以弗雷德里克森为代表的新公共行政学说

1、以弗雷德里克森为代表的新公共行政学说新公共行政理论评价启迪生平简介3生平简介新公共行政评价启迪生平简介H乔治乔治弗雷德里克弗雷德里克森（森（HGeorge Frederickson）是）是美国当代著名的公美国当代著名的公共行政学家共行政学家。美国著名公共行政美国著名公共行政学术期刊公共行学术期刊公共行政理论与实践的政理论与实践的主编。主编。弗雷德里克森弗雷德里克森新公共行政评价启迪生平简介 美国当代著名的公共行政学家、西方新公共行政学派的领军人物，堪萨斯大学埃德温斯滕尼公共行政专业特聘教授。 曾担任美国公共行政学会会长、东华盛顿大学校长、密苏里大学公共与社区服务学院院长和印第安纳大学公共与环境

2、事务学院副院长 曾任教于雪城大学、南加州大学、北卡罗来纳大学和马里兰大学。 是美国著名公共行政学术期刊公共行政理论与实践的主编。 著有新公共行政、公共行政的精神等多部享有盛誉的公共行政学专著。 1990年荣获美国公共行政学会和全美公共行政与公共事务学院联合会颁发的特别研究奖。 1992年荣获美国公共行政学会颁发的德怀特沃尔多奖。6新公共行政学产生背景新公共行政评价启迪生平简介 弗雷德里克森的新公共行政思想集中体现在论新公共行政学一文中。所谓“新公共行政学”是相对于“传统公共行政学（古典公共行政学）”而言的。 在弗雷德里克森等人看来，传统公共行政学是指自威尔逊、古德诺提出“政治、行政二分法”和马

3、克斯韦伯提出科层制组织制度以来到“二战”后60年代形成的一场新的公共行政运动之前的公共行政理论，而新公共行政学则是指 20世纪60年代末70年代初产生的运用现象学方法、本土方法论、符号互动论以及解释学和批判理论等新的研究方法并且强调以公共行政的“公共”部分为研究重心的公共行政学理论。 产生背景新公共行政评价启迪生平简介 传统的公共行政学试图回答如下的两个问题中的一个问题：一是我们如何在可供利用的资源的条件下提供更多更好的服务（效率），或者二是我们如何少花钱而保持特定的服务水平（经济）。 新公共行政学则增加了这样一个问题：这种服务是否增加了社会公平? 这实际上意味着行政管理人员不是价值中立的，他

4、们应该担负起对社会的责任，应当把出色的政府管理与社会公平作为一种新的公共行政的基本原则、应履行的必要职责和应遵循的社会准则，而且社会公平这一社会准则本身又赋予了新的公共行政以新的使命，即它有责任改革那些在制度上、功能上、效果上妨碍社会公平的政策与影响实现社会公平目标的政府行政管理体制。换言之，新公共行政学的使命是对影响与削弱社会公平、出色管理、经济的和有效率的各种因素和组织结构进行变革。 概 述新公共行政评价启迪生平简介 新公共行政学也称为新公共行政运动，是相对传统公共行政学而言的，但是它也仅是在某些价值理念上与传统公共行政学有所区别，并且也无法根本改变官僚制的管理体制。 新公共行政是新公共行

5、政是60年代末、年代末、70年代初一批青年行政学者对传统行政学年代初一批青年行政学者对传统行政学提出挑战而形成的提出挑战而形成的“新新”理论。它强调公共行政学以公平与民主作为目理论。它强调公共行政学以公平与民主作为目的及理论基础，主张政治与行政、事实与价值关联；重视人性和行政伦的及理论基础，主张政治与行政、事实与价值关联；重视人性和行政伦理研究，倡导民主主义的行政模式以及灵活多样的行政体制研究。然而理研究，倡导民主主义的行政模式以及灵活多样的行政体制研究。然而，由于，由于“新公共行政学新公共行政学”缺乏概念和理论上的连贯性，并未最终生根立缺乏概念和理论上的连贯性，并未最终生根立足，未能最终立足

6、而取代传统的公共行政学足，未能最终立足而取代传统的公共行政学“范式范式”。概 述新公共行政评价启迪生平简介 新公共行政学力图摈弃传统行政的权威主义和以效率为中心的取向新公共行政学力图摈弃传统行政的权威主义和以效率为中心的取向，而试图建立以公平为中心的民主行政。，而试图建立以公平为中心的民主行政。 新公共行政认为应当研究与动荡不安时代，与公众的日常生活和与新公共行政认为应当研究与动荡不安时代，与公众的日常生活和与公共行政管理者实践相关的议题。它强调政治与行政的连续性，将道德公共行政管理者实践相关的议题。它强调政治与行政的连续性，将道德价值概念注入行政过程，将社会公平注入传统的经济与效率目标；强调

7、价值概念注入行政过程，将社会公平注入传统的经济与效率目标；强调政府公平，对公众需要负责而不是对公共机构负责，以及公共项目应当政府公平，对公众需要负责而不是对公共机构负责，以及公共项目应当对决策和执行负责。它强调公民参与、政策制定、相关控制、分权授权对决策和执行负责。它强调公民参与、政策制定、相关控制、分权授权、组织发展、顾客至上和民主工作环境。、组织发展、顾客至上和民主工作环境。 新公共行政所倡导的价值观，如社会公平、代表制、回应性、参与新公共行政所倡导的价值观，如社会公平、代表制、回应性、参与和社会责任等，推动了公共行政的发展，在某些方面它为新公共管理的和社会责任等，推动了公共行政的发展，在

8、某些方面它为新公共管理的产生做了理论准备。产生做了理论准备。 反思与批判新公共行政评价启迪生平简介 “效率效率”是一个既十分重要又颇具歧义的概念。是一个既十分重要又颇具歧义的概念。19世纪末期，效率世纪末期，效率的特定意义只应用于工程方面，自的特定意义只应用于工程方面，自20世纪初起，效率便开始应用于经济世纪初起，效率便开始应用于经济界和企业界。由于政府资源的有限而且人民的需求日益增长，效率观念界和企业界。由于政府资源的有限而且人民的需求日益增长，效率观念也逐渐地在公共行政的理论研究和实际工作中得到广泛的应用。然而，也逐渐地在公共行政的理论研究和实际工作中得到广泛的应用。然而，即使是在公共行政

9、领域；人们对效率也有着不同的理解。如果将各种不即使是在公共行政领域；人们对效率也有着不同的理解。如果将各种不同的意见加以归纳，对效率的解释大致可以分为以下两种基本类型：同的意见加以归纳，对效率的解释大致可以分为以下两种基本类型： 1.机械性效率：是指可以用具体数字表示的投入与产出之比率，它强调机械性效率：是指可以用具体数字表示的投入与产出之比率，它强调的是以最少的投入取得最大的产出。这种效率亦称的是以最少的投入取得最大的产出。这种效率亦称 “技术效率技术效率”或或“生生产效率产效率”。传统公共行政理论的效率观大致就属于此类。传统公共行政理论的效率观大致就属于此类。 2.社会性效率：是指以社会价

10、值观念为目标，规范地予以衡量的效率，社会性效率：是指以社会价值观念为目标，规范地予以衡量的效率，也就是说，效率必须与公共利益、个人价值、平等自由等价值目标结合也就是说，效率必须与公共利益、个人价值、平等自由等价值目标结合起来才有意义。新公共行政学的兴起即代表着这类效率观的发展。起来才有意义。新公共行政学的兴起即代表着这类效率观的发展。反思与批判新公共行政评价启迪生平简介 新公共行政学正是在不断地对传统公共行政的所谓新公共行政学正是在不断地对传统公共行政的所谓“效率至上效率至上”原原则进行反思和批判的基础上发展起来的。新公共行政学对传统公共行政则进行反思和批判的基础上发展起来的。新公共行政学对传

11、统公共行政学的学的“效率至上效率至上”原则的反思和批评是从理论和实践两个方面进行的。原则的反思和批评是从理论和实践两个方面进行的。（1）从理论上来看，新公共行政学主张公共行政不仅仅是执行政策的）从理论上来看，新公共行政学主张公共行政不仅仅是执行政策的工具，而且还是对广大民众生活的各个方面都具有决定性影响的重要因工具，而且还是对广大民众生活的各个方面都具有决定性影响的重要因素，它还担负着广泛的社会责任。素，它还担负着广泛的社会责任。 （2）从实践方面来看，新公共行政学认为：）从实践方面来看，新公共行政学认为：首先，新公共行政的最重要的目的在于促进人类幸福。首先，新公共行政的最重要的目的在于促进人

12、类幸福。其次，传统公共行政的效率观使得一些行政学研究者以机械性效率为标其次，传统公共行政的效率观使得一些行政学研究者以机械性效率为标准来评估公共服务的绩效，专注于成本收益分析，但这种做法在实践中准来评估公共服务的绩效，专注于成本收益分析，但这种做法在实践中被证明是行不通的。被证明是行不通的。最后，传统公共行政过分迷信效率，造成长远性的缺乏效率并且已经明最后，传统公共行政过分迷信效率，造成长远性的缺乏效率并且已经明显地造成了很多问题。显地造成了很多问题。对社会公平价对社会公平价值观的提倡值观的提倡新公共行政评价启迪生平简介 传统的公共行政学是把效率和经济作为公共行政的两个基本原则的。所谓效传统的

13、公共行政学是把效率和经济作为公共行政的两个基本原则的。所谓效率是指利用有限的资源提供更多更好的服务，而所谓经济则是指花费更少的资金率是指利用有限的资源提供更多更好的服务，而所谓经济则是指花费更少的资金保持和提高服务水平。保持和提高服务水平。 在传统的公共行政学视野中，经济特别是效率无可置疑地是公共行政的出发在传统的公共行政学视野中，经济特别是效率无可置疑地是公共行政的出发点和终极目标。点和终极目标。 新公共行政学提出了与此不同的看法。他们认为，实现以较少的投入换取较新公共行政学提出了与此不同的看法。他们认为，实现以较少的投入换取较大的产出即经济和效率目标固然是公共行政的价值追求和目标之一，但决

14、不是其大的产出即经济和效率目标固然是公共行政的价值追求和目标之一，但决不是其核心价值，更不是唯一的价值准则和终极目标。核心价值，更不是唯一的价值准则和终极目标。 何为社会公平新公共行政评价启迪生平简介 弗雷德里克森在弗雷德里克森在新公共行政学新公共行政学一书所指出的：社会公平强调政府提供服一书所指出的：社会公平强调政府提供服务的平等性；社会公平强调公共管理者在决策和组织推行过程中的责任与义务；务的平等性；社会公平强调公共管理者在决策和组织推行过程中的责任与义务；社会公平强调公共行政管理的变革；社会公平强调对公众要求做出积极的回应而社会公平强调公共行政管理的变革；社会公平强调对公众要求做出积极的

15、回应而不是以追求行政组织自身需要满足为目的；社会公平还强调在公共行政的教学与不是以追求行政组织自身需要满足为目的；社会公平还强调在公共行政的教学与研究中更注重与其他学科的交叉以实现对解决相关问题的期待。研究中更注重与其他学科的交叉以实现对解决相关问题的期待。 在新公共行政学者看来，社会公平应该具有极其丰富的内涵，为此，他们直在新公共行政学者看来，社会公平应该具有极其丰富的内涵，为此，他们直接从美国当代著名政治哲学家和伦理学家约翰接从美国当代著名政治哲学家和伦理学家约翰罗尔斯的罗尔斯的“作为公平的正义作为公平的正义”思想思想体系中获取坚实的理论依据。体系中获取坚实的理论依据。 他们完全赞同罗尔斯

16、关于公平的基本观点，即公平的自由处于高于一切的地他们完全赞同罗尔斯关于公平的基本观点，即公平的自由处于高于一切的地位，理想的位，理想的“正义正义”社会应拥有最大的公平自由，每一个社会成员都应该享有公社会应拥有最大的公平自由，每一个社会成员都应该享有公平的自由，包括言论、集会、结社的自平的自由，包括言论、集会、结社的自 由等。一个民主立宪政体的首要原则就是由等。一个民主立宪政体的首要原则就是保证公平的政治自由。保证公平的政治自由。 这里所说的公平，实际上不仅指法律的公平，而且指事实上的公平，结果的这里所说的公平，实际上不仅指法律的公平，而且指事实上的公平，结果的公平，为此就需要对最少受惠者予以必

17、要的补偿，以减少社会中的不公平。公平，为此就需要对最少受惠者予以必要的补偿，以减少社会中的不公平。何为社会公平新公共行政评价启迪生平简介 新公共行政学认为，民主行政、实现新公共行政学认为，民主行政、实现“社会公平社会公平”并不是空洞的伦理道德，并不是空洞的伦理道德，亦不是乌托邦的梦幻，它完全可以通过行政改革得以实现。因此，新公共行政学亦不是乌托邦的梦幻，它完全可以通过行政改革得以实现。因此，新公共行政学派没有停留于理论的思辨和各种假说之中，他们以推动政府行政改革为己任，努派没有停留于理论的思辨和各种假说之中，他们以推动政府行政改革为己任，努力寻求发展公共行政的良方，从而使新公共行政不仅是一种社

18、会思潮，同时也逐力寻求发展公共行政的良方，从而使新公共行政不仅是一种社会思潮，同时也逐渐成为一种社会运动。渐成为一种社会运动。 由此可见，新公共行政学者所理解和倡导的由此可见，新公共行政学者所理解和倡导的“社会公平社会公平”价值观，旨在通过价值观，旨在通过理论的应用、制度的设计以及政策的执行来促使人们都能够心悦诚服地生活，从理论的应用、制度的设计以及政策的执行来促使人们都能够心悦诚服地生活，从而达到美好的境界。而达到美好的境界。 因此，新公共行政学倾向于抛弃传统的过于稳定的官僚组织体制，寻求具有灵活性的行政组织结构或官僚组织形式。这样，分权、权力下放、项目、组织发展、责任扩大、冲突和顾客至上是

19、新公共行政学分析组织问题的一些基本概念。新公共行政学对于社会公平的承诺蕴涵着一种更强大的行政或执行的政府，即汉密尔顿所说的“执行机关的力量”，政府行政部门的政策制定力量日益被认识。新公共行政管理不仅寻求有效地、经济地执行立法授权，而且寻求影响和执行那些更一般地影响人们生活质量的政策。对行政二分法的反思新公共行政评价启迪生平简介 对于这种建立在政治一行政二分法基础之上的公共行政学科的发展状况，新公共行政学派极其不满。 他们指出，由于传统行政学的政治一行政二分法观念使行政学研究局限在一个非常狭窄的领域内，尤其把研究焦点放在行政机关预算、人事、组织以及大量其他的所谓“中性”问题上，相反却很少重视与社

20、会、政治密切相关的政策制定与政策分析等问题的研究，致使公共行政游离于社会政治现实之外，远远不能满足解决社会问题、处理社会危机的需要。传统的公共行政研究事实上承认了现行体制的合理性，忽视了政治因素对管理过程的影响，将丰富多彩的行政管理活动简单化。 在新公共行政学看来，政治行政二分法只是一种理论虚构，而在现实的政治与行政的实践中，当代西方国家政治与行政相互渗透的事实证明，传统的政治行政二分法是行不通的，因为实际上国会、总统或其他政治机构对于政策问题往往只是提供原则性目标，而具体的政策方案则是由行政机构及其行政人员制定并通过行政机关人力、物力、财力规划而得以落实或实施的。对行政二分法的反思新公共行政

21、评价启迪生平简介 新公共行政学主张，在民主社会中，对行政人员决策地位的认识应该采取积极的态度，这样有助于提高行政机关及其行政人员的自觉意识，即除在执行政策中尽职尽责外，还应以主动的态度设计政策议程，并且善于运用自由裁量权来发展公共政策，使政策能更有效地解决社会问题。 因此，新公共行政学要求行政学的研究应该跳出政治行政二分法的狭窄视野，以更加开放的和广阔的行政系统观念来研究行政组织遇到的社会问题，不仅研究行政组织的内部管理问题，而且要研究行政组织的外部管理问题。动态、开放组织观新公共行政评价启迪生平简介 传统的公共行政学注重研究行政组织本身，特别是研究政府内部的组织与管理，如预算、人事、编制等，

22、而新公共行政学则把政府的内部行政管理置于次要地位，它运用行政生态学的广阔视角去认识组织的运作和对行政现象的分解。他们认为，公共行政组织中存在着分配过程、整合过程、边际交换过程和社会情感过程这四种基本的运作过程。 分配过程是指新的公共行政必须关心分配形式，必须依据从公共行政项目中获得的效益来处理人的物质的和服务的分配问题，成本效用分析和成本效益分析是其最常用的方法。公共行政组织内部的权力、资金与利益的分配形式是组织理论的系统内容，由此引发的分配过程的分析也必然和组织的决策方式联系在一起。 整合过程是指通过权威层级来协调组织中成员的工作的过程，而其中每个成员都可以视为在该层级中扮演的角色，其各自的

23、任务通过权威层级联系在一起，整合的目的在于建构一个有凝聚力的、能够有效实现目标的组织整体，并使其运行机制更加有利于各种行政任务的完成。动态、开放组织观新公共行政评价启迪生平简介 边际交换过程是指公共行政组织与其他相关组织及目标群体之间建立共生关系的过程。与公共行政组织相关联的组织有立法机构、辅助参谋机构、上级行政长官以及利益集团等。由于公共行政组织处于一种竞争的环境中，各级政府也有相互依存的关系，它们都需要上述那些关联组织的支持。因此，边际交换过程不仅要求由行政机构与立法机构的领导人发展共生关系，而且鼓励在各级政府之间建立新型的关系，同时还要重视少数群体的参与，这样有利于缓和和减少相关群体的社

24、会冲突与挫折。 社会情感过程，实际上是一种社会情感训练的过程，它也可以被视为行政管理体制改革的一种基本工具，还可以被视为一种技术，例如敏感性训练以及组织开发方法等。社会情感训练能使行政人员降低对权威层级的依赖，能接受各种风险的挑战，也能对各方袭来的冲突采取宽容大度的态度以提高行政机构整体适应各种社会环境的能力。20评价评 价新公共行政评价启迪生平简介 新公共行政学的研究重心在公共行政学的新公共行政学的研究重心在公共行政学的“公共部分公共部分”，倡导公共服务，倡导公共服务的平等性、行政官员的政治回应性、民主行政、社区自治等基本价值，强调的平等性、行政官员的政治回应性、民主行政、社区自治等基本价值

25、，强调将将“社会公平社会公平”引入政府目的和运作机制之中，即引入政府目的和运作机制之中，即“要推动政治权力以及经要推动政治权力以及经济福利转向社会中那些缺乏政治积极资源支持，处于劣势境地的人们济福利转向社会中那些缺乏政治积极资源支持，处于劣势境地的人们”。 尽管由于新公共行政学自身的一些原因，例如，缺乏概念的连贯性，没尽管由于新公共行政学自身的一些原因，例如，缺乏概念的连贯性，没有明确限定的宪法基础等。它没有成为行政学研究的主导范式，然而正是由有明确限定的宪法基础等。它没有成为行政学研究的主导范式，然而正是由于它对社会公平与正义的追求，对公共行政于它对社会公平与正义的追求，对公共行政“公共性公

26、共性”的关注，公共行政学的关注，公共行政学自此开始步入自此开始步入“自觉构建公共性自觉构建公共性”的历史阶段。的历史阶段。 新公共行政学的主要贡献在于将社会公平提高到公共行政追求的首要价新公共行政学的主要贡献在于将社会公平提高到公共行政追求的首要价值目标，倡导民主行政，增强了公务员的内省伦理道德意识等。它扩大了公值目标，倡导民主行政，增强了公务员的内省伦理道德意识等。它扩大了公共行政学研究的视野，极大地丰富、发展了公共行政学。共行政学研究的视野，极大地丰富、发展了公共行政学。22启迪 从当代中国现状来看从当代中国现状来看,由于当前我国正处于社会转型时期由于当前我国正处于社会转型时期,社社会不公

27、平、不公正现象在很多方面都存在着。会不公平、不公正现象在很多方面都存在着。首先首先,自改革开放以来自改革开放以来,我国城乡差距在逐步扩大。我国城乡差距在逐步扩大。其次其次,我国地区发展差距也在逐年扩大。我国地区发展差距也在逐年扩大。现 状新公共行政评价启迪生平简介 从城乡居民收入差距看从城乡居民收入差距看,改革开放以来改革开放以来,城乡居民家庭人均收入城乡居民家庭人均收入相对差距出现了相对差距出现了“ “先缩小后扩大先缩小后扩大” ”的变化趋势。的变化趋势。 1978年城镇居民人均可支配收入为年城镇居民人均可支配收入为316元元,农民人均纯收入为农民人均纯收入为133.6元元,城乡差距是城乡差

28、距是2.36：1,1984年曾缩小到年曾缩小到1.86：1，1985年年后开始拉大后开始拉大,到到1990年扩大为年扩大为2.2：1,1995年扩大为年扩大为2.72：1,2000年扩大为年扩大为2.79：1,2001年扩大为年扩大为2.9：1，2002年继续扩大到年继续扩大到3.11:1 ，2003年进一步扩大到为年进一步扩大到为3.23：1，2005年约达年约达3.22：1。 如果再将城市居民享受带有很大福利性成份的住房、医疗、教如果再将城市居民享受带有很大福利性成份的住房、医疗、教育、交通、以及公共服务等计算在内，剔除农民收入中不可计算的育、交通、以及公共服务等计算在内，剔除农民收入中不

29、可计算的实物部分，以及用作生产资料的投入，我国城乡居民实际收入差距实物部分，以及用作生产资料的投入，我国城乡居民实际收入差距更是十分巨大，约达更是十分巨大，约达5：1或或6：1。据国际劳工组织发表的。据国际劳工组织发表的1995年年36个国家的资料表明，城乡人均收入比一般小于个国家的资料表明，城乡人均收入比一般小于1.6，只有三个国，只有三个国家大于家大于2，我国就是其中之一。，我国就是其中之一。 城乡差距新公共行政评价启迪生平简介 从从财政税收财政税收来看来看,农村人口占总人口的农村人口占总人口的2/3,但是政府用于农村但是政府用于农村的财政支出仅占总支出的的财政支出仅占总支出的10%15%,2000年农村人口实际人均税年农村人口实际人均税费比率为费比率为5%,而城镇人口实际人均税率为而城镇人口实际人均税率为0.58%。 从从教育教育来看来看,目前我国城乡居民教育水平差距比较明显这反映目前我国城乡居民教育水平差距比较明显这反映在人口受教育程度上在人口受教育程度上,2000年我国农村年我国农村1岁及以上人口平均受教育