《城乡规划法》简介

1、城乡规划法城乡规划法解读解读主要内容主要内容一、一、城乡规划法城乡规划法立法背景立法背景二、二、城乡规划法城乡规划法的重要内容的重要内容三、贯彻三、贯彻城乡规划法城乡规划法的思路的思路一、一、城乡规划法城乡规划法立法背景立法背景 上世纪五十年代，学习前苏联的经验，上世纪五十年代，学习前苏联的经验，颁布颁布城市规划编制办法城市规划编制办法； 19781978年全国城市工作会议，中央发年全国城市工作会议，中央发关关于加强城市建设工作的意见于加强城市建设工作的意见，19841984年国务院颁年国务院颁布布城市规划条例城市规划条例； 19891989年年1212月七届全国人大常委会表决通月七届全国人大

2、常委会表决通过过城市规划法城市规划法并正式颁发；并正式颁发；19901990年年4 4月月1 1日日城市规划法城市规划法正式施行。正式施行。 19931993年年6 6月国务院颁布月国务院颁布村庄和集镇规划村庄和集镇规划建设管理条例建设管理条例；19931993年年1111月月1 1日正式施行。日正式施行。 v“一法一条例一法一条例”v重要作用重要作用: :1、确立了城乡规划的基本法律制度，保障城乡发展步入法制化轨道；2、建立了规划编制和审批制度，颁布了相应的部门规章和技术标准；3、建立了以“一书两证”为核心的规划管理制度；4、建立健全了规划管理机构，规划从业人员不断增多，规划教育、科研力量不

3、断壮大。v存在问题存在问题: :1、城乡分割的管理制度不适应统筹城乡发展的要求；2、城乡规划管理制度不适应经济体制改革的发展。3、现行的规划体系难以适应城镇化和城乡建设发展 的需求；4、监督机制不完善，不适应决策的科学化和民主化；5、法律责任较轻，不利于维护规划的严肃性。v现行城乡规划法律制度受到历史形成的城乡二元结构的深刻影响，城市和乡村分别对待，不同的法律和法规，分别就城市论城市、就乡村论乡村，不利于城乡统筹发展，还造成了法律空白，在一些地区无法进行有效的规划管治，这一点在城乡结合部地区和各类开发区中表现得尤为明显。城乡结合部管理城乡结合部管理权限不清，建设权限不清，建设混乱。混乱。2、

4、城市规划法城市规划法形成于我国经济体制改革初期，内容上形成于我国经济体制改革初期，内容上难以适应政府职能转变，对规划管理、操作程序、监督检难以适应政府职能转变，对规划管理、操作程序、监督检查、法律责任规定得较少、较笼统。随着改革的深化，一查、法律责任规定得较少、较笼统。随着改革的深化，一系列新制度，如土地有偿使用制度、投资体制的改革、分系列新制度，如土地有偿使用制度、投资体制的改革、分税制等，带来城市发展动力的多元化和利益群体的分化。税制等，带来城市发展动力的多元化和利益群体的分化。建设单位有着不同价值取向和行为方式的利益主体，甚至建设单位有着不同价值取向和行为方式的利益主体，甚至地方城市政府

5、也产生了追逐利益的冲动。使规划在制定和地方城市政府也产生了追逐利益的冲动。使规划在制定和实施管理中不能十分有针对性地保护资源、环境、自然和实施管理中不能十分有针对性地保护资源、环境、自然和历史文化遗产，以及社会弱势群体的利益。历史文化遗产，以及社会弱势群体的利益。3 3、现行的规划体系难以适应城镇化和、现行的规划体系难以适应城镇化和城乡建设发展的需求城乡建设发展的需求v各级城镇体系规划的法律地位不明确，导致现行城乡规划各级城镇体系规划的法律地位不明确，导致现行城乡规划缺乏基本的区域协调与制约机制；缺乏基本的区域协调与制约机制；v城市总体规划内容繁杂，强制性内容不明确，难于作为管城市总体规划内容

6、繁杂，强制性内容不明确，难于作为管理依据；理依据；v镇的地位及其规划缺乏实事求是的定位和规范，导致小城镇的地位及其规划缺乏实事求是的定位和规范，导致小城镇规划的法律规范薄弱；镇规划的法律规范薄弱；v城镇详细规划缺乏严格的法定约束，导致详细规划从制定城镇详细规划缺乏严格的法定约束，导致详细规划从制定到实施都表现出随意性，各级城镇的规划实施管理难以有到实施都表现出随意性，各级城镇的规划实施管理难以有效规范；效规范；v乡村规划缺乏强有力的法律规范，导致乡村建设难以逐步乡村规划缺乏强有力的法律规范，导致乡村建设难以逐步实现集约化发展。实现集约化发展。4 4、监督机制不完善，不适应决策的科学、监督机制不

7、完善，不适应决策的科学化和民主化化和民主化 城市规划法城市规划法比较注重对行政权力和管理手段的维比较注重对行政权力和管理手段的维护，而对政府部门实施监督制约和对公民、法人以及社会护，而对政府部门实施监督制约和对公民、法人以及社会组织的保护性规定薄弱。在规划编制的组织上，强调单一组织的保护性规定薄弱。在规划编制的组织上，强调单一的政府行政部门责任，没有将公众参与、多部门参与作为的政府行政部门责任，没有将公众参与、多部门参与作为法定程序；规划决策限于一个相对封闭的机制。据此形成法定程序；规划决策限于一个相对封闭的机制。据此形成的规划管理体制，使编制和实施规划的职能主要集中在城的规划管理体制，使编制

8、和实施规划的职能主要集中在城市政府，而立法机关、上级政府、社会公众对规划工作这市政府，而立法机关、上级政府、社会公众对规划工作这一行政权力缺乏有效的监督，对地方政府的违法行为缺少一行政权力缺乏有效的监督，对地方政府的违法行为缺少法定的纠正能力。法定的纠正能力。5 5、法律责任较、法律责任较轻，不利于维护轻，不利于维护规划的严肃性规划的严肃性 现行现行城市规划法城市规划法对违法行为的处罚规定较为原则，对违法行为的处罚规定较为原则，可操作性差。可操作性差。该法主要针对违法建设行为本身提出纠错规该法主要针对违法建设行为本身提出纠错规定，对违法行为人的处罚仅涉及由单位给予行政处分；特定，对违法行为人的

9、处罚仅涉及由单位给予行政处分；特别是对政府的违法行为，若非涉及经济犯罪，基本上构不别是对政府的违法行为，若非涉及经济犯罪，基本上构不成法律责任。这样的法律制度，为规划决策提供了很大的成法律责任。这样的法律制度，为规划决策提供了很大的随意性空间。随意性空间。 对于建设单位和个人而言，为了谋求利益最大化，也对于建设单位和个人而言，为了谋求利益最大化，也会在计算违法和守法的成本后，不惜违法牟利。鉴于一些会在计算违法和守法的成本后，不惜违法牟利。鉴于一些地方违法的机会成本远低于守法的机会成本，更加导致违地方违法的机会成本远低于守法的机会成本，更加导致违法建设行为屡禁不止，严重损害了规划的权威性和严肃性

10、。法建设行为屡禁不止，严重损害了规划的权威性和严肃性。 立法目的立法目的v 1、加强城乡规划管理。、加强城乡规划管理。v 2、协调城乡空间布局，改善人居环境。、协调城乡空间布局，改善人居环境。v 3、促进经济社会全面协调可持续发展。、促进经济社会全面协调可持续发展。v19991999年年城市规划法城市规划法修订工作启动，修订工作启动，20012001年开始从年开始从城城市规划法市规划法修订改为修订改为城乡规划法城乡规划法的制定；的制定；v20072007年年1010月月2828日十届全国人大常委会表决通过日十届全国人大常委会表决通过城乡规划城乡规划法法（152152票赞成、票赞成、1 1票弃权

11、、票弃权、1 1票反对）票反对），并正式颁发；，并正式颁发；v20082008年年1 1月月1 1日日城乡规划法城乡规划法正式施行。正式施行。二二、城乡规划法城乡规划法的重要内容的重要内容城乡规划法与城市规划法的章节比较城乡规划法与城市规划法的章节比较 城乡规划法城乡规划法 共七章七十条共七章七十条 第一章第一章 总总 则则 第二章第二章 城乡规划的制定城乡规划的制定 第三章第三章 城乡规划的实施城乡规划的实施 第四章第四章 城乡规划的修改城乡规划的修改 第五章第五章 监督检查监督检查 第六章第六章 法律责任法律责任 第七章第七章 附附 则则 城市规划法城市规划法 共六章四十六条共六章四十六条

12、 第一章第一章 总总 则则 第二章第二章 城市规划的制定城市规划的制定 第三章第三章 城市新区开发和城市新区开发和 旧区改造旧区改造 第四章第四章 城市规划的实施城市规划的实施 第五章第五章 法律责任法律责任 第六章第六章 附附 则则城乡规划法城乡规划法的重要内容的重要内容（一）突出城乡规划的公共政策属性（一）突出城乡规划的公共政策属性（二）强调城乡规划综合调控的地位和作用（二）强调城乡规划综合调控的地位和作用 （三）建立城乡规划体系（三）建立城乡规划体系（四）严格城乡规划修改程序（四）严格城乡规划修改程序（五）完善城乡规划行政许可制度（五）完善城乡规划行政许可制度（六）对行政权力的监督制约（

13、六）对行政权力的监督制约 （七）明确对城乡规划编制单位的要求（七）明确对城乡规划编制单位的要求（八）强化法律责任八）强化法律责任 （一）突出城乡规划的公共政策属性（一）突出城乡规划的公共政策属性 1、立法目的体现公共政策、立法目的体现公共政策 为了加强城乡规划管理，协调城乡空间布局，为了加强城乡规划管理，协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面、协调、改善人居环境，促进城乡经济社会全面、协调、可持续发展，制定本法。可持续发展，制定本法。 城乡规划法城乡规划法 2 2、规划的原则体现公共政策要求、规划的原则体现公共政策要求 制定和实施城乡规划，应当遵循城乡统筹、合理布局、节约土地、集

14、约发展和先规划后建设的原则，改善生态环境，促进资源、能源节约和综合利用，保护耕地等自然资源和历史文化遗产，保持地方特色、民族特色和传统风貌，防止污染和其他公害，并符合区域人口发展、国防建设、防灾减灾和公共卫生、公共安全的需要。（第4条的规定）3 3、从建设发展的重点上体现公共政策要求、从建设发展的重点上体现公共政策要求v城市的建设和发展，应当优先安排基础设施以及公共服务设施，妥善处城市的建设和发展，应当优先安排基础设施以及公共服务设施，妥善处理新区开发与旧区改建的关系，统筹兼顾进城务工人员生活和周边农村理新区开发与旧区改建的关系，统筹兼顾进城务工人员生活和周边农村经济社会发展、村民生产与生活的

15、需要。经济社会发展、村民生产与生活的需要。v镇的建设和发展，应当结合农村经济社会发展和产业结构调整，优先安镇的建设和发展，应当结合农村经济社会发展和产业结构调整，优先安排供水、排水、供电、供气、道路、通信、广播电视等基础设施和学校、排供水、排水、供电、供气、道路、通信、广播电视等基础设施和学校、卫生院、文化站、幼儿园、福利院等公共服务设施的建设，为周边农村卫生院、文化站、幼儿园、福利院等公共服务设施的建设，为周边农村提供服务。提供服务。（第（第2929条的规定）条的规定）v近期建设规划应当以重要基础设施、公共服务设施和中低收入居民住房近期建设规划应当以重要基础设施、公共服务设施和中低收入居民住

16、房建设以及生态环境保护为重点内容，明确近期建设的时序、发展方向和建设以及生态环境保护为重点内容，明确近期建设的时序、发展方向和空间布局。空间布局。（第（第3434条的规定）条的规定） 4 4、城乡规划制定、实施的程序上体现公众的参与、城乡规划制定、实施的程序上体现公众的参与 城乡规划报送审批前，应当依法将城乡规划草案予以公城乡规划报送审批前，应当依法将城乡规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。公告的时间不得少于三十日。在上报审批的众的意见。公告的时间不得少于三十日。在上报审批的材料中应当附具公众意见采纳情况。材料

17、中应当附具公众意见采纳情况。（第（第2626条的规定）条的规定） 修改控制性详细规划和经依法审定的修建性详细规划的，修改控制性详细规划和经依法审定的修建性详细规划的，应当征求规划地段内利害关系人的意见。应当征求规划地段内利害关系人的意见。（第（第4848、5050条条的规定）的规定） 村庄规划在报送审批前，应当经村民会议或者村民代表村庄规划在报送审批前，应当经村民会议或者村民代表会议讨论同意。会议讨论同意。（第（第2222条的规定）条的规定） 5 5、保证公平，明确有关赔偿或补偿责任、保证公平，明确有关赔偿或补偿责任v因依法修改城乡规划给被许可人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿。（第50条

18、的规定）v因撤销行政许可给被许可人合法权益造成损失的， 应当依法给予赔偿。（第57条的规定）（二）强调城乡规划综合调控的地位和作用（二）强调城乡规划综合调控的地位和作用v城乡规划法指出：“任何单位和个人都应当遵守依法批准并公布的城乡规划，服从规划管理”。这就从法律上明确，城乡规划是政府引导和调控城乡建设和发展的一项重要公共政策，是具有法定地位的发展蓝图。同时，法律适用范围扩大，强调城乡统筹、区域统筹；确立先规划后建设的原则；“三规合一”是规划未来发展的必然趋势。v 城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制，城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制，应当依据国民经济和社会发展

19、规划，并与土地利用总体规应当依据国民经济和社会发展规划，并与土地利用总体规划相衔接。划相衔接。（第（第5 5条的规定）条的规定）（三）新的城乡规划体系的建立（三）新的城乡规划体系的建立1 1、体现了一级政府、一级规划、一级事权的规、体现了一级政府、一级规划、一级事权的规划编制要求划编制要求2 2、明确规划的强制性内容、明确规划的强制性内容3 3、突出近期建设规划的地位、突出近期建设规划的地位、城乡规划体系的变化v城乡规划，包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。详细规划分为控制性详细控制性详细规划和修建性详细规划规划和修建性详细规划。v不同

20、层级政府编制规划和从事规划管理的责任不同层级政府编制规划和从事规划管理的责任v下位规划不得违背上位规划的要求下位规划不得违背上位规划的要求 城市总体规划编制的程序城市人民政府省人民政府城市人大常委会审查国务院公示程序公众意见规划草案规划方案人大意见专家和部门审查专家意见公众意见采纳情况人大意见采纳情况专家意见采纳情况批复镇总体规划的编制程序与此相似S14-S16,S26,S27公布规划城乡规划的参与方企业：参与者实施者资金优势市场经验利润追求政府：组织者政策资源催化作用政绩冲动专家：参与者技术理性技术至上能力不足民众：主人参与者家园意识多元价值观利己主义的倾向缺乏必要的知识城乡规划任何一方任何

21、一方都无力承都无力承担城乡规担城乡规划的全部划的全部责任，建责任，建立参与各立参与各方的合作方的合作机制是当机制是当务之急务之急 2、明确总体规划强制性内容的规定 （第17条) v规划区范围、规划区内建设用地规模、基础设施规划区范围、规划区内建设用地规模、基础设施和公共服务设施用地、水源地和水系、基本农田和公共服务设施用地、水源地和水系、基本农田和绿化用地、环境保护、自然与历史文化遗产保和绿化用地、环境保护、自然与历史文化遗产保护以及防灾减灾等内容，应当作为城市、镇总体护以及防灾减灾等内容，应当作为城市、镇总体规划的强制性内容。规划的强制性内容。 关键词：关键词： “绿线绿线”、“兰线兰线”、

22、“黄线黄线”等在规等在规划实施中不得擅自改变划实施中不得擅自改变 下位规划不得改变上位下位规划不得改变上位规划强制性内容规划强制性内容城乡规划法相应的管辖范围规划区制定和实施城乡规划建设活动 国土城镇体系规划城市规划、镇规划(乡规划)、村庄规划 选址意见书 建设用地规划许可证建设工程规划许可证乡村建设规划许可证法律管辖行政权力查处违法建设 临时建设许可 3、突出近期建设规划的地位、突出近期建设规划的地位（第34条) v城市、县、镇政府应当根据城镇总体规划、土地利城市、县、镇政府应当根据城镇总体规划、土地利用总体规划和年度计划以及国民经济和社会发展规用总体规划和年度计划以及国民经济和社会发展规划

23、，制定近期建设规划，报总体规划审批机关备案。划，制定近期建设规划，报总体规划审批机关备案。v近期建设规划应当以重要基础设施、公共服务设施近期建设规划应当以重要基础设施、公共服务设施和中低收入居民住房建设及生态环境保护为重点内和中低收入居民住房建设及生态环境保护为重点内容，明确时序、发展方向和空间布局。近期建设规容，明确时序、发展方向和空间布局。近期建设规划的规划期限为五年。划的规划期限为五年。 关键词：关键词：近期建设规划是总体规划实施的关键近期建设规划是总体规划实施的关键 是城市近期土地出让和开发建设的依据是城市近期土地出让和开发建设的依据（四）严格城乡规划修改程序（四）严格城乡规划修改程序

24、1 1、对城乡规划评估、对城乡规划评估（第（第4646条的规定）条的规定）2 2、修改省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总、修改省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划的规定体规划的规定（第（第4747条的规定）条的规定）3 3、修改详细规划的规定、修改详细规划的规定（第（第4848条的规定）条的规定）4 4、修改乡规划和村庄规划的规定、修改乡规划和村庄规划的规定（第（第4848条、第条、第2222条的规定）条的规定）城市总体规划修改的一般程序实施情况总结是否具备五项“情形”之一向原审批机关申请是否涉及强制性内容专题报告同意规划修编不得修编规划进入规划编制程序上位规划要求行政区划调整重大建设

25、工程经评估确需修改审批机关认为应修改涉及不具备不涉及具备S47省域城镇体系规划、镇总体规划的修改程序与此类似规划区范围、规划区内建设用地规模、基础设施和公共服务设施用地、水源地和水系、基本农田和绿化用地、环境保护、自然与历史文化遗产保护以及防灾减灾等内容 （五）城乡规划行政许可制度的完善（五）城乡规划行政许可制度的完善1 1、建立完善了针对土地有偿使用制度和投资、建立完善了针对土地有偿使用制度和投资体制改革的建设用地规划管理制度体制改革的建设用地规划管理制度2 2、规定各项城乡规划的行政许可、规定各项城乡规划的行政许可1 1、针对土地有偿使用的建设用地规划管理制度、针对土地有偿使用的建设用地规

26、划管理制度 需要批准或者核准的建设项目，以划拨方式提供国有土需要批准或者核准的建设项目，以划拨方式提供国有土地使用权的，建设单位在报送有关部门批准或者核准前，应地使用权的，建设单位在报送有关部门批准或者核准前，应当向城乡规划主管部门申请核发选址意见书。当向城乡规划主管部门申请核发选址意见书。（第（第3636条的规条的规定）定） 以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等性详细规划，提出出

27、让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。（第（第3838条的条的规定）规定）2 2、规定各项城乡规划的行政许可、规定各项城乡规划的行政许可选址意见书选址意见书 （第（第3636条的规定）条的规定） 建设用地规划许可证建设用地规划许可证（第（第3737条、条、3838条的规定）条的规定）建设工程规划许可证建设工程规划许可证（第（第4040条的规定）条的规定）乡村建设规划许可证乡村建设规划许可证（第（第4141条的规定）

28、条的规定）城市地下空间规划管理城市地下空间规划管理（第（第3333条的规定）条的规定）临时建设规划管理临时建设规划管理 （第（第4444条的规定）条的规定）建设工程完工后的规划条件核实建设工程完工后的规划条件核实（第（第4545条的规定）条的规定）城乡规划编制单位资质管理城乡规划编制单位资质管理 （第（第2424条的规定）条的规定）规划师执业资格管理规划师执业资格管理（六）对行政权力的监督制约（六）对行政权力的监督制约1 1、加强上级对下级的行政监督、加强上级对下级的行政监督2 2、加强人民代表大会的监督、加强人民代表大会的监督 3 3、加强社会公众的监督、加强社会公众的监督来自最高立法机关的

29、声音来自最高立法机关的声音v“破坏规划的往往不是一般老百姓，而是某些政府、部门”。 全国人大常委童傅v地方官员对创造政绩的强烈需求，加上开发商的“公关”，规划没有约束力，有的地方“换一届领导就改一次规划”，规划修改很随意。全国人大常委会组成人员朱相远v规划实施过程不严肃的问题很突出。政府制定规划时很重视，但批准规划后不重视，往往破坏规划的是政府自己。 全国人大常委会组成人员杨兴富v“我去21个省市看过，许多地方在城市规划上作秀的现象带有普遍性。小县城也建大广场，也得建环路，超前太大，浪费令人痛心” 。 全国人大常委李春亭上级监督：全面监督上级监督：全面监督v第五十一条第五十一条 县级以上人民政

30、府及其城乡规划主管部门应当加强对城乡规划编制、审批、实施、修改的监督检查。v第五十三条第五十三条 被监督检查的单位和人员应当予以配合，不得妨碍和阻挠依法进行的监督检查活动。v第五十六条第五十六条 依照本法规定应当给予行政处罚，而有关城乡规划主管部门不给予行政处罚的，上级人民政府城乡规划主管部门有权责令其作出行政处罚决定或者建议有关人民政府责令其给予行政处罚。 v第五十七条第五十七条 城乡规划主管部门违反本法规定作出行政许可的，上级人民政府城乡规划主管部门有权责令其撤销或者直接撤销该行政许可 全方位的全方位的监督监督被监督方被监督方的义务的义务上级机关上级机关的责令与的责令与建议权建议权上级机关上级机关“越俎代越俎代庖庖”人大监督：重点监督规划实施与修改人大监督：重点监督规划实施与修改 一般监督功能一般监督功能 第五十二条第五十二条 地方各级人民政府应当向本级人民代表大会常务委员会或者乡、镇人民代表大会报告城乡规划的