福利效能视域下社区养老服务主体之功能优化研究

1、甏重j擘幸错技大荸学札豢1霆篓盘翌黧燮福利效能视域下社区养老效劳主体之功能优化研究曲绍旭，南京大学政府管理学院，江苏南京210023摘要：社区养老源于西方的理念传统与制度安排，经多年开展，其理论研究与工程实施日趋完善。受政治、经 济、文化等因素影响，我国社区养老之研究在概念和主体界定方面存在诸多差异。本文以“过程与“结 果为标准，对社区养老效劳主体(政府、NGO、商业部门、家庭)之福利效能进行全面评价，在此根底上， 认为应在部门关系的拓展、效劳力量的凝聚以及帮扶工程的定位方面进一步提升主体的效劳水平。关键词：福利效能；功能优化；社区养老 作者简介：曲绍旭(1980一)，男，辽宁本溪人，南京大学

2、政府管理学院博士生，南京工程学院讲师，研究方向为社会福利。基金工程：2021年度江苏省社科研究课题(12SYB一048)；江苏省教育厅重点工程(2021ZDIXM006)收稿日期：2021-0918L。一 中图分类号：C9162文献标识码：A文章编号：1671-7023(2021)01-0104-06受人口寿命的延长及生育率逐步低下的双 展等多方面共同作用，进一步完善养老效劳功 重影响，我国的人口结构愈加老化，据国家统计 能，这对解决缓解老龄化之负面影响及提高老 局数据显示，“2021年，65岁及以上人口到达 年人(尤其是农村老年人)自身福利具有重要 12288万人，占总人口的91。然而，我国

3、 意义。因此，“国务院老龄工作主管部门已经社会保障制度滞后之弊端使得养老问题雪上加 明确，我国老年人照料效劳体系坚持以居家养霜。因此，自上个世纪以来，学界在养老的模 老为根底，社区照料为依托，机构养老为补充的 式、方式与方法等方面进行了深入探讨，各有主 方向建立完善【4】33。养老模式的多元化开展， 张。以模式演进为视角：有强调以家庭养老为 是以我国“农村老年人居多、社区开展不完善 主者，如肖振禹以养老的经济来源为出发点，认 及机构不健全为现实背景而开展起来。但它 为老年人家庭仍然维持甚至强化了生产功能，也因没有权衡好政府、市场、社区的相关地位而构成了主干家庭的存在和开展的经济根底，决使得资源

4、无法优化配置，也因难以有效衡量福定了家庭仍然是老年人养老的重要场所 ；有利效能而使得供给主体的优势没有发挥出来。强调自身养老者，如姜向群认为老年人也不单是被赡养，他们在生活的大多数时间里是可以 因此，本文以社区养老的理念出发，进一步明确 生活自理的，他们可以为家庭生活做出很大的 社区养老的主体地位，通过功能之优化进一步 奉献21；有强调社会养老者，如王家春认为，我 完善社区养老的效劳模式。国养老模式呈现出多种模式并举的现状，但纵 一、社区养老的理念反思与主体界定观其开展历程与现状，正处在以家庭养老为主向社会养老为主的过渡阶段旧-。社区养老发端于英国HM，受宗教理念的 现阶段之研究已打破原有效劳

5、的单一方感召、效劳传统的维系及体系安排的强化，其保 式，朝着多元化方向开展，愈加趋向于养老效劳障方式已深人人心。现阶段，受老龄化趋势的 的环境、机构、供给等要素的优化分析。通过资影响加之“积极福利、“福利多元主义等理念源配置的优化、效劳模式的创新、管理职能的拓 的支持，社区养老亦逐步成为各国之努力目标。数据来源：国家统计局官方网站，(2021年我国人口总量及结构变化情况?。 ：wwwstatsgovcnwas40gjtjjdetailjsp? searchword=C0CFC1E4BBAF&chamaelid=6697&record=6。2021年1月18日。104万方数据黛叠。!。黧。囊二2

6、。卷第6期曼兰二二!塑国外对社区养老之研究脱胎于“医务社会工作 区为载体，在物质供养、生活照料、精神慰藉等 中的重症老年人机构养老帕p1，研究范式肇始 方面为退休人员提供社会化的效劳1533。再 - 于社区照顾(community care)。经由学术与政 次，强调资金来源的多渠道。如徐聪认为应该 - 策的双重完善，社区养老在研究方式与工程实 鼓励社会团体、企事业单位和个人向社区养老 施方面日趋完整。首先，研究方法与方式呈现效劳机构捐资、捐物或提供无偿效劳H叫啪。一多样化趋势。如Bayley在社会学研究方法的依笔者之见，之所以出现以上诸多分歧，原- 指导下，将社区照顾分为“在社区内照顾(coF

7、e因之一在于没有厘清社区养老主体，进而会在in the community)和“由社区照顾(care by the 概念、工程等方面出现认识偏差。如“居家养 community)两种模式j；Chappell亦认为，要对 老把效劳的范围狭义地缩窄在上门到 老年人直接提供所需照顾，就要组织自助小组， 户效劳的范畴内；居家养老效劳未能跳 提供对家庭照顾者的培训，并协调组员之间的 出传统的以家庭为载体的思维定势，遗漏了社 关系和工作油御q17。戴维从行政管理之角度， 区作为效劳载体的并重性7】。因此，确定与 在批判社区效劳业价值的根底上，认为社区服 完善社区养老之主体，发挥各自效能，取长补 务工作已成

8、为政府和统治阶层的买办、社会控 短、优化完善，应是未来社区养老之趋势所在。 制之中介。其次，效劳工程的推出与实施亦经 以现有研究成果来看，社区养老之主体主要包 历了由纷争到融合之过程。如Julianna SOk 括以下几局部。 ray认为，社区养老最初形式为家庭照顾，短期政府作为主体的福利供给。“国家或政府 内能解决燃眉之急，但长期会出现家庭排斥，必是社会福利供给中最为重要的主体，在当今世 须进行完善社区养老工程之改革一H1；William 界，任何一个国家和政府都不能轻视或无视在 GWeissert等认为社区养老的中期研究逐渐 社会福利实施中的主导和主体作用B205。由 以个案研究为根底来开

9、展工程。309。黯，工程不 于社区养老在我国缺乏制度与文化的渐进性， 具完整性；Grimley亦认为，区别健康和社会方 只能通过强制的、统一的制度性安排才能实现 面的老年人社区机构照料工程依然令人迷惑， 可能。在社区养老方面，政府在责任主体、福利 存在分裂之现状1扎“。但近期研究逐渐趋于 的“强力推行主体以及资源调动能力等方面 融合之趋势，如Kieran Walsh&Aoife Callan在 表达出其必要性和重要性。 对Ireland的社区养老研究中发现，社区养老应 非政府组织(NGO)作为主体的效劳补充。 该是福利混合(welfare mix)理念下的部门整 NGO作为新公共管理之重要研究

10、分支，在政策 合2m122；Mercer认为社区养老的资金提供给 制定、制度监督以及效劳供给等方面直接或间 该实行自上而下(toppedup)的整体方式引。 接地影响了政府行为，弥补了局部政府失灵以由于缺乏理念支撑和环境包容，加之政治、 及市场失灵。同样，作为养老补充制度的社区 文化、经济等因素影响，我国社区养老研究相对养老，NGO亦应运用在管理与实施上的组织优 落后，在概念界定、工程实施以及资金来源等方 势，为社区内老年人提供补充效劳。 面存在诸多偏差。在概念方面，就有社区养老、商业部门作为主体的效劳辅助。虽以盈利 社区居家养老、社区照顾、社区化居家养老、社 性为目的，但商业部门介入社区养老

11、具备后发 区养老效劳、居家养老效劳等概念的提出；在项优势，且在养老的内容与方式方面日益完善与 目实施方面，围绕家庭、机构、社区、政府等方面多样。以目前之现状，商业部门养老满足了部 有所展开，只是基于侧重点有所不同；在资金来 分社区内老年人的效劳需求，正逐渐成为其晚 源方面，有强调政府主体供给，有强调社会部门 年的养老选择。 统筹，有强调慈善资金扶持。但国内社区养老 家庭作为主体的效劳兜底。诸多学者从家 研究都表现出如下特征：首先，强调效劳主体的 庭结构、文化变迁以及老龄问题等方面出发，对 多元化。如钱锡红等认为，养老问题不能仅靠家庭养老持悲观之态度。毋庸置疑，家庭是老 正式的制度支撑，还要靠非

12、正式网络的支年人栖居之所，其养老方式最为直接，理应纳入 持438。其次，强调效劳工程的多样性。如袁社区养老之范围，成为社区养老的效劳根本。 彦鹏强调社区养老是社会以退休人员所在的社 “通过家庭养老，可以满足老年人的多样需求。 一105万方数据擘幸斜技大孽学札毳I望：垒塑：鲎墼尤其是对感情慰藉方面的需求；可以借助帮助 作用r20。主体多元化的思想只是福利主体实 与被帮助，促进代际关系和谐，表达均衡互惠和施效能提高的前提，根据以往的研究，对福利 代际传递原那么。引 效能的评估标准主要集中于：政策投入，在政 然而，作为以政府、NGO、商业部门以及家策执行过程中所投人的各种资源的质与量以及 庭作为主体

13、的多元化社区养老效劳机制，各主分配状况；政策绩效，依据具体明确的目标， 体的地位又是如何确定?诚然，受历史及制度分析政策对客观事物与政策环境所造成的实际 惯性所影响，我们并不能把以上各主体同等并 影响；充分性，满足人们需求、价值或时机的 列，这不仅不符合国情，而且会因资源配置等问有效程度；公平性，政策所投入的工作量，以 题而造成冲突。但我们能通过有效的手段衡量 有产生的绩效在社会不同群体间公平分配的程 各主体的福利效果，通过此种方式，旨在确定各主 度；适当性，政策目标和所表现出的价值偏体之供给地位，提高其供给水平，更好地发挥作好，以及所依据的假设是否适宜。用。以lit为出发点，社区养老的福利主

14、体要通力合作，形成多元化福利供给的局面，同时要在二、过程与结果：社区养老主体制定、实施、监督、管理政策方面更应多加注意，福利效能的权衡核心防止出现利益不均、受益狭窄等负面问题，进而效能(efficacy)一词初指个人效力与才能， 影响政策客体的受益程度，使得政策的福利效 如?尹文子大道上?所述：“庆赏刑罚，君事 能出现退化现象。我们把前述的视为社 也；守职效能，臣业也。时至今日，效能被广 区养老福利主体供给过程的衡量标准，把 泛地运用于心理学，并逐步开展成“个人效 视为社区养老福利主体供给结果的衡量标准。 能、“自我效能、“团队效能等组织行为学概 在社会福利实施过程方面，涉及管理、运行与监 念

15、。本文之所以采用这一概念，完全是出于对 督等各环节，各主体在每一环节中能力的强与 其广域的社会政策解释从程度出发，旨在 弱，直接影响其政策受益者接受福利的多与寡。 目标之完善程度。效能不同于功能，后者注重 如在资金筹集方面，政府具有强势地位，可以通 行政机制评价，前者关注政策主体之功用，运用 过资金再分配实现社区养老制度的根本运作； 于本文正在于此。效能又不同于效率，后者注 NGO具有辅助地位，可以运用其灵活性之特 重完成的时间与速度的提高，而前者除此之外， 点，拓展其资金筹集范围，为社区养老提供资 更强调结果的公平与公正。由是观之，效能正 金、物资支持。同时，社区养老政策之实施过程 是社会政

16、策的价值出发点。因此，本文结合效 还受福利传递机制所影响。诚然，福利传递的 能之概念，以社会政策的伦理审视，提出福利效 无障碍是理想状态，各主体在福利传递过程中 能的概念。福利效能是指政策主体在政策实施 终会受某些因素所阻碍。如政府公布的社区养 过程中，受行为方式与内容等因素影响所表达 老政策，其效能在传递的过程中受时间、空间、 出来的行为效应，进而影响政策实施福利的效 客体等因素的限制而被削弱，NGO参与的社区 果。福利效能既要注重过程，更要注重结果；既 养老也因组织的目标、理念、方式等不同而出现 要表达效率，更要表达公平，是多重要素之结 传递偏差。在政策的评价结果方面，社区养老 合。由此可

17、见，福利效能更加注重福利的实施， 的终极标准是受益客体(社区内老年人)的福 而福利实施的关键在于主体以及主体的多元 利提升与否。“福是一个动态过程，它必须具 化，“要实现效劳革命，本质上要求我们社会福 备使能条件(enabling conditions，社会使个人具 利供给中的行动主体能够实现多元化。行动主 备了提升和发挥能力的条件)、心理健康的资 体的多元化并不指淡化国家责任，强调社会和 源(psychological resources，通过社会功能正常 家庭的责任，而是指福利效劳实施主体的多元 发挥和满足人类需要)，从而实现幸福的目 化，尤其是应该强调社会组织在福利提供中的 标悼u。所以

18、，各主体应尽量使社区内老年人如王晓丽的?政策评估的标准、方法、主体?、赵德余等的?政策执行的效果评估模型及其检验?、季春东的?论公民参与与政策评 估主体构建)、尹苹苹的?浅议公共政策评估主体?等。106万方数据篷o2薹tqL卅。t_tktt】ajbLio羲 第26卷第6期- 总第一八期在生活、学习、娱乐等方面感到福利有所提升。 能提升来实现。政府提供的效劳包括：鼓励社 一 然而，老年人福利的提升因提供内容不同而有区养老、完善家庭养老等政策支持，监督社区养 - 所区别。如商业部门提供的机构性养老效劳的 老资金的运作状况以及为社区内老年人提供少 福利提升水平要高于公立部门提供的养老服 量的硬件效劳

19、。商业部门的社区养老效劳也只 务，这是由于在我国实行商业部门介入的养老是出现在个别地区，如江苏省局部省市市场化 机构中，其效劳对象大多集中于高退休金、退休运作的机构养老效劳。NGO提供的效劳包括一 干部等精英群体，在资金来源充足的前提下，能 以利他性为主的上门效劳，但也因机构开展不 有效开展养老效劳。以笔者所调研情况来看，健全、资金缺乏、管理不完善等因素影响效劳水 公办机构养老作为补充(如江苏省扬州市社区 平。家庭提供的效劳包括与老年人切身相关的 养老的定位是居家养老为主，社区养老为依托，日常生活照料，以及完善与建立老年人与家庭、 机构养老为补充)，只能解决生活不能自理的邻里之间关系的社会支持

20、，这仍是社区养老的 老年入，且效劳水平低下，这与商业部门机构养 主要方式。老的效劳水平有天壤之别。以过程和结果为效劳效能评价标准，结合 以过程与结果为分析前提，社区养老各主我国社区养老开展之现状，社区养老主体福利 体的福利效能各有优劣。以过程角度看，政府功能的发挥面临诸多问题，如福利供给是否具 的政策过程具有阻碍较小、管理简单等优势。有“穿透性，能直接使得社区内老年人受益。 政府可以运用其强制力，实行自上而下的垂直据笔者调研所得经验，受我国经济开展不均衡 管理方式，防止政策的认识偏差。同时，政府的与城市开展不同步等叠加因素影响，各养老主 社区养老具有效劳工程固定等优势，在福利传体的功能因地域不

21、同而出现差异，如江苏省地 递中更显容易。NGO与商业部门一样，在福利 处沿海经济兴旺地区，城市化开展迅速，农村社 传递中会遇到阻碍。这是由于NGO与商业部 区的建立比拟完善，商业部门以及NGO的介入 门很少介入社区养老，无现成模式可借鉴，只能也相对提前，这在中东部地区那么很少遇见，此种 凭自身经验进行效劳；此外，两者介入过程中要 情况会直接影响社会福利的效能。又如福供给 经过政府、社区、老年人等多方评价，客观影响 是否具有“公正性，能使社区内老年人到达群 了福利传递的效果。社区内家庭为老年人所提体性福利提高的“帕累托最优。因此，需结合 供的福利是直接的，且易观察的，其福利效能在 各主体之优势与

22、劣势，在福利输送与效能评定传递过程中表达得最为明显。以结果角度看， 方面进步完善其功能。 NGO和商业部门的福利效能最为明显。两者首先，政府功能的优化路径。对社区养老 都具备灵活、多变等特点，所提供的效劳也多种 的福利效能来说，政府表现出过程的强效能和 多样，如上门效劳、家政效劳、优等的机构养老结果的中效能。在效果评定方面处于劣势，这 效劳等。诸多效劳几乎囊括了老年人日常生活 是由于政府所介入的社区养老多以“物质性 各方面，对其福利提升具有巨大帮助。政府的 福利为主，此种方式虽能解决老年人的燃眉之 福利效能次之，所提供的效劳只包括老年人日 急，但因工程固定，缺乏弹性，很难表达出公正 常生活的根

23、本方面，如根本生活保障、社区内老 性以及价值偏好。因此，政府的社区养老功能 年人根本公共设施建设等。同时，政府的政策 优化主要在于完善效劳方法，创新效劳工程。 并不能在短时间内转化为福利，使得其政策效 可以采取软性效劳的方式，如政府推出的社区 能大为减弱。社区内老年家庭效劳因内容单一 内老年人配餐效劳(如笔者所调研的苏州沧浪 且只能提供根本起居等特点，在福利效果方面 区)，这种直接的效劳方式能形成“社区老年 落后于前两者。人的直接福利输送形式，使得福利效能到达最大化。又如面对局部社区养老“政府失灵三、社区养老主体功能的优化路径所造成的效劳效率低下、效劳水平不高等弊端，效能具有价值属性，而功能具

24、有评价属性， 政府可实行效劳外包，适当引入商业性养老服 功能的优劣需要效能的价值属性来表达。对社 务，一那么可以弥补以上弊端，二那么会提升效果评 区养老各主体来说，其功能之优化由效劳的效 定，进而优化政府在社区养老方面的功能。 107万方数据擘幸讲技大孽学招缓l燮：垒碧：燮篓其次，商业部门与NGO功能的优化路径。其重要作用。但受观念、社会及经济等因素影 商业部门与NGO组织介入社区养老较晚，福利 响，家庭的养老功能正逐步降低。但也因其福 效能方面表现出中等水平，但逐渐被理论界及 利输送的直接性而表现出过程的强效能和结果 实践者所重视，成为未来社区养老的重要补充。 的弱效能。家庭功能的优化主要在

25、于完善家庭 如前所述，商业部门与NGO介入社区养老之优 的养老功能，鉴于家庭成员少、养老方式单一等 势在于效劳水平高，劣势在于福利传输的部门 特点，可以采取其他部门介入的方式。如家庭 制约。所以，两者功能的优化路径从外围方面 可以购置符合自身经济状况的养老效劳类商业 需要政府放宽限制，甚至鼓励介入；从内部方面 产品，社会工作组织也可以配合家庭成员共同 需要创新效劳方式，拓展效劳领域。如商业部 为老年人效劳。 门可在社区内推出满足群众的机构性养老服此外，为进一步完善各主体功能，形成完善 务，一那么可扩大营利性范围，二那么可补充老年人 的效劳网络，需在工程定位、效劳凝聚以及部门 需求，到达双赢效果

26、；局部社工类NGO可在社 拓展等方面进一步完善优化各主体效能，进一 区内开发除日间照料之外的效劳工程，如专业步发挥其社区养老优势。因此，鉴于整体环境， 性的心理帮扶(虽然我国局部地区已然开展， 在努力创造各主体参与的时机的同时，要大力 但多集中于民间组织，且专业性不强，未来之发 开掘各主体的地域优势，加强各主体联系，这 展在于高校的人才培养)、社会关系的建立等。 样，以社区养老为中心，通过各主体的效劳围绕，再次，家庭功能的优化路径。作为社区内使其形成完善的养老效劳网络，如下列图所示。1E甲了，i；|蝥溯离嗣i蠹i赢习|单适季纛纛霜泽i|支持黟。JI资金支持Il软硬件效劳lI机制监督l滋嗣lF嫂

27、拖形毒j：l由匿匾到勤；|静一落l；Ij酾繁磊卅L广一L!鐾竺_J l；己_1豳rJ体共同努力来实现，主要包括政府、商业部门 老的福利供给效能因主体的运行方式与客体的 (市场)、非正式部门(社区、邻里)与家庭。虽福利评价不同而出现偏差，在福利过程中，效能 然各主体都发挥其相应功能，但长此以往，会出 上下排序依次是家庭一政府一NGO和商业部 现目标模糊与冲突等问题，甚至会导致功能错 门。在福利结果评价中，效能上下依次是NGO 位。如忽略了专业社会工作者的介入，这不仅 和商业部门一政府一家庭。因此，在主体的重 不能起到帮扶效能，而且可能会适得其反。所 构过程中要注重强弱关系的转化。如建立 以，各主

28、体之工程定位非常重要。政府工程定NGO与政府的单线联系，减少以社区为中介的 位集中于社区养老的资金支持、硬件效劳、机制 复杂效劳网络，把福利结果的中关系转化为强 监督等方面；商业部门工程定位集中于商业化 关系；又如家庭成员可以利用社区，为老年人寻 的机构养老与社区养老效劳收费工程；NGO的找其他上门效劳，丰富老年人的效劳工程，把结 工程定位集中于上门效劳、社会资本建立与心 果的弱关系转化为强关系。 理安抚；家庭定位集中于日常效劳与社会支持。三是部门关系的拓展。传统社区养老以社108万方数据簪jL蒸鳞。蔓饔。 鬟第26卷第6期总第-)k期区与家庭为责任主体，诚然，社区养老同样要发Social w

29、ork，6：2，1981：May 挥政府的作用，但同时不能忽略其他部门，否那么10wiuiam GWeissetl，Cynthia Matthews Cready，Jalne$ 会使养老效劳处于“高不成、低不就的为难境E-Pawelak r“The Past and Future of Homeand Com地。政府部门可以通过引导和支持来加强与非mu“i2YBased L0“gT8册c8陀,The Milbank Qu盯。警府部f-的合作，可以通过引导和控制来加强11 terGlyri,“V。o，lE6。6。,。No。翟善：。，。in。l。“fe，Bm。商业部门的作用；家庭可以通过询问与互助

30、等。：。方式加强与非正式部门的交流，也可通过互动f 121 Ki。ran walsh&A。ife Call。nPerceptionsfe 来完善与商业部门之间的关系。通过部门关系ences，and Acceptance of Information and Communica 的合作，共同完善社区养老体系。tion TechnoIogies in OlderAdult Communitv Care sec-tings in Ireland：A CaseStudy and RankedCare Pro一参考文献：gram Analysis，Ageing Int(201 1)36I肖振禹：?我国现

31、代家庭养老?，载?南方人口?1994年13MercerStudy to姗溉the fizture oflongterrrt care第3期。in IrelandDublin：The Stationary Office20022姜向群：?家庭养老在人日老龄化过程中的重要作用14钱锡红、申曙光：?非正式制度安排的老年人养老保 及其面临的挑战?，载?入口学刊?1997年第2期。障：解析社会网络?，载?改革)2021年第9期。3王家春：?我国养老模式转型阶段关于“孝道的思15袁彦鹏：?城镇退休职工从单位养老模式向社区养老 考?，载?人口学刊)1995年第3期。模式的变迁?，载?东岳论丛)2006年第3

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