浅议铁路投资清理

1、 浅议概算清理提纲 前言 一、概算清理的目的一、概算清理的目的 二、概算清理的特点二、概算清理的特点 三、概算清理文件编制三、概算清理文件编制 四、概算清理工作体会四、概算清理工作体会 前言铁路工程概算三超问题，是一个长期存在且很突出的问题。产生的原因是多方面的，可能一个主要原因就是：概算控制“先紧后松、节约每一分钱” 的思想，影响了铁路工程概算从决策阶段到建设管理全过程的活动，导致了三超现象的出现。2006年12月，铁道部计划司在北京碧溪饭店，根据部领导要求，组织了鉴定中心、建设司、财务司、中铁投、铁路局、客专公司、设计院等单位的代表参加，对铁道部即将颁发的铁路基本建设项目投资控制管理办法进

2、行了研讨。会议确立了“科学定标、适度从紧、强本紧末、节约投资”的指导思想，明确了“前期留有余地、过程严格监管”的基本思路。2007年5月，铁道部以铁计200797号文印发了铁路基本建设项目投资控制管理办法，成为克服概算三超问题的划时代标志文件。 由于铁路工程线路长、工点多、涉及面宽、周期长的建设特点，部分工程项目在建设过程中，受到征地拆迁、物质设备价格波动、地质条件变化等难以预计的因素影响，造成了设计概算具有不确定性。 为规范和加强铁路工程项目设计概算管理，真实地反映铁路工程项目概算变化情况，合理确定项目概算总额、编制年度投资计划、完善决策管理程序、指导工程竣工决算、实施项目销号提供依据，根据

3、铁道部的年度销号计划，需要对部分工程项目进行概算清理。 浅议概算清理，是结合本人的工作情况，根据有关文件要求，对清理工作中有关问题的一些工作体会，在此与大家分享、交流。 由于工作的局限、水平有限，多有不当之处，敬请在座领导和专家批评指正！ 交流材料，是按照一般情况准备的，有些问题，在座的专家可能比我理解更加深入、细致、准确，浪费你们的时间，敬请包涵！一、一、概算清理的目的概算清理的目的由于铁路大中型项目具有投资规模大、涉及面宽、建设周期长、工程线型分布等建设特点。在建设过程中受到：国家政策、自然条件、社会环境、发展规划的影响，使项目在可行性研究投资估算批复后，在项目竣工决算前，出现较多前期难以

4、预计的变化。因此，批复概算不能实际反映铁路工程的最终投资和真实价值。达到确定项目概算总额、下达年度投资计划、完善决策管理程序、控制竣工决算额度、实施项目销号的目的。需要进行概算清理。概算清理，主要是针对部分项目在建设过程中，对于物价上涨、部颁标准及规范变化、政策性费用变化等因素，造成工程投资影响较大的情况，而特别增加的一项投资管理措施。不是发改委规定的设计阶段。概算清理，是根据铁道部年度概算清理计划，按照施工承包合同允许调整合同总价的条款，结合建设过程的实际情况，执行国家地方和主管部门的有关规定，计算需要增加或减少的概算，报告在已批复的设计概算基础上的概算增减额度，经过逐级审查得到部文批复。根

5、据铁道部办计发200933号文件，国家或铁道部批复的可行性研究投资估算，是建设项目投资控制的法定限额。如果概算清理总额超过批复的可行性研究投资估算总额+10%的范围，则需要上报申请发改委调整概算，控制在批复的可行性研究投资估算总额+110%的范围时，可以由行业主管部门（铁道部）审批。根据国家发改委发改投资20091550号文件规定：申请调整概算，原则上由发改委先商请审计机关进行审计，待审计结束后，再视具体情况，或直接核定，或组织专家评审后予以核定批准。调整概算需要提交：1、初步设计文件及批复文件；2、调整概算书及（与可研）对比分析表，并包括增减原因、依据和计算方法；3、招标及合同相关文件。调整

6、概算，调增的（各项）差价不作为计取其他费用的基数。对于参建各方，由于过失造成超批复概算的，根据违约责任要扣减一定的费用；对于项目管理问题造成超批复概算的，将给予通报批评。在投资规模可控的情况下，可以不做概算清理。新的项目，在前期研究阶段，充分考虑了中长期铁路网规划(2008年调整)、结合了地方经济社会发展情况和既有路网固定设备条件，根据 “以人为本、服务运输、强本简末、系统优化、着眼发展”的建设理念，按照“科学定标、适度从紧、强本紧末、节约投资”的指导思想，坚持“前期留有余地、过程严格监管”的基本思路，合理确定建设项目主要技术标准、建设规模和编制概算，逐步过渡到批复概算后直接办理决算。二、概算

7、清理的特点二、概算清理的特点1复杂性概算的构成：包含了建筑、安装、设备和建设相关等费用，其中建筑安装工程包含了物质消耗支出、劳动报酬和利润，总概算以货币数据综合体现了各专业的设计数量。其构成因素很多。工程建设点多、面宽、线长、跨度大，在建设过程中受到：国家政策、自然条件、社会环境、发展规划的影响，具有很多前期难以预计的变化。清理概算，需要理清头绪，抓住重点，分析变化因素对设计概算的影响内容，分门别类，对不同时间点，按照相关规定，计算对设计概算的影响。2严肃性概算清理，涉及投资人、建设管理、施工企业、当地政府和居民等多方面的切身利益，也涉及参建各方的切身利益。概算清理，只有根据合同约定、依法合规

8、、有理有据、准确计算、落实责任，公平公正地申报，任何差错，均会损害某一方面的利益。政府对投资的监管，有一个全方位、全过程程序，只有经得住最后审计的检验、历史的考验，才能合格，任何的不合格、差错问题，仍然会被追究相应责任。责任与利益问题，决定了需要严肃对待。3可靠性概算清理，由于利益攸关，只有做到依法合规、有理有据、事实清楚、实事求是，只有根据合同、准确计算、说明清晰、主次分明，才能公平公正。清理概算，需要根据影响因素，分析对设计概算相关方面的影响，分门别类，抓住重点，按照不同时间点的价格和相关规定，计算对设计概算的影响额度。概算清理，需要依据合同，理解合同，充分与相关单位人员沟通，达到认识一致

9、。在管理决策过程中，不能接受反复申报，不能接受反复修改，更不能要求对既有决定进行修改。因此需要可靠。需要避免反复申报、反复修改、以点带面、挂一漏万。4必要性 由于设计概算的静态特性、不确定性等，为规范和加强铁路工程项目设计概算管理，真实地反映铁路工程项目概算变化情况，最终合理确定项目概算总额，在工程进度接近完成的时候，需要对工程项目进行概算清理。重大项目，需要报铁道部审批，一般项目，可能安排路局审批。三、概算清理文件的编制三、概算清理文件的编制1概算清理的工作流程概算清理工作一般由建设单位向项目初步设计审批部门提出概算清理的申请，得到初步设计审批部门认可后，组织有资质的设计单位或者施工图设计单

10、位编制概算清理文件，经建设单位初审后连同初审意见一并上报主管部门审查批准。建设过程中，经过概算梳理，发现概算额度超过发改委批复概算额度+10%的范围时，则需要编制概算梳理文件，上报主管部门核实后，再上报发改委申请调整概算。部分项目也可能等待清理概算审查完成后，再向发改委上报具体的概算增减数额。发改委收到概算调整申请后，首先考虑是否委派审计，其次安排评审，再根据审计和评审意见进行批复。2概算清理的费用组成基于铁路大中型基本建设项目建设特点，在初步设计批复之后到项目竣工决算前，“实施”施工图设计，较初步设计批复意见，会发生一定改变，实际施工条件较施工合同条件也会发生一定的变化。因此，通用合同条款就

11、约定了允许对合同总额进行调整内容。一般一般允许对合同总额进行调整的内容包括：允许对合同总额进行调整的内容包括：国家政策性因素引起的费用变化；物价浮动因素引起的费用变化；不可抗力等自然灾害引起的费用变化；变更设计经过批复后所引起的费用变化等。也有部分合同条款约定了允许对合同总额进行调整：如施工图量差、征地拆迁工程、主要材料设备差价、无砟轨道单价等。3概算清理的主要原则施工图设计必须严格执行初步设计批复意见，施工图检算必须按照初步设计批复的原则。较大的变化，应该上报原批复单位批准。未经批准，任何单位不能擅自改变项目技术方案、标准、规模和主要工程措施，不能超过批复初步设计概算规模。施工图检算数量，必

12、须与图纸一致。否则，是经不住审查和审计的。依法合规、实事求是、遵循合同、风险共担、严格核实、图量一致。3.1投资检算编制原则铁路建设项目施工图投资检算管理暂行办法（铁建设2007110号）文规定：施工图投资检算的静态投资应控制在初步设计批复概算的范围以内，超出初步设计批复静态投资的或低于静态投资96%的，要扣罚勘察设计费。实际设计工作中，往往不能严格执行初步设计的批复意见。有多方面的因素。如钻探资料的利用率不高、地质条件变化、运营部门有新的要求、地方政府部门或群众的新要求、建设单位要求工期调整、征地拆迁不按计划引起窝工或者赶工等客观因素，使得设计方案需要相应调整，增减的数量，应该属于变更设计，

13、但是，施工图只有调整后的，因此也进了投资检算。其实，投资检算的作用是建设单位对设计质量考核的依据，为政策性费用调整计算的基础，也是设计单位内部质量控制、优化设计方案的基础。实际工作中，投资检算的作用有许多衍生，如：方案、标准变化较大时，作为合同谈判的基础。投资检算较批复减少时，作为一个变更设计的“水库”。投资检算较批复增加时，作为挖掘变更设计的“题材库”。这些衍生的作用，均是不正常的操作。 I类变更设计原则上要求先批准后执行。因此，清理概算前，I类变更设计必须全部完成，个别没有完成的设计文件，必须在清理文件汇总前完成。所有I类变更设计应该分类汇总，并注明批复文号、时间，必要时注明投资来源。3.

14、2变更设计编制原则变更设计一般是，根据初步设计批复意见，在施工图的基础进行，根据工程实际情况，进行变更设计。文件编制应执行铁建设2005146号文及铁鉴20082号文规定，严禁将变更设计项目合并和拆分，严禁虚列工程数量或概算费用，同时变更设计理由、依据应与工程数量匹配，变更前后应分别编制工程数量对照表和总概算、综合概算对照表，文件单独成册。变更设计的关键问题是变更的理由或依据，国家和铁道部文件规定的标准、规模变化，应该及时按变更设计文件上报，地方规划调整或者铁路运营部门要求，应该先上报，批复后再实施。II类变更设计，根据合同约定，属于包干费包干的工程，不增加概算，但建设单位应汇总相应费用总额，

15、在文件中说明，供审查时参考。不属于包干费包干的新增II类变更设计,按合同约定的编制原则编制概算，冲减备用费。对于合同没有约定、施工图没有发生变化的，仅施工方法、现场实际情况等发生变化而引起的投资增加，需充分说明理由和原因，按照风险共担的原则承担相应的费用。 外来材料价差按铁道部铁建函200946号文件要求，按照信息价调整，按年（季）度工程进度计算，差价需要按照风险共担的原则承担5%（或3%）的费用，另加税金。 甲供材料、设备价差=实际采购数量实际采购单价-初步设计数量初步设计单价。 甲控材料价差=施工图数量（铁道部公布的年（季）度材料信息价初步设计单价）。3.3政策性费用的清理原则其他政策性调

16、整费用的计算基础资料是初步设计批复或类变更设计批复费用，有些费用需要按照施工图检算的基础资料进行计算，从工费、机费、运杂费、燃料费、其他各项取费入手，逐条按合同、协议、付款凭证及相关规定清理计算。对建设单位掌握使用的各项费用，按照实事求是的原则进行清理，如第三方质量检测费、地质灾害危险性评估费、地震安全性评估费、森林植被恢复费等等。如施工监理费，如合同约定不予调整，则概算清理时施工监理费不能调整。3.4其他费用的清理原则3.5征地拆迁费用的清理原则征地拆迁费用，涉及众多老百姓的切身利益，同时也涉及部分企业、事业单位的集体利益，影响拆迁价格的因素十分复杂，因此费用确定的难度也非常大。铁路工程的征

17、地拆迁工作主要有以下几种实施情况：地方成立专门部门负责管区范围征地拆迁工作；要经过铁路与地方相互认可，交审价单位审核后报部批复。铁路建设单位成立专门工作组负责项目范围征地拆迁工作；由建设单位汇总，交审价单位审核后报部批复。铁路建设单位委托施工企业代办征地拆迁工作；又建设单位汇总，交审价单位审核后报部批复，或者按照合同约定包干使用。三电迁改费用调整，有合同约定的按合同约定办理；对合同没有约定的，其工程量差由建设单位组织核实后提报，并分析变化原因，上报批复；对个别价差较大的，建设单位应详细说明原因并提供计算依据及相应协议。管、线、路迁改，有合同约定的按合同约定办理；对合同没有约定的，根据实际情况编

18、报费用，建设单位组卷后，经过审价单位审核，报主管部门批复。4概算清理的说明内容概算清理的说明，一般包括：项目的工程概况、勘察设计经过及各阶段批复概算情况、概算清理依据、原则、投资检算、变更设计、政策性费用调整、预备费、降造费、贷款利息、概算变化说明、概算变化分析一览表等章节。费用变化说明，需要从发改委批复可研阶段投资估算开始，分初步设计概算、招标概算、施工图投资检算、概算清理概算等，分阶段分别说明，再类别汇总说明概算清理文件目录（一般项目）一、概述：建设名称；设计范围；工程概况；建设概况；可研批复情况；初步设计批复情况；其他批文批复情况。二、概算清理编制范围及文件组成：编制单元一般是按照初步设

19、计批复的单元进行清理。三、概算清理编制依据及合同中关于费用调整的有关条款。四、概算清理各部分费用的编制：1 施工图投资检算及分析说明。2类变更设计（分类汇总）。3新增工程（分类汇总并简要说明）。新增工程初步设计批复时没有该项目，施工图阶段增加的项目。4土地征用及拆迁补偿费（含三改工程并审价）。5政策性费用调整（材料设备差价、独立费用）。6基本预备费及招标降造费使用情况。7. 建设期贷款利息变化情况。五.概算清理汇总及原因分析1概算清理概算总体情况。2各部分变化主要影响因素。六附表概算变化的原因分类，根据有关项目的情况，铁道部基本认可的分类有：1.国家强制性标准规范；2.征地拆迁费用；3.材料设

20、备差价；4. 财务费用；5. 行业标准、规范变化；6.设计方案与工程措施；7.其他（地质条件变化、自然灾害引起的费用增加）。5概算清理的常见问题工费标准与实际情况差异很大，考虑定额人工消耗量大于实际消耗量的情况，难以据实调整。运杂费，在甲供或甲控条件下，起运点变化较大的可以申请调整。物资代理费用，合同有明确规定的，按合同规定，合同没有明确规定的，根据铁建设2006217号文铁路建设项目物资设备采购供应暂行办法：第八章：相关费用第五十四条：招标代理服务费、质量监督（包括驻厂监造费）等服务费用，其费用在建设项目材料设备采购及保管费中列支。水价，在城市范围必须采用城市自来水的，根据建设单位要求可以概

21、算，其他不能调整差价。5.1基础资料电价，在无人区域，临时用电没有考虑的情况下，根据建设单位的要求可以调整。定额消耗量中材料规格与施工实际材料规格不符的问题，只能根据定额消耗量中材料规格进行调整。定额与实际工程的情况不同，如果是新材料、新设备、新工艺、新技术系列性质的，可以申请调整相应费用。编制办法，有明确规定的，按照规定执行，无明确规定的，可以参照地方规定、其他行业规定执行，如没有参照的规定，需要按照现场实际情况测定有关费用。 主要是指各类管、线、路工程：管路包括水、气、油等，重大工点和重大的迁该方案变化，可以按工点申报调整；线路包括通信、电力、广播、电视等线路，一般对于军缆、超高压线路，迁

22、该方案变化的，可以按工点申报调整；路包括人车通道、水流通道等，分主体工程、用地界内附属工程、用地界外附属工程，主体工程和用地界内附属工程，方案变化大的可以申报调整，用地界外附属工程，有地方要求意见的，可以按照非包干的新增工程办理类变更。 临时用地，包括站前取弃土场、站后用地界外工程的补偿费用，一般按照合同约定处理。但此项费用差异较大，需要密切关注，特殊情况可以申请调整。 建筑垃圾清理外运费用， 5.2迁改改良土拌制、改良土参料、石方解小等问题，很难得到调整。如因为征地拆迁影响了投标承诺的工期，可以按照改变施工方案的情况申报调整。取弃土方案，只有在地方环保、规划、土石方施工工期等方面变化的情况下

23、，对重点土石方工程申报类变更设计。填料：AB组、级配碎石、预压土等，涉及供应地点，填筑的位置，开挖、运输、填筑等数量分类和定额选用问题。基底处理工程，一般地质条件变化，很难调整费用。在调整工期（建设单位要求提前或征地拆迁影响推后等）情况下，可以按照变更设计改变处理方案的情况申报变更设计。5.2路基岩溶处理，合同约定包干的，按照包干处理，合同没有包干的情况，需要按照探灌结合，旁站监理的要求，完善相应的手续和资料。防护栅栏、综合接地、电缆沟槽、隔声屏障等工程，标准变化较大，不同项目根据具体情况，按照相关规定可以调整。桥涵工程总量很大，影响因素比较多，变更原因一般是比较明显的。如主体工程，原则上按照

24、地方同意的初步设计批复意见进行施工图设计，但孔跨和孔径，地方同意的意见也会变化，因此产生的变更设计是比较多的。附属工程，包括提防加固、断面补偿、通航设施、顺沟、顺路、该沟、改路等工程，有地方要求变更原设计方案的情况，可以申报变更设计。模板摊销的问题。5.3桥涵可以调整费用的情况有：铁道部的规范、规定的变化，如高性能混凝土，桥面设置六面坡，桥面防水层，桥面系标准变化，声测管数量变化等；地方要求的孔径、孔跨、用地界外重大附属工程的变化和新增工程，市区基坑开挖的余土处置。 调整困难的情况有：基础维护施工方案变化的、回填材料的变化、架立钢筋量差等，移动模架摊销，架桥机桥间转移子目，架桥机变跨，跨等级公

25、路的施工防护、干扰费用的等 。 针对隧道工程处于地下、地质条件完全了解的特殊困难，隧道工程管理采用的是：加强地质预报、加强动态设计的理念，符合类变更设计条件（围岩类别、溶洞、煤系地层、地质灾害等）和费用额度的变更设计，均为地质条件的变化，不需要追究责任，但要分列保险承担的工程及费用。 附属工程包括洞外的仰坡、路堑、弃渣场处理等工程，变更设计和费用调整需要充分的理由。 可能调整费用的理由和情况有：洞内抽水掘进、地表的坍陷、失水补偿等。5.4隧道隧道无碴轨道技术，是一项崭新的引进技术，多数项目没有确定承包价格，08年铁道部定额所进行了定额测定，已进行到报批程序，目前可根据报批稿进行清理。道岔的铺设

26、，也划分了有砟和无砟道岔。包括了铺设的全部工作内容。对于有砟轨道的定额问题，部分工程可以区分不同的情况进行调整，如道岔的铺设包括予铺工艺、接头焊接，钢轨、道岔的运输单价等。调整比较困难的有：钢轨委托焊接、打磨、上砟整道、大机养护、各专业配合费等。5.5轨道轨道五电系统集成，需采用先进、成熟、适用的技术。虽然我国对客运专线技术进行了大量前期研究工作，取得了一定成果，但与国外相比差距很大，一些子系统的关键技术没有完全掌握，必须对关键技术进行引进消化吸收再创新。因此，承包方式多数是比照同类已经批复的项目，采用施工总包的闭口合同。只有在标准、规模、规范、规定变化的情况，按照类变更设计的程序，调整相应的

27、费用。5.6五电（通信、信号、电力、电化、信息）五电（通信、信号、电力、电化、信息）大型、特大型站，原则要求，按照审定的施工图设计编制相关费用，但由于方案确定存在较多困难，方案确定后全力完成配套的施工图纸，等待图纸完成时，工程已经接近尾声，投资检算不能提前完成，造成站房概算确定的困难局面。铁道部打算把站房设计深度向前推进，以满足工程综合进度和及早确定概算的要求。一般站房，也由于方案不稳、钻探滞后、深度不够、定额不全等原因，造成概算变化幅度很大，差距较大是，可申请调整相关费用。5.7房屋房屋综合维修是随着客运专线而逐渐发展的一种维修模式，多数项目开展设计的过程也是综合维修体制不断向前发展和变化的

28、过程，迄今为止亦还没有一套非常成熟的体制以适应客运专线将来的运营维护，综合维修的设置本着“共用合设、专用分立”的原则配置各种设备。根据各项目批复的具体情况，结合过程变化和接管单位的要求进行调整。段、所的土建工程，按照设计进行清理。5.8四机（机务、车辆、机械、动车）四机（机务、车辆、机械、动车）虽然铁道部要求设计单位对制存梁场、铺轨基地、轨枕板予制场进行设计，但由于规范发布较晚（09年才颁发），加上经验不足，前期的费用估算很低，现在，调整土建工程费用很难，土地使用费用可以纳入征地拆迁费项下清理。5.9大临大临车站过渡工程，变化比较大的车站，可以由有资质设计单位，设计实施性施工过渡方案，经过运营部门审批后，申报概算相关费用。5.10过渡过渡主要根据投标工期情况，因中标企业外部原因造成工期变化很大的情况，可以对施工方案调整、施工措施费增加进行申报费用调整。施