公共行政改革

1、第十四章 公共行政改革 主要内容第一节 公共行政改革概述第二节 西方国家公共行政改革的理论及应用第三节 中国公共行政改革的路径选择学习目标1、重点掌握行政改革的含义及必然性。2、理解西方国家行政改革的理论，以及“政府再造运动中提出的四种行政改革模式。3、一般了解中国行政改革的进程，理解制约中国行政改革的因素。4、理解我国历次行政改革的经验和教训，以及我国未来行政改革的开展趋势。第一节 公共行政改革概述一、公共行政改革的根本含义一含义行政改革是为了适应环境的变化和行政系统内部的要求而对公共行政的组织、人员、功能、制度和观念等进行有意识的调整、创新和开展，从而提高行政效能的活动。第一，行政改革是一

2、种有目的、有意识的理性活动。第二，行政改革是一种主动适应的过程。第三，行政改革着眼于改变行政组织的结构、功能、制度和人员的观念与行为方式，因此是一项系统工程。第四，行政改革的目的是提高行政效能。二内容一是结构性变革，如行政组织结构的重组、层级的简化、人员的精简。二是工具层面的变革，涉及政府治理方式、方法以及公务员做事方式的改变。三是价值层面的变革，涉及政府人员的观念变革。二、行政改革的必然性一行政改革是行政环境开展变化的必然要求行政环境包括经济、政治、文化、社会、自然地理、国际环境等多方面，均可成为促成并推动行政改革的重要力量。1、经济体制与经济开展一方面，经济体制的变化、经济政策的调整、经济

3、开展的环境与水平等均会对行政体系提出不同的要求，从而导致公共行政改革。另一方面，在当代国际政治环境较为和平而经济竞争日益剧烈的条件下，无论是兴旺国家，还是开展中国家，都面临着开展经济的重要任务。政府必须对传统的行政职能和行政管理方式进行调整和变革，以适应国际形势开展的需要。2、政治制度政治制度性质的改变，如新的政治制度代替旧的政治制度，将使整个行政系统发生质的变化。此时，行政改革表现为制度的全面重新设计与确立。在根本政治制度不变的前提下，某些具体政治制度的变动，也将影响行政组织的具体职能和机构的变革。如我国理顺党政关系、政企关系、政社关系的改革等。3、政党“政党会获得它们将如何进行统治的思想，

4、这种思想包括结构、方式和过程等。例如，政党可能会决定要减轻官僚主义或减少集中化，使权力与人民更接近。它也可能接受更专门的提议，例如，为环境、地区、家庭、体育或任何其他正在流行的主题建立一个专门的部门。 波利特等，20034、民主政治如依法行政，构建有限政府与责任政府；增强政府管理活动的公开性和回应性；鼓励积极的公民参与，扩大人民群众参政议政的渠道，促进政府与社会公众之间的相互沟通、理解与信任等。5、社会因素如人口的增长、家庭生活模式的改变、失业率的增加等，这些变化对国家提供或资助的效劳提出越来越多的要求特别是卫生保健、社会保障等。6、公民公民素质的提高，公民的政治热情和参政意识的提高也会对公共

5、行政组织的结构、职责、权力和管理方式等方面产生影响，进一步促进公正、公开的民主管理方式。7、国际环境国家之间的交往日益密切，要求各国政府不仅在政策上要相互衔接，而且要在职能上、组织机构上相互接轨。同时，随着生产与生活的社会性扩大到全球，各国所面临的许多问题日益国际化，如环境污染问题、国际反恐问题、贩毒问题等，要求各国政府通力合作，从而也对各国公共行政产生了影响。二行政改革是实现行政管理科学化和现代化的需要为了实现行政管理的科学化和现代化，需要行政职权的合理划分，政府职能的科学配置，组织机构的精干高效，人事制度、领导制度的不断完善，行政法规、行政制度的建立健全，行政管理方式方法等方面的不断改进和

6、完善。而这一切都需要通过行政改革才能得以实现。第二节 西方国家公共行政改革的理论及应用在西方公共行政思想史上，历来存在着管理主义和宪政主义两种倾向。前者关注效率，自汉密尔顿、中经威尔逊、古利克、西蒙至奥斯本等人，形成了管理主义的思想传承；后者关注社会公正、平等、民主、回应性等，从杰斐逊，中经沃尔多、奥斯特罗姆至弗雷德里克森和登哈特等人，形成了宪政主义的思想传承。 登哈特，2003与此相应，在西方行政改革理论中也存在两种截然不同的观点：管理主义改革理论立足于提高政府效能，提出重塑政府的主张；宪政主义改革理论那么提出政府改革应坚守公民立场和公共效劳取向。二十世纪七、八十年代的西方行政改革实践主要表

7、现出管理主义的取向，而宪政主义的思想那么更多地扮演反思者的角色。一、西方国家公共行政改革理论一管理主义的行政改革理论一般认为，当代行政改革受到了两股思潮的影响，分别是公共选择理论和新公共管理理论。1、公共选择理论公共选择理论产生于20世纪40年代末，60年代末70年代初形成一种学术思潮，它试图运用西方主流经济学的根本原理和方法来研究政治问题和集体选择问题。1传统政府管理模式及其所面临的困境作为理性经济人而存在的政府官员，在决策和执行过程中，同经济利益主体一样追求自身利益的最大化，加之不同层次决策者的“短视效应，以及决策信息复杂庞大、收集困难等因素，在不同程度上导致了公共决策失效、政策失败以及政

8、府机构运行的低效率。公共效劳供给也存在着本钱收益的衡量过程。政府机构的非利润化和非竞争性导致政府系统缺乏明确的绩效评估制度，其本钱和效率较私人部门更难测量，在政府的公共效劳供给过程中，存在着本钱大于收益和资源浪费的倾向。官僚追求预算最大化，追求更大的自主权和权力垄断，导致政府规模扩大，出现“政府扩张，政治权力可直接介入经济活动。在此过程中，很多人会求助于权力因素谋取个人最大利益，产生寻租行为。政府部门垄断了公共产品和效劳的供给，这种政府产出的非市场性特征直接导致了官僚机构缺乏竞争，使得政府没有动力降低本钱，从而变得没有效率或低效率。同时，政府机构内部的规章制度严格而死板，缺乏有效鼓励机制，从而

9、在公务员内部形成了逃避风险、不事创新，不求有功、但求无过的普遍心态，使公共机构失去追求效率的内在动力。2解决政府失败的方式市场化改革。公共效劳既可以由政府来提供，也可以由社会来提供；应打破公私界限，破除政府垄断，在政府和社会之间，在公私之间形成竞争；应当给予公众对公共效劳进行选择的时机，即“用脚投票的时机。宪法改革。试图通过重新确立一套经济和政治活动的宪法规那么来对政府权力施加宪法约束，通过改革决策规那么来改善政治。2、新公共管理理论新公共管理理论推崇经济理性主义，认为公共部门与私营部门在管理上并无实质差异，倡导以企业精神来改革和重塑政府部门，所以其核心理念又被概括成“企业型政府。主张在政府管

10、理中实施企业化管理，以顾客为导向，引入竞争机制，推广民营化等改革措施来提高政府的效率与效益。新公共管理学者认为，以官僚制为根底的传统公共行政理论，将被以市场为根底的新公共管理理论所取代。在他们看来，工业时代开展起来的传统官僚体制已经过时，它过分地关注各种规章制度及层次节制的指挥系统，政府成为公共产品的惟一提供者，这一体制已经不能适应当前的公共管理实践。新公共管理理论更多地吸收了商业管理的顾客至上、市场竞争、目标管理等理念，强调明确的责任制、结果导向和绩效评估，倡导建立公共组织的多中心分权和合作结构，主张采用私人部门的管理方法和管理技术，引入市场竞争机制以改善公共部门的管理。但其核心概念和价值理

11、念，并没有超出传统公共行政的范围，其实质是传统的公共行政理论与竞争性市场理论的有机结合，即“管理与市场的结合。登哈特，20033、公共选择理论和新公共管理理论的区别与联系前者是要将政府的一些职能释放给市场和社会，通过外部的政府与市场关系的重组来改革政府。后者那么进一步指出，政府部门和私营部门之间不存在实质性差异，并以二者间的相似性为根底提出一系列管理方面的建议和主张。它们之间也有重合之处，即它们都相信市场的作用。虽然它们在对政府改革的见解和方法上有差异，但由于对市场及其主体企业的共同青睐，使它们仍能在实践中组合起来，共同构成西方当代公共行政改革的理论根底。二宪政主义的公共行政改革理论随着新公共

12、管理运动的深入开展，对它的批评越来越多。一些学者秉持宪政主义的民主立场，强调政府对于公共利益、民主、法治、自由等价值的追求。登哈特将对新公共管理的批评性观点组织起来，提出了一种替代性的公共管理模式新公共效劳。核心理念是：在人民主权的前提下，作为最主要公共管理主体的政府，其根本职能是效劳于公共利益，既非亲自划桨又非代替公民来掌舵。公共行政学第四十七讲主讲教师：孙德超 学时：48登哈特提出了新公共效劳的七条原那么：1效劳而非掌舵。公务员越来越重要的作用就在于帮助公民表达和实现他们的共同利益，而非试图在新的方向上控制或驾驭社会。2公共利益是目标而非副产品。公共行政官员必须致力于建立集体的、共享的公共

13、利益观念，这个目标不是要在个人选择的驱使下找到快速解决问题的方案，而是要创造共享利益和共同责任。3战略地思考，民主地行动。符合公共需要的政策和方案，通过集体努力和协作的过程，能够最有效地、最负责任地得到贯彻执行。4效劳于公民而不是顾客。公共利益源于对共同价值准那么的对话协商，而不是个体自我利益的简单相加。因此，公务员不仅仅要回应“顾客的需求，而且更要关注建设政府与公民之间、公民与公民之间的信任与合作关系。5责任并不是单一的。公务员不应当仅仅关注市场，他们也应该关注宪法和法令，关注社会价值观、政治行为准那么、职业标准和公民利益。6重视人而不只是生产率。7超越企业家精神，重视公民权和公共效劳。 美

14、罗伯特B登哈特、珍妮特V登哈特，2002可见，与新公共管理建立在个人利益最大化、政府部门私营化等经济观念不同，“新公共效劳是建立在公共利益的观念之上的，是建立在公共行政人员为公民效劳并确实全心全意为他们效劳之上的。登哈特，2003 由此，宪政主义的变革理论确认了民主价值、公民立场在公共行政改革中的优先地位。三管理主义与宪政主义的整合西方的公共行政学自产生之日起，管理主义的效率与宪政主义的民主之间的争论从来就没有停止过，试图将效率与民主统一起来的努力也从来没有间歇过。通过这种争论与努力，最终获益的是公共行政本身。人们逐渐认识到，尽管“在不同时期，一种价值可能超过另一种价值，但就每一种价值观的合法

15、性而言，它们之间没有拔河赛。 张梦中，2000人们逐渐冷却了在公共行政价值选择方面的激情，而开始进行冷静与审慎的思索：如何实现高效率的管理？如何在管理中不丧失社会的一些根本的公共价值？把这两个问题结合起来考虑意味着，人们正在逐渐理解这两种价值观念，并试图在实际的行政改革过程中平衡它们。尽管完美的制度结构并不存在，完美的政府治理也并不存在，但追求完美的责任与精神是应该予以肯定的。行政改革的实践也会因此而获得更大的益处。二、西方国家公共行政改革实践及主要特点二十世纪七、八十年代以来，由于全球经济衰退，致使政府可用的资源日益减少，而社会对公共效劳的质量与数量的需求大量增加，国际竞争的日益加剧，政府面

16、临着维护宪政秩序、推动经济开展以及解决日益存在的许多社会问题的压力，使得政府的“不可治理性增加，因此西方世界的政府普遍遭受“能力缺乏、“绩效不彰、“欠缺效率、“浪费资源、“政府失灵的批评，甚至面临着严重的财政危机、管理危机和信任危机。 周志忍，1999政府开始了大规模的政府再造运动。这场改革涉及的国家较多，改革的内容涵盖了政府管理体制和活动的各个方面，具体的改革措施也有明显差异。我们依据美国学者彼得斯总结的当今政府改革浪潮中的四种主要政府改革模式：市场模式、参与模式、弹性模式、解制模式，概要分析西方国家公共行政改革实践。一市场模式市场取向的行政改革模式指出，与官僚体制政府提供公共效劳相比，市场

17、是分配社会资源的一种更高效率的机制。因为政府擅长的是“掌舵，而不是“划桨。就政府与市场、社会的关系而言，它主张减少政府干预，充分发挥市场的力量解决政府所面临的困境；就政府内部而言，它主张通过引进市场机制来完善政府组织。核心观点主要有两方面：1、民营化民营化是指实现从依赖政府的制度安排向更多依靠私营部门的制度安排的过渡。民营化策略形式主要有：其一，国有企业私营化，即将局部国有企业出售或赠与私人经营。如英国撒切尔政府执政的11年里，政府出售了40多家大型国有企业，包括英国石油公司、英国天然气公司、美洲豹汽车公司、英国电讯公司、英国钢铁公司、英国航空公司、劳斯莱斯公司以及其他许多小型公司和价值1.2

18、5亿英镑的公共住房单位。到1987年，出售这些公有资产每年能收回5万亿英镑的资金，这些资金帮助撒切尔平衡了她任期内后四年的财政预算。奥斯本等，2002私营化还可以通过赠与的方式来进行，即可以将企业无偿赠送给雇员、使用者或消费者、公众、原所有者，也可以赠送给符合资格的特定群体。如英国政府把英国铁路公司下属的英吉利海峡轮渡效劳赠与管理者，由此终止了国库对该效劳无休止的补贴。其二，公共效劳市场化。主要是指将公共效劳事务或局部政府职能委托给民间团体或私人管理。具体的措施包括合同承包、特许经营、凭单制度、使用者付费、补助、法令委托等。以合同承包为例，美国最常见的64项市政效劳中，平均有23%以合同方式外

19、包给私营部门。在州政府业务中，平均有14项合同外包给私营部门，而地方政府的200多项效劳由合同承包商提供。从1982-1992年间，合同外包增长了121%。萨瓦斯，20022、内部企业化内部企业化是指将市场的鼓励机制、竞争机制及私营部门的管理方式引入政府对公共事务的管理和公共效劳中。基于两种认识：一是对以官僚体制为根底的政府管理方式的效率提出质疑。二是对管理普遍属性的认识。管理就是管理，无论它在何处实施。一方面，通过各种方法，吸引私营部门管理人才到政府部门任职或兼职。另一方面，大力引进私营部门的管理技术和方法，如绩效工资、目标管理、全面质量管理、战略管理、本钱管理、标杆管理等等。关键：引入私营

20、部门的竞争机制，在一定程度上克服官僚的自利行为，提高其工作的积极性和主动性。二参与模式政府改革的参与取向包含了两方面的内容：员工参与和公民参与。员工参与关注的是政府本身的管理，而公民参与关注的是国家与社会间的关系问题。1、员工参与，是指政府内部的工作人员，尤其是基层工作人员对有关其工作、生活的组织决定的介入。在各级政府部门中均有大量有能力有才华的低层员工不能得到很好的使用，而这些员工和公众与公共部门所能提供的产品及效劳关系最为密切，对于相关的方案他们认识较深、掌握的信息也较多。2、公民参与，是指政府外部的社会公众对公共行政管理过程的介入及影响。传统的公共行政在很大程度上忽略公众的存在，而依赖于

21、受保护的、技术化的、委任的文官。公民的参与就是服从。参与模式认为，必须通过各种有效的方式，如关键公民接触、公民大会、咨询委员会、公民调查、由公民发起的接触、协商和斡旋， 以及申诉专员和行动中心、共同生产、志愿主义、决策中制度化的公民角色、保护公共利益的结构等多种形式，积极促使公民参与到政府对公共事务的管理过程中去。 约翰克莱顿托马斯，2005美国曾经运用公民咨询委员会方式，辅助环保总局在地方政府层级上实施联邦政府推广的水质量标准；运用一系列公民大会参与形式，决定一个城市将如何分配、支出联邦政府划拨的社区开展工程拨款；运用争议调停、冲突解决方式，决定一个城市是否应该以及在何处建设公共住房，地方政

22、府应该怎样有效地推行该方案。同时，为了给参与提供便利条件，各国政府一般都建立了一些适当的公共效劳绩效标准。英国的?公民宪章?采用列举效劳标准的方法以便使公民可以确知不符合标准的情况。所谓公民宪章，就是用宪章的形式把政府公共部门效劳的内容、标准、责任等公之于众，接受公众的监督，实现提高效劳水平和质量的目的。公民宪章在英国的公共部门得到了广泛的应用。公民宪章运动起到了强大的示范作用，许多国家的政府纷纷仿效。1992年，法国政府要求公共效劳部门公布“公共效劳宪章。1993年，克林顿总统签署了12862号行政令，要求联邦政府部门制定顾客效劳标准贯彻戈尔报告中的顾客至上原那么。1994年，美国有1000

23、多个联邦公共效劳部门制定并公布了效劳标准。三解制模式有关解制模式的设想认为，传统的官僚体制已经越来越不能适应公共事务管理的需要。集权、层次节制、循规蹈矩、自我扩张与垄断等，不但不能给政府带来效率，反而使政府消耗了太多的资源，招致了公众的批评。如果取消这些限制和制约，政府机构就可以将目前的工作处理得更有效率，而且还能从事新的创造性的工作，以促进社会的整体利益，公众亦将过得更好。解制模式是一种相对复杂，包涵范围广泛的改革途径，其根本涵义是：1、就政府内部而言，是要解除传统官僚机构内部繁文缛节、层次节制的约束，使政府组织及工作人员的活动更有创造力、效率及效能。以美国为例，早在20世纪70年代，放松规

24、制就已成为美国地方政府管理实践中的一个主题。如通过实施“日落法严格规定一个方案或规章的有效期；建立审查委员会，检查政府的规章或活动，剔除过时的内容等。1993年，国会通过了?政府绩效与结果法?，这标志着国会对行政部门的监督开始转向以绩效和结果为根底的轨道上来。放松内部规制强调的是以“结果为导向的责任机制，认为如果能取消一局部对官僚机构的限制和制约，政府机构就可以更有效率，而且还可能从事创造性的工作来改进社会的整体利益。2、就中央和地方的关系而言，强调地方治理，给予地方政府更大的自主权。美国里根政府推行的新联邦主义，提出“还政于州的口号，如以整笔补助合并原来的分类补助，使具体工程的决策权下放到州

25、，地方政府在教育、社会福利等领域有了更多的发言权；通过税制改革，使州与地方政府提高税收提取能力。克林顿政府以结果为本的分权制度设计，将联邦政府的社会职能逐步转移给州和地方政府，甚至是社区。总之，解制取向的政府改革的设想是，赋予地方政府和基层工作人员更多的自由裁量权，并充分发挥其他社会力量在公共事务管理中的积极作用。“公共行政要以结果为导向，裁量权不会孕育腐败美 罗森布罗姆，2002，相反却有利于创造性地解决问题，而且公共利益可以在政府与社会的充分合作中得到更好地实现。四弹性模式长期以来，政府组织都是以韦伯所提出的科层制为主导架构的，根据韦伯的观点，“终身制是一种先绝条件 竹立家，1997，成员

26、一经录用就不得无故辞退。而“专门化、“等级制、“规那么化、“非人格化、“技术化等方面的特点，为组织行为及组织本身的长期稳定存在提供了保证。这样，人员和组织的永久性就成为传统的政府管理体制的鲜明特点。这在管理上有一定的积极意义，如保持良好传统的承继、政策的持续及人员的安定等。但其消极方面亦是明显的，永久和稳定在一定程度上会使人们贪图安逸，失去追求和奋斗的精神；人员日益增多，人浮于事，互相推诿；机构庞大而臃肿，运转失调，消耗资源严重等等。在此根底上，政府改革的弹性取向对传统管理模式中的人员和组织的永久性提出了质疑，其根本内涵是，政府应保持弹性，它应该有较强的应变能力，根据环境的变化制定相应的政策，

27、而不是用固定的方式来回应新的挑战。西方国家在行政改革过程中增强了公共雇佣关系的弹性，在政府部门中使用临时性、兼职或季节性雇员的数量明显增加，另外通过雇佣契约使用的不受传统公务员制度保护的例外雇员数量大大增加。具体的做法是：通过使用常任雇员来满足组织最低限度的雇员需求；通过使用临时性、兼职或季节性工人来满足组织工作量的需求。对后者支付的工资和福利一般低于前者常任雇员，而且他们可以随时被雇佣或解雇。从克服组织的永久性出发，西方各国弹性改革模式的一般做法有：建立临时机构，一般都是些一次性的特殊组织，用以解决特定的问题；成立工作团队，即建立一些任务导向型的自我管理团队；在组织内部或组织之间建立松散的网

28、络系统，这些网络系统的成员是由组织中志同道合的人组成；构建虚拟组织，以超越结构、地域等方面的制约，更为充分地利用人力和分享资源。弹性模式认为，随着政府人员和组织的永久性的降低，可以降低政府运行的本钱和减少浪费，而这是有利于公共利益的。而且，政府人员和机构的灵活与弹性，使得政府会有更多的创新和较少的僵化，而这正是社会公众所愿意看到的。五评价市场模式、参与模式、解制模式、弹性模式在西方各国行政改革过程中都有表达。每一种模式都局部或完整地揭示了传统行政体制及实践过程中所存在的缺陷，并试图构建一种更为合理的甚至是最正确的治理体系。西方行政改革的普遍性、广泛性、深入性和持久性可谓前所未有。虽然对改革方向

29、、措施和实际效果的评价还存在着剧烈的争论，虽然试图构建的公共行政未来模式的合理性还在受到审视和质疑，但毫无疑问的是，改革还会持续下去。公共行政学第四十八讲主讲教师：孙德超 学时：48第三节 中国公共行政改革的路径选择一、中国公共行政改革的历史沿革与开展一1982年的改革十一届三中全会以来，中国实行了经济体制改革和对外开放。1982年的行政改革是改革开放以来进行的第一次规模较大的行政改革，改革的重点在行政机构方面，改革的主要内容是撤并机构，裁减人员，选拔年轻化、知识化的干部等。1982年3月8日，五届全国人大常委会第二十二次会议通过了关于国务院机构改革问题的决议。政府机构进行了改革和精简，较大幅

30、度地撤并了经济管理部门，加强了综合、调节、监督、法制部门，进行了后勤社会化的试点，并结合机构改革推行干部年轻化，废除了实际存在的领导职务终身制，建立了干部离退休制度。经过改革，国务院各部委、直属机构从100个减为61个；省、自治区、直辖市政府工作部门从50-60个减为30-40个，县政府部门从40多个减为25个左右。在人员编制方面，国务院各部门从原来的5.1万人减为3万多人，国务院副总理由原来的13人减为2人；省、自治区、直辖市党政机关人员从18万人减为12万多人；市县机关工作人员比原来约减20%。领导班子平均年龄由58岁降到54岁。在管理权限方面，主要改革权限过分集中的状况，解决中央与地方的

31、管理权限和政府与企业的管理权限问题。在中央与地方的关系上，实行“分灶吃饭的体制，以调动地方的积极性；改革政企关系，实行利改税，给企业以更多的自主权。意义：为经济体制的全面改革铺平了道路，为此后的行政改革积累了经验，奠定了根底。局限：由于这次改革是在经济体制改革尚未全面展开的情况下进行的，因而未能从根本上解决机构林立、职能重叠、人浮于事、效率低下等弊端。二1988年的改革1988年4月9日，七届全国人大一次会议通过了国务院机构改革方案，启动了新一轮机构改革。与1982年的改革相比较，这次改革明确提出以转变政府职能为关键，要求按照政企分开的原那么，把直接管理企业的职能转移出去，把直接管钱、管物的职

32、能放下去，把决策、咨询、调节、监督和信息等职能加强起来，使政府对企业由直接管理为主逐步转向间接管理为主，强化宏观管理职能，淡化微观管理职能。同时，对国务院机构进行改革，强化综合部门、经济调节部门、监督部门和社会保障部门，适当弱化专业管理部门。经过这一阶段的改革，国务院部委由原有的45个减为41个，直属机构从22个减为19个，非常设机构由75个减到44个，人员编制比原来减少9700多人。此外，进一步改革人事制度，实行依法管理和公开监督。意义：为社会主义市场经济体制确实立创造了条件。局限：这场改革毕竟是按照有方案的商品经济模式要求进行的，政府职能的转变未能到达预期的结果，机构、人员的精简后来也有一

33、定的反复。三1993年的改革1993年的机构改革是在确立社会主义市场经济体制的背景下进行的。按照党的十四大的要求，这一阶段的行政改革以适应社会主义市场经济开展的要求为宗旨，以精简、统一、效能为原那么，改革的重点在于转变职能、理顺关系、精兵简政，改革的根本途径是实现政企分开。具体要求是：按照社会主义市场经济体制的要求，加强宏观调控和监督部门，强化社会管理职能部门，减少具体审批事务和对企业的直接管理；理顺国务院各部门之间的关系，合理划分职责权限，防止交叉重复，调整机构设置，精简各部门的内设机构和人员。经过改革和调整，国务院直属机构和办事机构由原来的86个减到59个，非常设机构由85个减为26个，精

34、简人数达7400人。意义：在转变职能、理顺关系、精兵减政等方面取得明显进展。局限：由于历史条件的制约和宏观环境的限制，政府行政体制存在的诸多问题仍未得到根本性的解决，机构设置与社会主义市场经济开展的矛盾仍十分突出。四1998年的改革根据党的十五大精神，这次改革的目标是：建立办事高效、运转协调、行为标准的行政管理体制，完善国家公务员制度，建设高素质专业化行政管理干部队伍，逐步建立适应社会主义市场经济体制的中国特色行政管理体制。改革的根本原那么是：其一，按照开展社会主义市场经济的要求，转变政府职能，实现政企分开。把政府职能切实转变到宏观调控、社会管理和公共效劳方面，把生产经营的权力真正交给企业。其

35、二，按照精简、统一、效能的原那么，调整政府组织机构，实行精兵简政。加强宏观经济调控部门，调整和减少专业经济部门，适当调整社会效劳部门，加强执法监管部门，开展社会中介组织。其三，按照权责一致的原那么，调整政府部门的职责权限，明确划分部门之间的职能分工，克服多头管理、政出多门的弊端。其四，按照依法治国、依法行政的要求，加强行政体系的法制建设。根据上述原那么，这一阶段改革的主要内容是：其一，精简政府机构，首先是精简国务院组成部门。国务院原40个部门减少为29个，机关干部编制总数减少一半。撤销专业经济主管部门，组建为直属国家经济贸易委员会管理的国家局，人员也进行了大幅度的裁减。2000年又对这些国家局

36、再次进行改革，除极少数保存外，多数已撤销，加强相应的行业协会的建设。其二，调整政府与市场、政府与社会、政府与企业的关系。其三，调整中央和地方关系，合理划分中央与地方的管理权限，明确各自的人事权、财权和决策权。其四，进一步完善公务员制度。认真做好人员分流工作，通过“带职分流，定向培训，加强企业，优化结构，全面提高公务员队伍和基层工作人员的素质。由于中国社会主义市场经济体制还处于建立和完善的过程中，这次改革仍是过渡性的。随着经济体制改革的深入和我国参加世界贸易组织的新形势开展，原有行政管理体制仍然存在一些不适应的问题，必须通过进一步深化改革加以解决。五2003年的改革2003年3月第十届全国人大一

37、次会议审议通过了新一轮的国务院机构改革方案。指导思想是：以邓小平理论和“三个代表重要思想为指导，按照完善社会主义市场经济体制和推进政治体制改革的要求，坚持政企分开，精简、统一、效能和依法行政的原那么，进一步转变政府职能，调整和完善政府机构设置，理顺政府部门的职能分工，提高政府管理水平，形成行为标准、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。目的：解决行政管理体制中的一些突出矛盾和问题，为促进改革开放和现代化建设提供组织保障。根据国务院机构改革方案，除国务院办公厅外，国务院组成部门共设28个。国务院机构改革以后，地方各级政府在中央的统一部署下，结合本地实际，积极探索符合各地特点的改革路子。六总

38、体评价意义：适应了我国政治、经济的开展要求，促进了我国的政治稳定与经济开展。局限：行政改革作为政府的一场自我革命，并没有完全摆脱“精简膨胀再精简再膨胀的怪圈，而且随着改革的纵深推进，一些深层次的矛盾凸显出来，新问题层出不穷，与市场经济体制相适应的行政体制仍然是一个不断追求的目标。二、中国公共行政改革模式展望一中国公共行政改革实践的必要反思精简膨胀再精简再膨胀、合并分开再合并再分开、上收下放再上收再下放，这三个循环怪圈仍然在一定程度上存在，严重制约了政府机构改革的成效。这当然有经济体制改革和经济开展的滞后制约行政改革方面的原因，但我们在行政改革过程中所持有的国家本位主义的观点，也起到了推波助澜的

39、作用。国家本位主义的观点认为，政府是社会公共利益的唯一代表者、组织者和推动者，政府的责任应当是不断追求“公益和“善，而且政府是理性、没有“自利性的实体，这使政府有足够的能力去实现这个目的。在国家本位的行政改革模式中，政府处于完全的支配地位，它是神圣的和万能的，应该对社会进行全面的控制和管理。在这种观念的支配下，作为行政改革推动者的政权力量本身又是应当改革与开展的对象。实际情况确实如此，我们所经历的机构改革都是一场作为社会改革的倡导者、组织者和领导者的各级政府对自身所进行的改革。在这种情况下，行政改革只是权力在各级政府和政府部门之间的上下左右的移动，其管理职能和管理方式并没有根本的改变。国家本位

40、模式的行政改革纯粹从国家主导社会的角度来看问题，分析的焦点自然是行政组织，主张行政问题的解决依赖于行政组织内部的完善。一提起行政改革，便将其等同于机构改革，改革的重点在机构、人员的调整上，即如何裁并机构、如何精简人员、如何优化程序和内部机制、如何提高行政效率等等。行政改革的核心之处在于调整政府与社会的关系，不但是要放权，更要还权力于社会，真正实现有能力、有效率的政府与充满生机和活力的社会的和谐与统一。国家本位的行政改革虽然客观上起到了优化政府结构、人员和职能的目的，但这种改革始终缺乏主动性、自主性和前瞻性，在行政改革中缺少了行政开展的因素，因而头痛医头、脚痛医脚的状况无法最终得以改善。二中国公

41、共行政改革的未来模式选择无论是我国行政改革实践中的国家本位模式，还是西方国家行政改革实践中的市场本位模式都有其合理之处，也都有明显的缺欠。前者将行政孤立于社会之外，就行政而论行政，是一种内部理性化的观点，即强调行政管理活动的经济效率。后者那么无视了公共部门或政府的特性，是一种私有化的观点，即强调行动责任从国家向市场的转移。1、行政改革不应该也不可能脱离社会而孤立存在在一定程度上讲，行政改革的关键是调整国家和社会的关系。中国的行政改革必须在传统的国家主义或集权主义的观点及现代西方的管理主义或公共选择的观点之间找到最正确的平衡点，使行政改革真正地适应我国经济和社会的开展需要。2、社群主义和良好治理

42、的观念提供了有益的改革视角社群主义是一种既反对个人主义和利己主义原那么，反对市场决定主义，又反对国家中心主义，主张“社会中心的世界观。良好治理的观念那么从治理与统治的区别角度强调，良好的治理就是使公共利益最大化的社会管理过程，其本质是政府与公民对公共生活的合作管理。行政改革应该以重建国家与社会的合作关系作为改革的起点和指导原那么，主张国家权力和社会权力的合作。3、我国行政改革的路径选择1在政府改革目标上，不仅要追求效率行政，更要实现民主和法治的行政。反思我们长期以来坚持的“效率优先，兼顾公平的原那么，我们认为政府管理的最终价值取向应当定位于谋求普遍公正的效率和高效率的公正相结合，而这也正是以公

43、共利益为依托的政府行政改革的必然结果，是政府与社会、政府与公民在行政改革过程中充分合作、良性互动的价值前提。2在政府管理公共事务过程中，强调政府与社会的合作。在社会公共事务的管理上，反对国家一元中心，强调发挥民间组织、非政府组织、企业组织的作用。这需要两方面的根底：一是社会自身力量的强大。二是政府边界确实定。3在政府决策方面，积极鼓励公民参与决策过程，参与公共事务的管理，实现参与行政。我国公民参与公共管理的途径很多，如选举、基层自治、民主评议政府、公示制度、听证会、信访制度、举报制度等。问题在于，公民参与在某些地方和单位，往往流于形式。解决这一问题的根本途径，就是加强法制化和制度化建设。通过法

44、制，依法保障公民参与权力。对于阻碍公民参与的行为，要依法予以纠正，对于成心阻碍和破坏公民参与并造成恶劣影响的机关或个人，要依法予以惩办。4在政府自身运作方面，主张尊重公民权益，实现政务公开。正义不但要被实现，而且要被眼见着实现。这句古老的法律谚语是对政府行为透明性的呼唤。无数经验说明，暗箱操作为贪污腐败、滥用职权等行为培育了土壤。我们要通过电子政府、政府上网等方式逐步切实推进政府信息的公开化，并以法律法规的形式为其提供制度化的保证。上述几方面的内容为我们厘定了未来中国行政改革的开展趋势建设效劳型政府。所谓效劳型政府，就是在公民本位、社会本位理念指导下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公

45、民和社会效劳为宗旨并承担效劳责任的政府。党的十六大和十六届三中全会提出建设一个与开展市场经济相适应、人民群众满意的行为标准、运转协调、公正透明、廉洁高效的效劳型政府的目标，明确了我国公共行政改革的新走向。关键概念行政改革 公共选择理论 新公共管理理论 新公共效劳 效劳型政府复习思考题1、如何理解公共行政改革的必然性？2、西方公共行政改革的理论根底？3、西方公共行政改革的模式及特点？4、思考我国公共行政改革的模式问题？umVCQwTZI58eV6&)+c4CLN-m7wovp0cHKJn42Bjllp*9-DJTlC7piKG9u+OV48*+aPLL8-latFcINSBC0CLa9hQ8Bt

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