规模投资公共住房建设美国公共住房建设主要用于租赁，以满足绝大多数民众的住房需要。联邦政府资助建造的公共住房，主要是造价较低的低租金住房。二战爆发以后，公共住房建设开始让位于战时住房建设。二战结束以后，大量军人复员，房荒问题严重，住房建设供不应求。在此背景下，大规模的公共住房建设再次启动。9.4.2 国外城市公共住房制度国外城市

20、公共住房制度5520世纪70年代以后，政府的住房政策进行了战略性调整，即由补贴住房供应商转变为向住房需求者提供补贴。租房补贴逐渐成为住房保障的基本政策。美国公共住房政策的发展轨迹表明，在城市住房供应严重短缺情况下，政府直接投资于公共住房建设是解决低收入居民住房问题的重要手段。随着住房供给短缺问题逐渐缓解，住房保障政策就需要逐渐过渡到以租房补贴为主、修建公共住房为辅上来。562.新加坡公共住房制度（1）制定住房长远规划，政府出资建设公共住房（2）实行住房公积金保障制度。（3）公共住宅出售政策（4）分级提供公共住宅保障补贴9.4.2 国外城市公共住房制度国外城市公共住房制度571.完善住房保障的法

21、律基础，依法构建城市住房保障体系2.坚持市场机制与政府调节双管齐下，构建多层次的住房保障体系“补砖头”向“补人头”转变3.强化政府在低收入群体住房保障中的底线责任4.住房金融成为实现住房保障政策目标的重要手段9.4.3 国外城市住房保障经验国外城市住房保障经验581.经济适用房制度存在的问题（1）购买对象界定不明确（2）投资比重不足，供求矛盾尖锐（3）经济适用房价格监控失效（4）经济适用房开发和销售环境存在腐败和不公问题9.4.4 中国现行住房保障制度的问题592.廉租房制度存在的问题（1）廉租房制度的覆盖面小（2）各地实施廉租房政策的差异很大（3）廉租房的建设资金来源不稳定603.住房公积金

22、制度存在的问题（1）住房公积金的覆盖率较低（2）住房公积金的缴存率偏低（3）住房公积金管理落后，监督机制有待强化611.将住房保障纳入公共财政体系2.制定专门法律，明确政府住房保障责任3.实行以租借方式为主的住房保障改革4.改变政府补贴方式，从间接补助走向直接补贴5.完善社会资金投入住房保障的政策体系9.4.5 中国城市住房保障的制度创新中国城市住房保障的制度创新62中国城市住房保障体系的构建 构建背景1. 十七大报告提出实现人人“住有所居”的政策目标。2. 2009年3月份以来，住房保障法起草成为关注民生的又一件大事。3. 房价高、买房难成为严重社会的问题。62634. 2010年将是住房保

23、障年。“国四条”中的一条是：继续大规模推进保障性安居工程建设，力争到2012年末，基本解决1540万户低收入住房困难家庭的住房问题。这个指标已经比2009年5月住房和城乡建设部等三部委出台20092011年廉租住房保障规划制定的指标翻了1倍。无疑，有了新政策支持下的2010年保障房市场，将会迎来更大规模的供应热潮 64 什么是住房保障所谓住房保障，是指保障中国境内居民住有所居的一系列制度安排的总称，包括保障性住房的建设和分配和住房融资促进制度。 一方面是建设保障性住房，保障住房供给。这在我国主要包括经济适用房、廉租房以及其他保障性住房。另一方面为建立住房融资促进制度，提高居民的支付能力和购买能

24、力。具体包括租金补贴、购房补贴和住房公积金制度。6465v国际经验比较 中低收入家庭的住房问题是一个世界性的问题，西欧、北美及亚洲的一些发达经济体经过多年探索，已经建立起了相对成熟的公共住房制度，其在公共住房建设、分配以及管理方面的一些经验值得借鉴。 66经验一：基本思路是大力发展公共住房经验二：公共住房没有最好的模式，只有适合的模式经验三：行之有效的公共住房专业管理体系经验四：通过完善的制度确保公共住房分配的公平经验五：发展公共租赁住房，确保“人人有房住”经验六：通过立法和金融保障，推动公共住房发展经验七：注重公共住房和谐发展防止贫民窟的出现67公共住房（PUBLIC HOUSING），是指

25、除了商品化住房以外的，凡是享受各种政策补贴的（包括购买补贴和租赁补贴，如货币补贴、实物补贴、政策性补贴等）的住房都划入到公共住房范畴内即，公共住房是为了解决中低收入阶层居民的居住问题，由政府直接投资建造或以一定方式对建房机构提供补助、由建房机构建设，并以较低价格、租金向中低收入家庭进行出售、出租的住房。 68它具有这样几个基本特征:其一，政府的干预性；其二，需求对象的有限性，主要是中低收入者；其三，经营目的的非营利性；其四，分配标准的复杂性；其五，价格的低廉性，公共住房的出售或出租的价格低于一般的市场价，差价主要来源于政府在土地供应、房租和税收等方面的政策性补贴。例如，新加坡实行“居者有其屋”

26、政策时，土地价格是倒过来算的，即先把老百姓能承受的价格算出来，比如普通家庭46年的收入是多少，如果平均是25万，那么房价就定在25万。从25万里扣除建筑成本、房地产商一定比例的利润(非暴利)后，剩下的就是土地价格，然后按照这个价格卖给房地产商。房地产商不拿暴利，政府卖土地也不要暴利，这样百姓就能买得起房了。 69 公共住房问题虽然是城市化进程中面临的一个共性问题，但各国解决这一共性问题的方法却不尽相同，他们在政策制定、发展模式、保障对象、表现形式等方面都存在差异。以公共住房的覆盖面来看：美国采取的是以“市场为主、适度保障”为原则，公共住房只覆盖占总人口比例15%以下的中低收入家庭；新加坡的组屋

27、政策覆盖了85%的居民；瑞典的公益住房则面向所有公民，并不仅限于低收入家庭。70 由新加坡建屋发展局承担建筑的楼房，为大部分新加坡人的住所。 建屋发展局的规例只让新加坡公民购买新组屋，而永久居民则只可以在二手转卖市场上购入组屋。在组屋购入后，一般上必须在屋主住满五年后才可转卖。建屋发展局规定一个完整的家庭只能同时拥有一间政府组屋，另外对单身人士购买组屋，建屋发展局也有相当多的限制。 71从政府介入公共住房的方式来看，各国的方式也有区别直接投资兴建公共住房；通过优惠政策鼓励开发商建设公共住房；鼓励居民合作建设住房；通过补贴等多种方式实现居民的住房保障。即， “补人头”与“补砖头”之争72 在公共

28、住房制度比较成熟的国家，都有一套行之有效的专业管理体系，这个管理体系由不同的机构组成，这些机构从功能上可以划分为决策层和执行层。决策层指为公共住房专门成立的决策协调机构，负责制定政策和长期发展计划，整体负责与计划、财政、金融、土地、法律、建设等部门的协调运作。执行层来具体落实公共住房建设和运行。例如，韩国设立了国家住房政策审议委员会，作为公共住房的决策协调机构。执行层为建设交通部，下设韩国住房住宅公社和大韩土地开发公社，专门负责建造面向中低收入阶层的出租公房。 73 国外在公共住房分配方面有两点很重要的经验:第一，要明确“公共住房是为最需要的人提供住房保障”这一原则；第二，只有建立科学、完善的

29、准入和退出机制，才能保证公共住房分配的公平性。以新加坡的组屋政策为例，这一政策成功解决了中低收入家庭的住房问题。目前，有85%左右的新加坡公民住进了政府建造的组屋，其中，93%的居民拥有房屋产权，7%的低收入家庭是向政府廉价租赁74 为保障无力购房者的住房需求，国外在制定公共住房政策时普遍重视公共租赁住房的发展，为最低收入者提供“托底性”保障。以英国为例，在比例约30%的租赁住房中，20%左右是政府提供的公共租赁住房，10%为私人租赁住房。英国政府把持续供应可负担住宅(即廉租房)列为重要的施政目标。法国政府曾出台规定，要求全国所有市镇必须保证20%以上的住房是廉租房，否则将受处罚，政府每年拨出

30、专项资金以长期推行廉租房和租房补贴计划。75 在美国，政府为解决低收入者住房问题，制定了完善的住房补贴制度。各地方政府设立专门机构，定期对当地房屋租金进行综合调查，向低收入人群发布住房信息。一般来讲，政府对申请房租补贴的低收入家庭限定的房屋租金标准为700美元以下。根据法律规定，租房家庭只需支付其收入的1/3左右作为房租，剩余部分由政府付给房东。政府同时规定低收入者在享受政府补贴的同时，也须履行一定的义务，只要年龄在18到62岁之间，如果没有工作或者不是全日制在大学深造，必须每个月参加社区服务至少8小时。76国外的公共住房政策基本都是以法律形式出现的，公共住房体系的建立也得益于法律的强力保障。

31、在美国、日本、新加坡等国家，公共住房立法都是国家大法英国十分重视住房法规，先后颁布过几十部，包括住房法住房与建筑法住房与规划法等。77住房金融有住宅业发展的“蒸汽机”、“加速器”之称，住房金融的发展，有助于解决公共住房建设的资金瓶颈问题，对住房消费也将产生强大的助推作用。公共住房发展较好的国家，一般都有专业的住房金融机构。在日本，官办的住房金融公库直接面向中低收入者发放低息或无息贷款。美国在上世纪80年代建立了联邦住宅管理局，对住房抵押贷款实行担保。78公共住房的选址和布局既关系到城市总体规划的和谐，也与社会的稳定和谐紧密相关。如果公共住房集中在城市特定区域，形成了贫民窟，低教育水平、低就业率、高犯罪率就会成为影响城市和谐的隐患。美国一些城市很早就备受贫民窟问题的困扰，1973年起美国政府开始把分散低收入者住房、改善社区质量纳入公共住房政策，这才有效地避免了贫民窟的出现。法国也由于“富人区”与“廉租区”泾渭分明，各大城市纷纷出现贫富对立的局面，导致社会矛盾激化，近两年来连续发生骚乱事件。富人不敢到“廉租区”来，也不对穷人进行帮助；而住在廉租房里的穷人则仇视富人，久而久之，社会矛盾激化，暴力、吸毒、走