第一章 政府预算概论

1、政政 府府 预预 算算课程简介课程简介浙江财经大学浙江财经大学财政与公共管理学院财政与公共管理学院公共管理系公共管理系2013.9.42013.9.4第一章 政府预算概论n第一节 政府预算的内涵n第二节 政府预算的原则n第三节 政府预算政策n第四节 政府预算的职责功能什么是预算？什么是预算？n从形式上看，预算是一个有关收支计划的从形式上看，预算是一个有关收支计划的报告或报告汇编报告或报告汇编，它涉及一个组织（政府），它涉及一个组织（政府）的财务状况，包括未来期望的收入、支出的财务状况，包括未来期望的收入、支出和业绩。和业绩。n预算报表与会计报表的区别？预算报表与会计报表的区别？ 政府预算是经政

2、府预算是经法定程序法定程序批准的具有法批准的具有法律效力政府律效力政府( (年度年度) )财政收支计划财政收支计划。是政。是政府筹集、分配和管理财政资金及宏观调府筹集、分配和管理财政资金及宏观调控的重要工具。控的重要工具。什么是预算？什么是预算？n狭义的预算：预算文件或预算书（静态）狭义的预算：预算文件或预算书（静态）n广义的预算：编制、批准、执行、决算、广义的预算：编制、批准、执行、决算、审计结果的公布与评价等所有环节。（动审计结果的公布与评价等所有环节。（动态）态）什么是预算？什么是预算？一、政府预算的规模与结构：政府预算的规模与结构：收入和支出的种类和数量，及其表现出的收支性质和作用；二

3、、政府预算管理体制：政府预算管理体制：各类国家机关与部门在处理收支问题上的关系、地位和责任；三、政府预算管理流程：政府预算管理流程：在收入和支出的实现上所必须经过的编制、批准、执行、管理和监督等预算过程。n “公共预算是政府关于未来某个时期（例如一年）的收支测算，是一个技术问题，或者是一个让人乏味的会计问题。” 你认可这种看法吗？n 你认为政府预算应该是属于哪个学科的问题，财政学还是政治学或公共管理学？政政 府府 预预 算算 内内 涵涵政治学的视角政治学的视角经济学的视角经济学的视角法学的视角法学的视角综合性综合性集中性集中性法律性法律性公共性公共性计计划划性性第二节第二节 政府预算原则政府预

4、算原则n预算原则：政府确定预算形式和编制预算的指导思想与准则。n西方政府预算原则p带有立法控制性的预算原则（尼琪、诺马克）p带有行政主动性的预算原则（史密斯） 尼琪（FNitti）预算原则尼琪是意大利财政学者，他提出的预算原则包括以下六个方面的内容n公开性原则公开性原则n确定性原则确定性原则n统一性原则（各项收支编列的标准）统一性原则（各项收支编列的标准）n总括性原则（归一性原则）总括性原则（归一性原则）n分类性原则分类性原则n年度性原则年度性原则诺马克（FNeumark）预算原则n诺马克是德国财政学家，他所提出的预算原则包括以下八个方面的内容p公开性原则公开性原则p明了原则明了原则p事前决定

5、原则事前决定原则p严密原则（收入、支出的设置）严密原则（收入、支出的设置）p界限原则界限原则p单一原则单一原则p不相属原则不相属原则（收入、支出项目之间无特别的相属关系）（收入、支出项目之间无特别的相属关系）p完全原则完全原则一般性预算原则完整性完整性 完整地反映政府全部的预算收支活完整地反映政府全部的预算收支活动，它是建立规范化、法制化预算动，它是建立规范化、法制化预算的前提条件；的前提条件；预算收支要按照统一科目、口径、预算收支要按照统一科目、口径、程序编报；程序编报；预算执行以一年为标准，预算年度预算执行以一年为标准，预算年度统一性统一性 年度性年度性 可靠性可靠性预算收支数字指标设计依

6、据必须预算收支数字指标设计依据必须真实、准确、可靠；不得假定真实、准确、可靠；不得假定 预算编制完成，要经权力机关审预算编制完成，要经权力机关审查批准，使其成为具有法律效力查批准，使其成为具有法律效力的文件；的文件；预算的形成和执行是透明的、受预算的形成和执行是透明的、受公众监督的；纳税人的权利公众监督的；纳税人的权利法律性法律性 公开性公开性 三、史密斯（HDSmith）预算原则n1945年美国联邦政府预算局局长史密斯提出八点预算原则p有利于行政部门计划p加强行政责任原则p适当加强行政主动性原则p预算收支在时间上要保证灵活性p以政府预算报告为依据原则p预算的工具必须充分p预算程序多样化原则p

7、预算必须“上下结合”我国的政府预算原则p完整统一原则完整统一原则p公开透明原则公开透明原则p绩效管理原则绩效管理原则p平衡稳健原则平衡稳健原则第三节第三节 政府预算政策政府预算政策n财政政策与预算政策手段财政政策与预算政策手段n财政政策的概念：通过政府预算、税收和财政政策的概念：通过政府预算、税收和公共支出等公共支出等手段手段，来实现一定的经济、社，来实现一定的经济、社会发展等宏观经济会发展等宏观经济目标目标的长期财政战略和的长期财政战略和短期财政策略。短期财政策略。第三节第三节 政府预算政策政府预算政策n 侧重于侧重于手段手段的财政政策定义：的财政政策定义：n “财政政策是税制、公共支出、举

8、债等种种举措财政政策是税制、公共支出、举债等种种举措的整体，通过这些手段，作为整个国家支出组成的整体，通过这些手段，作为整个国家支出组成部分的公共消费与投资在总量和配置上得以确定部分的公共消费与投资在总量和配置上得以确定下来，而且私人投资的总量与配置受到直接或间下来，而且私人投资的总量与配置受到直接或间接的影响。接的影响。”V.安盖笛安盖笛第三节第三节 政府预算政策政府预算政策n 侧重于侧重于目标目标的财政政策定义：的财政政策定义：n “财政政策财政政策一词业已形成一种特殊的思想和一词业已形成一种特殊的思想和研究领域，即研究有关国家资源的充分、有效利研究领域，即研究有关国家资源的充分、有效利用

9、以及维护价格水平稳定等问题。财政政策的短用以及维护价格水平稳定等问题。财政政策的短期目标是消除经济周期波动的影响，而它的长期期目标是消除经济周期波动的影响，而它的长期目标是防止长期停滞和通货膨胀，与此同时，为目标是防止长期停滞和通货膨胀，与此同时，为经济增长提供一个有利的环境。经济增长提供一个有利的环境。”格劳维斯格劳维斯第三节第三节 政府预算政策政府预算政策n 财政政策概念界定的侧重为什么会发生转移？财政政策概念界定的侧重为什么会发生转移？池塘池塘社会经济私人部门市场水库水库公共经济公共部门政府自由资本主义时代自由资本主义时代政府职能：守夜人，国防、司法、公共工程和公共机关财政收支平衡的原则

10、财政政策目标有限凯恩斯主义：凯恩斯主义：政府调节消费、投资需求，实现充分就业宏观经济管理职能非经济因素：非经济因素：公共管理职能，两次大战，福利国家，行政机构扩张第三节第三节 政府预算政策政府预算政策n 预算政策手段预算政策手段第三节第三节 政府预算政策政府预算政策n 预算政策手段预算政策手段池塘池塘社会经济民间部门市场水库水库公共经济公共部门政府公共收入公共支出公共支出公共支出预算政策预算政策控制、调节p 财政收支规模p 收支差额p 收支结构p 民间部门的可支配收入p 政府的投资规模和消费总额p 经济中的货币流通量第三节第三节 政府预算政策政府预算政策n 预算政策手段对社会总需求的影响预算政

11、策手段对社会总需求的影响池塘池塘社会经济私人部门市场水库水库公共经济公共部门政府公共收入公共支出公共支出公共支出预算政策预算政策控制、调节p 赤字预算（刺激需求）p 盈余预算（抑制需求）p 平衡预算（维持需求）第三节第三节 政府预算政策政府预算政策n 预算政策的类型及分析预算政策的类型及分析第三节第三节 政府预算政策政府预算政策n 年度平衡预算政策年度平衡预算政策p定义：每一年的财政收支结果都应是平衡的预算。定义：每一年的财政收支结果都应是平衡的预算。p量入为出的财政理念，控制、管理政府财政活动。量入为出的财政理念，控制、管理政府财政活动。p小政府小政府p挑战：社会高度工业化、市场失灵、宏观经

12、济失调挑战：社会高度工业化、市场失灵、宏观经济失调、公众对公共服务的需求、导致政府支出扩张。、公众对公共服务的需求、导致政府支出扩张。第三节第三节 政府预算政策政府预算政策n 功能财政预算政策功能财政预算政策p定义：以财政措施实施的后果对宏观经济所产生的作定义：以财政措施实施的后果对宏观经济所产生的作用为依据来安排政府的预算收支。用为依据来安排政府的预算收支。p实现宏观经济目标。实现宏观经济目标。 消除失业和通货膨胀（赤字预算和盈余预算）消除失业和通货膨胀（赤字预算和盈余预算） 达到社会最佳投资水平和利率水平（公债发行和清偿）达到社会最佳投资水平和利率水平（公债发行和清偿） 收支差额（中央银行

13、借款、增发货币；偿还借款，买入公债）收支差额（中央银行借款、增发货币；偿还借款，买入公债）第三节第三节 政府预算政策政府预算政策n 周期平衡预算政策周期平衡预算政策p定义：在预算收支的对比关系上，应在一个完整的经定义：在预算收支的对比关系上，应在一个完整的经济周期内保持收支平衡，而不是在某个特定的财政年济周期内保持收支平衡，而不是在某个特定的财政年度或一个日历时期内保持平衡度或一个日历时期内保持平衡p 经济发展下降阶段：政府应当扩大支出和减少税收，以增加消经济发展下降阶段：政府应当扩大支出和减少税收，以增加消费和促进投资，恢复经济活力。（赤字预算）费和促进投资，恢复经济活力。（赤字预算）p 经

14、济复苏阶段，投资增加和失业减少时，适当减少政府支出，经济复苏阶段，投资增加和失业减少时，适当减少政府支出，或酌情提高税率增加税收，减少通货膨胀压力。（盈余预算）或酌情提高税率增加税收，减少通货膨胀压力。（盈余预算）第三节第三节 政府预算政策政府预算政策n 充分就业预算平衡政策充分就业预算平衡政策p定义：按照充分就业条件下估计的国民收入规模来安定义：按照充分就业条件下估计的国民收入规模来安排预算收支，达到预算平衡。排预算收支，达到预算平衡。收入支出充分就业的情况（4%失业率）收入支出实际情况（10%失业率）第三节第三节 政府预算政策政府预算政策n 综合性的预算政策综合性的预算政策年度平衡预算政策

15、年度平衡预算政策功能财政预算政策功能财政预算政策经济自由主义经济自由主义市场经济市场经济部门间资源的部门间资源的 “配配置置”、“分配分配”凯恩斯主义凯恩斯主义政府的宏观经济调政府的宏观经济调考考充分就业、稳定物充分就业、稳定物价、经济增长价、经济增长周期平衡预算政策周期平衡预算政策充分就业预算平衡政策充分就业预算平衡政策第四节第四节 政府预算的职责功能政府预算的职责功能n政府预算职责功能的历史演进政府预算职责功能的历史演进p预算发展的早期阶段，其功能主要是预算发展的早期阶段，其功能主要是分配分配和和监督监督p以现代政府预算制度最早出现的英国为例： 13世纪初为萌芽时期，18世纪末、19世纪初

16、最终确立下来，中间经历了五、六百年的时间。 最初表现在课税权上(收入权) 以后扩大到争夺财政资金支配权上（支出权） 要求取消封建统治阶级对财政的控制和在财政上享受的特权。（控制特权）英国政府预算产生背景及其过程英国政府预算产生背景及其过程p其它国家：p法国大革命，人权宣言，1817年，确立预算制度。p美国，1800年，规定财政部要向国会报告财政收支；1921年，通过预算与会计法。p核心问题：控制税收、控制支出。p预算的主要功能：法律控制职责，通过控制税收来控制支出，监管财政“不能干什么不能干什么”；管理职责，政府行政管理依据预算展开。p政府职能扩大阶段，扩展到政府职能扩大阶段，扩展到调节调节经

17、济的职能。经济的职能。p政府预算派生出积极的调节经济的职责功能，决定财政府预算派生出积极的调节经济的职责功能，决定财政政“应该干什么应该干什么”。n综上，政府预算的职责功能主要包括：综上，政府预算的职责功能主要包括：分分配、调控、监督配、调控、监督三大功能。三大功能。二、政府预算的职能二、政府预算的职能1 1、分配功能：筹集资金、供应资金、分配功能：筹集资金、供应资金、宏观调控功能、宏观调控功能、监督控制功能：经济和社会发展、依法、监督控制功能：经济和社会发展、依法理财理财第四节第四节 政府预算的职责功能政府预算的职责功能n 政府预算的财政分配功能政府预算的财政分配功能各地区各部门各企业单位个

18、人政府各部门税收公债上缴利润重点建设行政教科文卫提供公共物品国防n 政府预算的宏观调控功能政府预算的宏观调控功能p通过预算收支规模的变动，调节社会总供给和总需求通过预算收支规模的变动，调节社会总供给和总需求的平衡的平衡总供给：进入市场交换的全部商品总和 市场总需求：有货币支付能力的对商品物资的需求总和预算收入政府预算支出市场需求供给n 政府预算的宏观调控功能政府预算的宏观调控功能p通过调整政府预算收支结构，进行资源的合理配置通过调整政府预算收支结构，进行资源的合理配置 调节公共部门与民间部门之间的资源配置调节公共部门与民间部门之间的资源配置 民间部门公共部门公共部门公共部门n 政府预算的宏观调

19、控功能政府预算的宏观调控功能p通过调整政府预算收支结构，进行资源的合理配置通过调整政府预算收支结构，进行资源的合理配置 调节国民经济和社会发展中的各种比例关系和结构调节国民经济和社会发展中的各种比例关系和结构1.1.调节资源在地区之间的配置。调节资源在地区之间的配置。东部地区中部地区西部地区 民间部门 民间部门 民间部门公共部门公共部门公共部门n 政府预算的宏观调控功能政府预算的宏观调控功能p通过调整政府预算收支结构，进行资源的合理配置通过调整政府预算收支结构，进行资源的合理配置 调节国民经济和社会发展中的各种比例关系和结构调节国民经济和社会发展中的各种比例关系和结构2.2.调节资源在地区之间

20、的配置。（增量、存量）调节资源在地区之间的配置。（增量、存量） 农业 工商业 服务业公共部门公共部门公共部门 调整投资结构 调整预算支出中的直接投资 对不同产业区别对待的税收、财政补贴政策n 政府预算的宏观调控功能政府预算的宏观调控功能p公平社会分配公平社会分配 富裕阶级 中产阶级 低收入阶级公共服务公共服务公共服务n 政府预算的监督控制功能政府预算的监督控制功能p反应国民经济和社会发展状况反应国民经济和社会发展状况各地区各部门各企业单位个人政府各政府各部门的部门的活动情活动情况况税收公债上缴利润国民经济发展规模、结构和经济效益水平国家各项经济及社会事业的发展情况n 政府预算的监督控制功能政府

21、预算的监督控制功能p反映国民经济和社会发展状况反映国民经济和社会发展状况p监督各方依法理财监督各方依法理财 预算监督是预算的最终目的。预算监督是预算的最终目的。 维护公民与政府之间的契约关系维护公民与政府之间的契约关系 制度作为财政的控制系统，本身是制度体系（部门预制度作为财政的控制系统，本身是制度体系（部门预算制度、政府采购制度、国库集中收付制度）算制度、政府采购制度、国库集中收付制度）n 政府预算定义：是经政府预算定义：是经法定程序法定程序批准的具有法律效力政批准的具有法律效力政府府( (年度年度) )财政收支计划财政收支计划。是政府筹集、分配和管理财。是政府筹集、分配和管理财政资金及宏观调控的重要工具。政资金及宏观调控的重要工具。n 狭义的预算：狭义的预算：预算文件或预算书预算文件或预算书（静态）（静态）n 广义的预算：编制、批准、执行、决算、审计结果的广义的预算：编制、批准、执行、决算、审计结果的公布与评价等所有环节，是整个公布与评价等所有环节，是整个预算制度