讲课用 新大气污染防治法专题

1、大气污染防治法专题研究什么是大气？ 大气就是包围地球的空气大气就是包围地球的空气。包括了氮、氧、氩、以及微量的氖、氦、氪等稀有气体；还有水蒸气二氧化碳等；不定组成部分是尘埃、氮氧化物等。 整个地球大气层按其成分、温度、密度等物理性质在垂直方向上的变化，世界气象组织把它分为五层，自下而上依次是：对流层、平流层、中间对流层、平流层、中间层、暖层和散逸层。层、暖层和散逸层。 对流层是紧贴地面的一层，它受地面的影响最大。与人类生存密切相关的大气环境条件主要就是在与人类生存密切相关的大气环境条件主要就是在对流层中形成的。对流层中形成的。大气污染 大气污染是指大气因某种物质的介入，而导大气污染是指大气因某

2、种物质的介入，而导致其化学物理、生物或者放射性等方面特性的致其化学物理、生物或者放射性等方面特性的改变，从而影响大气的有效利用，危害人体健改变，从而影响大气的有效利用，危害人体健康或者财产安全，以及破坏自然生态系统，造康或者财产安全，以及破坏自然生态系统，造成大气质量恶化的现象。成大气质量恶化的现象。穹顶之下 20132013年年1 1月份，重雾霾期间，我们整个国家有月份，重雾霾期间，我们整个国家有2727个个城市都出现了城市都出现了急诊人数的爆发性增长急诊人数的爆发性增长(10%-150%)(10%-150%)。 过去过去3030年内，年内，我国的肺癌死亡率上升了我国的肺癌死亡率上升了465

3、%465%，虽，虽然吸烟和老龄化仍然是这个数字的主要因素，但然吸烟和老龄化仍然是这个数字的主要因素，但细颗粒物明确的致癌风险，越来越得到重视。细颗粒物明确的致癌风险，越来越得到重视。 1111年前，那时候我们还没有年前，那时候我们还没有PM2.5PM2.5的检测，但是我的检测，但是我们有们有PM10PM10。20122012年，年，PM2.5PM2.5被列入监测范围被列入监测范围，国家，国家大气污染防治行动计划大气污染防治行动计划实施，随着收入增加，实施，随着收入增加，信息透明，人们对环境的期待越来越高。信息透明，人们对环境的期待越来越高。PM10： 总悬浮颗粒物是指漂浮在空气中的固总悬浮颗粒

4、物是指漂浮在空气中的固态和液态颗粒物的总称。其粒径范围约为态和液态颗粒物的总称。其粒径范围约为0.1-100 0.1-100 微米。有些颗粒物因粒径大或颜微米。有些颗粒物因粒径大或颜色黑可以为肉眼所见，比可吸入颗粒物如色黑可以为肉眼所见，比可吸入颗粒物如烟尘。有些则小到使用电子显微镜才可观烟尘。有些则小到使用电子显微镜才可观察到。通常把察到。通常把粒径在粒径在1010微米以下微米以下的颗粒物的颗粒物称为称为可吸入颗粒物可吸入颗粒物，又称为，又称为PM10PM10。PM2.5： 直径小于等于直径小于等于 2.5 微米的颗粒物。它能较长时间悬浮微米的颗粒物。它能较长时间悬浮于空气中，其在空气中含量

5、浓度越高，就代表空气污染越于空气中，其在空气中含量浓度越高，就代表空气污染越严重。严重。 与较粗的大气颗粒物相比，与较粗的大气颗粒物相比，PM2.5粒径小，面积大，粒径小，面积大，活性强，易附带有毒、有害物质（例如，重金属、微生物活性强，易附带有毒、有害物质（例如，重金属、微生物等），且在大气中的停留时间长、输送距离远，因而对人等），且在大气中的停留时间长、输送距离远，因而对人体健康和大气环境质量的影响更大。体健康和大气环境质量的影响更大。 危害：危害：可吸入颗粒物可以被人体吸入，沉积在呼吸道、可吸入颗粒物可以被人体吸入，沉积在呼吸道、肺泡等部位从而引发疾病。颗粒物的直径越小，进入呼吸肺泡等部

6、位从而引发疾病。颗粒物的直径越小，进入呼吸道的部位越深。道的部位越深。所以所以PM2.5也称为可入肺颗粒物。也称为可入肺颗粒物。10微米微米直径的颗粒物通常沉积在上呼吸道，直径的颗粒物通常沉积在上呼吸道，5微米直径的可进入微米直径的可进入呼吸道的深部，呼吸道的深部，2微米以下的可微米以下的可100%深入到细支气管和肺深入到细支气管和肺泡。泡。PM2.5含量的空气质量新标准 050 优 50100 良 100150 轻度污染 150200 中度污染 200300 重度污染大于300及以上 严重污染 大气污染的来源 一：煤烟型污染一：煤烟型污染（由烟尘、二氧化硫、一氧化碳和氮氧化物引起）比如，煤炭

7、。 二、石油型污染二、石油型污染（由一氧化碳、碳氢化合物、氮氧化物、颗粒物和铅引起）比如，石油。 三、特殊型污染三、特殊型污染（废气和粉尘）比如，汽车尾气的排放。 煤炭煤炭：先让中国腾飞，再让中国遭罪。中国 的PM2.5，60%来自于燃煤和燃油，也就是化石能源的燃烧。 我国是一个以煤为主要能源的国家我国是一个以煤为主要能源的国家，我国能源资源的特点和经济发展水平，决定了以煤为主的能源结构将长期存在。 因此，控制煤烟型大气污染控制煤烟型大气污染将长期作为我国大气污染控制领域的主要任务。大气污染的特征： 一、污染范围比较大一、污染范围比较大 由于空气具有流动性，而且扩散十分广泛，大气污染对于整个城

8、市和居民的生活都造成了不利的影响。扩大了污染范围，在一定程度上增加了治理的难度。 二、污染物比较多二、污染物比较多 随着社会的发展，大气污染源也逐步增加，不仅有工业生产产生的废气，还有居民生活废气，以及汽车尾气。在一定程度上加剧了大气污染。 三、污染治理困难三、污染治理困难 大气污染治理工作十分复杂，不仅需要治理措施，还需要相对完善的预防措施。一些城市的发展需要工业生产作为支撑，而且人们在日常生活中缺少环保意识，这样就增加了治理的难度。国际大气污染防治立法 联合国气候变化框架公约联合国气候变化框架公约（United Nations Framework Convention on Climate

9、 Change，简称框架公约，英文缩写UNFCCC）是一个国际公约，是联合国政府间谈判委员会就气候变化问题达成的公约，于1992年5月在纽约联合国总部通过，1992年6月在巴西里约热内卢召开的有世界各国政府首脑参加的联合国环境与发展会议期间开放签署。1994年3月21日，该公约生效。联合国气候变化框架公约是世界上第一个为全面控制二氧化碳等温室气体排放，以应对全球气候变暖给人类经济和社会带来不利影响的国际公约，也是国际社会在对付全球气候变化问题上进行国际合作的一个基本框架。 京都议定书京都议定书（英文：Kyoto Protocol，又译京都协议书、京都条约；全称联合国气候变化框架公约的京都议定书

10、）是联合国气候变化框架公约（United Nations Framework Convention on Climate Change，UNFCCC）的补充条款。是1997年12月在日本京都由联合国气候变化框架公约参加国三次会议制定的。其目标是“将大气中的温室气体含量稳定在一个适当的水平，进而防止剧烈的气候改变对人类造成伤害”。 哥本哈根协议哥本哈根协议主要是就各国二氧化碳的排放量问题，签署协议，根据各国的GDP大小减少二氧化碳的排放量。哥本哈根协议目的是商讨京都议定书一期承诺到期后的后续方案，就未来应对气候变化的全球行动签署新的协议。 坎昆世界气候大会 坎昆世界气候大会全称联合国气候变化框架

11、公约第16次缔约方会议暨京都议定书第6次缔约方会议，定于2010年11月29日至12月10日在墨西哥海滨城市坎昆举行。 值得强调的是，这个会议是由大会秘书处组织的符合联合国设立的大会标准的会议。联合国气候变化框架公约会议由两个类型的参与者构成，分别是缔约国和观察员。 观察员被分为国际政府组织和国际非政府组织（第7条第6款），要参加大会，他们必须向大会秘书处注册并获得授权。只有已注册的组织的代表会被允许以观察员的身份协助参加大会中不同主体间的会议。 我国大气污染的防治立法20世纪世纪70年代年代，我国制定了，我国制定了工业三废排放试行标准工业三废排放试行标准和和工业企工业企业设计卫生标准业设计卫

12、生标准，以标准的形式对大气污染物的排放作出了定量规，以标准的形式对大气污染物的排放作出了定量规定。定。1979年，我国制定的首部环境保护法律环境保护法中，首次以法律年，我国制定的首部环境保护法律环境保护法中，首次以法律的形式对大气污染防治作出了原则性规定。的形式对大气污染防治作出了原则性规定。1987年我国制定并颁布了大气污染防治法。年我国制定并颁布了大气污染防治法。除此之外，我国颁布了除此之外，我国颁布了环境空气质量标准以及有关工业锅炉、水电厂、恶臭练焦炉以及保护环境空气质量标准以及有关工业锅炉、水电厂、恶臭练焦炉以及保护农作物等方面的单项大气污染物排放标准等。农作物等方面的单项大气污染物排

13、放标准等。1995年全国人大常委会对大气污染防治法进行了修订。年全国人大常委会对大气污染防治法进行了修订。2000年全国年全国人大常委会再次修订了大气污染防治法，并于人大常委会再次修订了大气污染防治法，并于2000年年9月月1日起施行。日起施行。最新的一次修改是在最新的一次修改是在2015年年8月月29日。日。中华人民共和国第十二届全国中华人民共和国第十二届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议于修订通过，现将修订后的人民代表大会常务委员会第十六次会议于修订通过，现将修订后的中华人民共和国大气污染防治法中华人民共和国大气污染防治法公布，自公布，自2016年年1月月1日起施行。日起施行。 环境空

14、气质量标准环境空气质量标准是大气环境标准体系的核心。为贯彻中华人民共和国环境保护法和中华人民共和国大气污染防治法 ，保护和改善生活环境、生态环境，保障人体健康，制定本标准。本标准首次发布于1982年。1996年第一次修订，2000年第二次修订，本次为第三次修订。 2012年2月，国务院发布空气质量新标准，增加了PM2.5值监测。 大气污染物综合排放标准大气污染物综合排放标准是国家大气污染物排放标准中较为重要的综合性排放标准。该标准主要依据环境空气质量标准制定，大气污染物综合排放标准规定了33种大气污染物的排放限值，同时规定了标准执行中的各种要求。 地方性规定。地方性规定。面对大气污染的强烈袭击

15、，一些地面对大气污染的强烈袭击，一些地方政府也积极开展立法，并制定了一些地方性的方政府也积极开展立法，并制定了一些地方性的规定。如规定。如四川省灰霾污染防治实施方案四川省灰霾污染防治实施方案、北京市大气污染防治条例北京市大气污染防治条例、兰州市实施大兰州市实施大气污染防治法办法气污染防治法办法、山西省落实大气污染防山西省落实大气污染防治行动计划实施方案治行动计划实施方案等。这些地方性规定结合等。这些地方性规定结合当地的特点，就大气污染的治理作出了规定。此当地的特点，就大气污染的治理作出了规定。此外，作为外，作为大气污染防治法大气污染防治法的下位法，地方政的下位法，地方政府制定的相关条例，也可以

16、看作府制定的相关条例，也可以看作大气污染防治大气污染防治法法的重要组成部分或实施细则，如的重要组成部分或实施细则，如南京市大南京市大气污染防治条例气污染防治条例，安徽省大气污染防治条例安徽省大气污染防治条例等规定体现了地方政府细化上位法的努力。等规定体现了地方政府细化上位法的努力。新增亮点：联防联控避免“各自为战” 专家指出，当前我国大气污染呈现明显的区域性特征。专家指出，当前我国大气污染呈现明显的区域性特征。京津冀、长京津冀、长三角、珠三角地区，大气污染不再局限于单个城市内，城市间大气污三角、珠三角地区，大气污染不再局限于单个城市内，城市间大气污染变化过程呈现明显的同步性，区域性污染特征十分

17、显著。辽宁中部染变化过程呈现明显的同步性，区域性污染特征十分显著。辽宁中部城市群、湖南长株潭地区以及成渝地区等城市密度大、能源消费集中城市群、湖南长株潭地区以及成渝地区等城市密度大、能源消费集中的区域也出现了区域性大气污染。的区域也出现了区域性大气污染。 中国环科院副院长柴发合介绍：中国环科院副院长柴发合介绍：“现行大气污染防治法缺乏大气现行大气污染防治法缺乏大气污染防治的区域协作机制，只提到城市空气污染的防治，污染防治的区域协作机制，只提到城市空气污染的防治，未涉及如何未涉及如何解决区域性大气污染问题，导致行政辖区解决区域性大气污染问题，导致行政辖区各自为战各自为战，难以形成治难以形成治污合

18、力。污合力。” “去年以来，京津冀、长三角、珠三角分别建立了区域大气污染去年以来，京津冀、长三角、珠三角分别建立了区域大气污染防治协作机制，在目标措施制定、重污染天气共同应对等方面开展了防治协作机制，在目标措施制定、重污染天气共同应对等方面开展了有益尝试，积累了经验。有益尝试，积累了经验。”柴发合说，柴发合说，“修订草案中设立了重点区域修订草案中设立了重点区域大气污染联合防治专章，大气污染联合防治专章，规定了由国家建立重点区域大气污染联防联规定了由国家建立重点区域大气污染联防联控机制，统筹协调区域内大气污染防治工作，对大气污染防治工作实控机制，统筹协调区域内大气污染防治工作，对大气污染防治工作

19、实施统一规划、统一标准，明确协同控制目标。施统一规划、统一标准，明确协同控制目标。”总量控制源头治理力争“雾开霾散” 修订草案规定，国家对重点大气污染物排放修订草案规定，国家对重点大气污染物排放实行总量控制。实行总量控制。中国政法大学教授王灿发说：中国政法大学教授王灿发说：“任何环境都有环境容量，也就是大气的自净能任何环境都有环境容量，也就是大气的自净能力所能容纳的容量。可能每一个排放源浓度都达力所能容纳的容量。可能每一个排放源浓度都达标，但是排放源太多，仍然可能会超过大气环境标，但是排放源太多，仍然可能会超过大气环境容量，造成污染，因此必须实行总量控制。容量，造成污染，因此必须实行总量控制。

20、” 王灿发说：王灿发说：“必须全国都实行总量控制，才必须全国都实行总量控制，才能改变大气污染的现况。能改变大气污染的现况。” 草案规定了省级政府应当按照国务院的规定草案规定了省级政府应当按照国务院的规定削减和控制本行政区域的重点大气污染物排放总削减和控制本行政区域的重点大气污染物排放总量，量，并将重点大气污染物排放总量控制指标分解并将重点大气污染物排放总量控制指标分解落实到市、县，再由市、县政府分解落实到排污落实到市、县，再由市、县政府分解落实到排污单位。单位。科技治霾要“爬坡过坎” 环保部科技司司长熊跃辉说，创新驱动是解决环保制环保部科技司司长熊跃辉说，创新驱动是解决环保制约瓶颈和污染问题的

21、重要手段，也是强化环境管理的重要约瓶颈和污染问题的重要手段，也是强化环境管理的重要支撑。支撑。草案提出，国家鼓励和支持大气污染防治的科学技术草案提出，国家鼓励和支持大气污染防治的科学技术研究，研究，推广先进适用的大气污染防治技术和装备，促进科技成果转推广先进适用的大气污染防治技术和装备，促进科技成果转化，发挥科学技术在大气污染防治中的支撑作用；鼓励和支持开发、化，发挥科学技术在大气污染防治中的支撑作用；鼓励和支持开发、利用清洁能源。利用清洁能源。 中国科学院生态环境研究中心研究员贺泓认为，草案中明确了中国科学院生态环境研究中心研究员贺泓认为，草案中明确了“促进科技成果转化，发挥科学技术在大气污

22、染防治中的促进科技成果转化，发挥科学技术在大气污染防治中的支撑作用支撑作用”，就是表明要打破治理雾霾的科技藩篱，促进信息共就是表明要打破治理雾霾的科技藩篱，促进信息共享和成果转化，让科技在治霾中发挥更大、更好的作用。如果草案审享和成果转化，让科技在治霾中发挥更大、更好的作用。如果草案审议通过后实施，国家还会出台更加具体的措施，进一步具体理顺科技议通过后实施，国家还会出台更加具体的措施，进一步具体理顺科技治霾的体制机制。治霾的体制机制。环保罚款取消50万元封顶一直以来，环境污染一直以来，环境污染“违法成本低，守法成本高违法成本低，守法成本高”，导致环保法罚则，导致环保法罚则虚设、执行不力。虚设、

23、执行不力。 中国生态经济学会秘书长于法稳认为，主要是因为过去在治理大气污中国生态经济学会秘书长于法稳认为，主要是因为过去在治理大气污染时，往往用行政罚款方式，染时，往往用行政罚款方式，结果企业交完钱，还接着排放污染结果企业交完钱，还接着排放污染。因。因此，罚款的经济措施和行此，罚款的经济措施和行 政的处罚措施都不能取代法律的强制措施。政的处罚措施都不能取代法律的强制措施。一旦严格执法，我国大气污染也好、生态环境保护也好，相信都会提一旦严格执法，我国大气污染也好、生态环境保护也好，相信都会提升一个很高的程度。升一个很高的程度。据了解，该法取消了现行法律中对造成大气污染事故企业事业单位罚据了解，该

24、法取消了现行法律中对造成大气污染事故企业事业单位罚款款 “最高不超过最高不超过50万元万元”的封顶限额，同时增加了的封顶限额，同时增加了“按日计罚按日计罚”的的规定。规定。另外还增加了其它罚款新规定：造成大气污染事故的，对直接另外还增加了其它罚款新规定：造成大气污染事故的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员可以处上一年度从本企业事业单负责的主管人员和其他直接责任人员可以处上一年度从本企业事业单位取得收入位取得收入50%以下的罚款。对造成一般或者较大大气污染事故的，以下的罚款。对造成一般或者较大大气污染事故的，按照污染事故造成直接损失的按照污染事故造成直接损失的1倍以上倍以上3倍以下计算罚款

25、倍以下计算罚款;对造成重大对造成重大或者特大大气污染事故的，按污染事故造成的直接损失的或者特大大气污染事故的，按污染事故造成的直接损失的3倍以上倍以上5倍倍以下计罚。以下计罚。 由此不难看出，对环境违法行为的处罚力由此不难看出，对环境违法行为的处罚力度明显加大。度明显加大。 其中取消造成大气污染事故环保罚款其中取消造成大气污染事故环保罚款50万万元上限额度，变为按倍数计罚，是重典治元上限额度，变为按倍数计罚，是重典治霾的具体体现，必将对污染企业产生极大霾的具体体现，必将对污染企业产生极大的震慑作用。的震慑作用。 充分体现了信息公开和公众参与充分体现了信息公开和公众参与。秉承新环保法强化信息公开

26、和公众参与的立法思路，大气污染防治法要求信息公开的表述有11处规定。 强化政府责任强化政府责任。该法规定了地方政府对辖区大气环境质量负责、环境保护部对省级政府实行考核、未达标城市政府应当编制限期达标规划、上级环保部门对未完成任务的下级政府负责人实行约谈和区域限批等一系列制度措施。 突出大气环境质量改善主线。突出大气环境质量改善主线。该法通篇围绕大气质量改善目标这个主线展开的，明确提及“大气环境质量”达36次之多，接近全部条文的1/3，为该法的最大亮点，体现了环境质量要与老百姓切身感受相符的立法思路，为大气污染防治工作全面转向以质量改善为核心提供了法律保障。 大气污染防治的基本法律制度 一、大气

27、污染排污收费制度一、大气污染排污收费制度 征收排污费制度的实质是排污者由于向大气排放了污染物，对大气环境造成了损害，应当承担一定的补偿责任，征收排污费就是进行这种补偿的一种形式。这种制度，一是体现了污染者负担的原则;二是实行这种制度可以有效地促使污染者积极治理污染，所以它也是推行大气环境保护的一种必要手段。 二、大气污染物排放总量控制和许可证制度 这是防治大气污染的一项重要制度，也是2000年修订大气污染防治法时新确立的法律规范。提出建立这项制度的意图在于，当前在我国许多人口和工业集中的地区，由于大气质量已经很差，即使污染源实现浓度达标排放，也不能遏制大气质量的继续恶化，因此，推行大气污染物排

28、放总量控制势在必行。 有计划地控制或者逐步削减各地方主要大气污染物的排放总量。并且主要大气污染物排放总量控制的具体办法由国务院规定。 在这个基础上，大气污染防治法中又规定，大气污染物总量控制区内有关地方人民政府依照国务院规定的条件和程序，按照公开、公平、公正的原则，核定企业事业单位的主要大气污染物排放总量，核发主要大气污染物排放许可证。对于有大气污染物总量控制任务的企业事业单位，大气污染防治法则要求，必须按照核定的主要大气污染物排放总量和许可证规定的条件排放污染物。三、大气污染限期治理制度 向大气排放污染物超过国家和地方规定排放标准的，应当限期治理，并被处一万元以上十万元以下的罚款。限期治理的

29、决定权限和违反限期治理要求的行政处罚由国务院规定。国外大气污染的防治措施以及经验英 国 英国是第一次工业革命的发祥地，在这里催生了蒸汽英国是第一次工业革命的发祥地，在这里催生了蒸汽机的发明与大规模使用。当然蒸汽机的使用离不开煤炭。机的发明与大规模使用。当然蒸汽机的使用离不开煤炭。 煤炭在燃烧时，会生成水、二氧化碳、一氧化碳、二煤炭在燃烧时，会生成水、二氧化碳、一氧化碳、二氧化硫、二氧化氮等物质。这些物质排放到大气中后，会氧化硫、二氧化氮等物质。这些物质排放到大气中后，会附着在飘尘上，凝聚在雾气中。在没有风的时节，烟尘与附着在飘尘上，凝聚在雾气中。在没有风的时节，烟尘与雾混合变成黄黑色，经常在城

30、市上空笼罩多天不散，曾经雾混合变成黄黑色，经常在城市上空笼罩多天不散，曾经客居伦敦的老舍先生描绘过这种客居伦敦的老舍先生描绘过这种“乌黑的、浑黄的、绛紫乌黑的、浑黄的、绛紫的，以致辛辣的、呛人的的，以致辛辣的、呛人的”伦敦雾。伦敦雾。 19521952年年1212月月4 4日，一个移动缓慢的高气压滞留在伦敦日，一个移动缓慢的高气压滞留在伦敦上空，导致大气湿度增加、风力微弱，煤烟极难扩散，上空，导致大气湿度增加、风力微弱，煤烟极难扩散，1212月月5 5日，日，伦敦即开始大雾围城伦敦即开始大雾围城。市中心空气中的烟雾量几。市中心空气中的烟雾量几乎增加了十倍，全城能见度下降到惊人的程度。乎增加了十

31、倍，全城能见度下降到惊人的程度。 英国伦敦著名的莎德勒威尔斯剧场正在上演歌剧英国伦敦著名的莎德勒威尔斯剧场正在上演歌剧茶花茶花女女，台上演员演的卖力，台下的观众却有些坐不住了，台上演员演的卖力，台下的观众却有些坐不住了，因为观众的视线越来越模糊，演出最终因为观众看不清舞因为观众的视线越来越模糊，演出最终因为观众看不清舞台而被迫中止。街上行人的衣服和皮肤上沾满了肮脏的微台而被迫中止。街上行人的衣服和皮肤上沾满了肮脏的微尘，公共汽车的挡风玻璃蒙上烟灰尘，公共汽车的挡风玻璃蒙上烟灰.只能开着雾灯艰难地只能开着雾灯艰难地爬行。公路和泰晤士河水路交通都几近瘫痪，警察不得不爬行。公路和泰晤士河水路交通都几

32、近瘫痪，警察不得不手持火把在街上执勤。患呼吸道疾病的人激增，而浓雾使手持火把在街上执勤。患呼吸道疾病的人激增，而浓雾使救护车根本动弹不得。市内某些地区的能见度曾经降到零，救护车根本动弹不得。市内某些地区的能见度曾经降到零，人们连自己的脚都看不到。当时，伦敦的警察不得不使用人们连自己的脚都看不到。当时，伦敦的警察不得不使用喷着巨大火苗的燃气瓶，以便在烟雾中能看清别人，并被喷着巨大火苗的燃气瓶，以便在烟雾中能看清别人，并被别人看到，伦敦的交通几乎瘫痪。别人看到，伦敦的交通几乎瘫痪。 烟雾使数千伦敦人染上了支气管炎、气喘和其他影响肺部烟雾使数千伦敦人染上了支气管炎、气喘和其他影响肺部的疾病，从的疾病

33、，从12月月5日到日到8日这四天，已有四千至六千人死日这四天，已有四千至六千人死亡，多数是小孩和呼吸系统脆弱的人群。亡，多数是小孩和呼吸系统脆弱的人群。12月月9日，烟雾日，烟雾被狂风驱散，此后两个月内，又有近八千人因为烟雾事件被狂风驱散，此后两个月内，又有近八千人因为烟雾事件而死于呼吸系统疾病。而死于呼吸系统疾病。严格立法治理工厂废气排放 在这一事件发生后，在这一事件发生后，英国政府通过了世界上第一部空气污英国政府通过了世界上第一部空气污染防治法案，即染防治法案，即清洁空气法清洁空气法。该法律规定，在伦敦城该法律规定，在伦敦城内的内的电厂都必须关闭电厂都必须关闭，只能在大伦敦区重建。要求工业

34、企，只能在大伦敦区重建。要求工业企业建造高大的烟囱，加强疏散大气污染物。还包括要求大业建造高大的烟囱，加强疏散大气污染物。还包括要求大规模规模改造城市居民的传统炉灶改造城市居民的传统炉灶，减少煤炭用量，逐步实现，减少煤炭用量，逐步实现居民生活天然气化；居民生活天然气化；冬季采取集中供暖。冬季采取集中供暖。此后，英国政府此后，英国政府又陆续出台了相关法案控制污染。又陆续出台了相关法案控制污染。1968年，英国出台了年，英国出台了一系列的空气污染防控法案，这些法案针对各种废气排放一系列的空气污染防控法案，这些法案针对各种废气排放进行了严格约束，并制定了明确的处罚措施，有效减少了进行了严格约束，并制

35、定了明确的处罚措施，有效减少了烟尘和颗粒物。烟尘和颗粒物。1974年，英国政府出台了年，英国政府出台了空气污染控空气污染控制法案制法案，规定工业燃料里的含硫上限。这些措施有效地，规定工业燃料里的含硫上限。这些措施有效地减少了烧煤产生的烟尘和二氧化硫污染。减少了烧煤产生的烟尘和二氧化硫污染。 每一个煤矿都有洗煤的设施，在卖给用户每一个煤矿都有洗煤的设施，在卖给用户之前，煤炭先要被洗干净，在开放式的壁之前，煤炭先要被洗干净，在开放式的壁炉里燃烧煤是违法的。（无烟区内）任何炉里燃烧煤是违法的。（无烟区内）任何排放煤烟的设施，都是被严令禁止的。排放煤烟的设施，都是被严令禁止的。 政府出钱，承担家庭壁炉

36、改造百分之七十政府出钱，承担家庭壁炉改造百分之七十的费用，但惩罚同样严格，违反者可以处的费用，但惩罚同样严格，违反者可以处以一百英镑罚款，甚至坐牢。以一百英镑罚款，甚至坐牢。 烟雾事件发生后二十年中，石油替代了百烟雾事件发生后二十年中，石油替代了百分之二十以上的煤炭，天然气替代了百分分之二十以上的煤炭，天然气替代了百分之三十以上的煤炭，煤炭在整个国家的能之三十以上的煤炭，煤炭在整个国家的能源结构中，从百分之九十下降到百分之三源结构中，从百分之九十下降到百分之三十。十。机动车尾气为治理重点 有关部门也出台了相应的措施，包括有关部门也出台了相应的措施，包括推广公共交通、推广公共交通、步行、骑自行车

37、等节油、无污染的出行方式步行、骑自行车等节油、无污染的出行方式；转化交通发；转化交通发展战略，减少对小汽车的依赖，有效降低机动车二氧化碳展战略，减少对小汽车的依赖，有效降低机动车二氧化碳排放量；改变机动车的设计及燃油结构；设立排放量；改变机动车的设计及燃油结构；设立1000英里英里长的自行车线路网；加强交通管理等内容。长的自行车线路网；加强交通管理等内容。 所有在英国出售的新车自所有在英国出售的新车自1993年年1月起，都必须加装月起，都必须加装催化器，从而减少氮氧化物的污染。催化器，从而减少氮氧化物的污染。1995年，英国通过年，英国通过环境法环境法，将对地方空气质量的管理纳入法律，且要求，

38、将对地方空气质量的管理纳入法律，且要求制定一个治理污染的全国战略。制定一个治理污染的全国战略。 政府还发布交通状况白皮书，政府还发布交通状况白皮书，从从2000年起提高停车年起提高停车费用费用，市内原油的各大公司、公共场所的免费停车场，一，市内原油的各大公司、公共场所的免费停车场，一律改为收费停车场。律改为收费停车场。低碳经济的先行者 进入新世纪后，伦敦大气中的可吸入颗粒物和氮氧化物含量仍高进入新世纪后，伦敦大气中的可吸入颗粒物和氮氧化物含量仍高于国家空气质量目标限定的最高含量，而这些于国家空气质量目标限定的最高含量，而这些污染物主要来自交通工污染物主要来自交通工具。具。为此，为此，2001年

39、年1月月30日，伦敦发布了日，伦敦发布了空气质量战略草案空气质量战略草案。 此法案将此法案将大力扶持公共交通大力扶持公共交通，并定下了到，并定下了到2010年把市中心的交通年把市中心的交通流量减少流量减少10%到到15%的目标。伦敦还将的目标。伦敦还将鼓励居民购买排气量小的汽车，鼓励居民购买排气量小的汽车，推广高效、清洁的汽车技术和使用天然气、电力等低污染汽车。推广高效、清洁的汽车技术和使用天然气、电力等低污染汽车。 2003年，英国能源白皮书年，英国能源白皮书我们能源的未来：创建低碳经济我们能源的未来：创建低碳经济 2004年，英国政府出台了年，英国政府出台了伦敦市空气质量战略伦敦市空气质量

40、战略 纵观英国的环境立法历史，依法治理纵观英国的环境立法历史，依法治理污染是英国政府实现长治久安的根本。污染是英国政府实现长治久安的根本。 1960到到1970，英国治污的前十年，经济并，英国治污的前十年，经济并没有倒退，没有倒退，GDP反而增加了一倍。之后十反而增加了一倍。之后十年中，英国进入年中，英国进入油气时代油气时代，他们的经济总，他们的经济总量翻了四倍。英国是用更清洁的能源，石量翻了四倍。英国是用更清洁的能源，石油和天然气，尤其是油和天然气，尤其是天然气来替代了煤炭天然气来替代了煤炭，他们才取得了蓝天和白云。他们才取得了蓝天和白云。 政府最重要的是不要去补贴那些已经要被政府最重要的是

41、不要去补贴那些已经要被时代淘汰掉的落后和污染还有亏损的产业，时代淘汰掉的落后和污染还有亏损的产业，你要给新兴的产业，给它们公平竞争的机你要给新兴的产业，给它们公平竞争的机会。会。伦敦的经验告诉我们，中国要从煤炭伦敦的经验告诉我们，中国要从煤炭时代进入油气时代，我们才能够得到更清时代进入油气时代，我们才能够得到更清洁的天空。洁的天空。美 国 1948年美国多诺拉烟雾事件年美国多诺拉烟雾事件 ： 1948年年10月月2631日，位于美国宾夕法尼亚日，位于美国宾夕法尼亚州的多诺拉小镇，由于小镇上的工厂排放的含有州的多诺拉小镇，由于小镇上的工厂排放的含有二氧化硫等二氧化硫等有毒有害物质有毒有害物质的气

42、体及金属微粒在气的气体及金属微粒在气候反常的情况下聚集候反常的情况下聚集在山谷中积存不散在山谷中积存不散，这些毒，这些毒害物质附在悬浮颗粒物上，严重污染了大气。人害物质附在悬浮颗粒物上，严重污染了大气。人们在短时间内大量吸入这些有害的气体，引起各们在短时间内大量吸入这些有害的气体，引起各种症状，全城种症状，全城14000人中有人中有6000人眼痛、喉咙痛、人眼痛、喉咙痛、头痛胸闷、呕吐、腹泻，头痛胸闷、呕吐、腹泻，20多人死亡。多人死亡。 美国洛杉矶光化学烟雾事件：美国洛杉矶光化学烟雾事件： 美国洛杉矶光化学烟雾事件是世界有名的公害事件美国洛杉矶光化学烟雾事件是世界有名的公害事件之一，之一，4

43、0年代初期发生在美国洛杉矶市。年代初期发生在美国洛杉矶市。光化学烟雾光化学烟雾是大是大量碳氢化合物在阳光作用下，与空气中其他成份起化学作量碳氢化合物在阳光作用下，与空气中其他成份起化学作用而产生的。这种烟雾中含有臭氧、氧化氮、乙醛和其他用而产生的。这种烟雾中含有臭氧、氧化氮、乙醛和其他氧化剂，氧化剂，滞留市区久久不散滞留市区久久不散。在。在1952年年12月的一次光化月的一次光化学烟雾事件中，洛杉矶市学烟雾事件中，洛杉矶市65岁以上的老人死亡岁以上的老人死亡400多人。多人。1955年年9月，由于大气污染和高温，短短两天之内，月，由于大气污染和高温，短短两天之内，65岁岁以上的老人又死亡以上的

44、老人又死亡400余人，许多人出现眼睛痛、头痛、余人，许多人出现眼睛痛、头痛、呼吸困难等症状甚至死亡。直到呼吸困难等症状甚至死亡。直到20世纪世纪70年代，洛杉矶年代，洛杉矶市还被称为市还被称为“美国的烟雾城美国的烟雾城”。 美国环保局将全美美国环保局将全美划分成了十个大的地理区域，划分成了十个大的地理区域，并根据这并根据这样的划分建立了十家区域办公室来进行管理。这十个区域样的划分建立了十家区域办公室来进行管理。这十个区域以地理和社会经济区域为蓝本，像缝纫机一样将不同的州以地理和社会经济区域为蓝本，像缝纫机一样将不同的州拼接在了一起，拼接在了一起，进行统一管理。进行统一管理。这样，各区域办公室便

45、能这样，各区域办公室便能针对污染问题充分灵活地与各州合作，尝试许多新办法。针对污染问题充分灵活地与各州合作，尝试许多新办法。但单纯联邦环保局与地区办公室这样的组织架构并不意味但单纯联邦环保局与地区办公室这样的组织架构并不意味着区域机制的立即形成，美国也是通过处理一些重大的区着区域机制的立即形成，美国也是通过处理一些重大的区域性乃至国家性的大气污染问题，在实践中摸索而形成这域性乃至国家性的大气污染问题，在实践中摸索而形成这样的机制。样的机制。 美国在实施区域治理机制方面已经有了将近美国在实施区域治理机制方面已经有了将近40年的经验，年的经验，这套机制已经产生了一些可量化的成绩。在这套机制已经产生

46、了一些可量化的成绩。在19802010年间，美国的国内生产总值增加了年间，美国的国内生产总值增加了127%，机动车行驶里，机动车行驶里程数增加了程数增加了96%，能源消费量增加了，能源消费量增加了25%，美国人口增加，美国人口增加了了36%，但同期主要的六大大气污染物排放量却降低了，但同期主要的六大大气污染物排放量却降低了67%。 区域环境管理机制就是在区域范围内建立起统一的管理机区域环境管理机制就是在区域范围内建立起统一的管理机构，对区域内的环境问题进行全盘整合式管理。从操作方构，对区域内的环境问题进行全盘整合式管理。从操作方式上，这一机制主要通过区域环境自主管理和区域合作两式上，这一机制主

47、要通过区域环境自主管理和区域合作两种方式。而大气污染治理区域机制即是区域环境管理机制种方式。而大气污染治理区域机制即是区域环境管理机制中的一种。中的一种。 中国环境管理行政单元是以省级进行划分的，而这样的管中国环境管理行政单元是以省级进行划分的，而这样的管理机制在具体的操作过程中暴露出了许多问题。理机制在具体的操作过程中暴露出了许多问题。比如导致比如导致地方政府各自为政，并催生了许多地方保护主义，整体环地方政府各自为政，并催生了许多地方保护主义，整体环境保护首要目标被忽略；各自为营的行政管理也不利于地境保护首要目标被忽略；各自为营的行政管理也不利于地区之间环境保护工作的协调开展，不利于科学研究

48、、技术区之间环境保护工作的协调开展，不利于科学研究、技术成果的共享和传播。成果的共享和传播。实现环境管理从局地到区域的转变实现环境管理从局地到区域的转变应应是中国环境管理制度变革的方向之一。是中国环境管理制度变革的方向之一。 根据加州空气资源部的估计，南加州空气中根据加州空气资源部的估计，南加州空气中71%的致癌物质，都由柴油车产生，所以所有的柴油的致癌物质，都由柴油车产生，所以所有的柴油车都被要求车都被要求安装安装DPF，这是一种颗粒捕捉器这是一种颗粒捕捉器（Diesel Particulate Filter），是一种安装在柴），是一种安装在柴油发动机排放系统中的陶瓷过滤器，它可以在微油发动

49、机排放系统中的陶瓷过滤器，它可以在微粒排放物质进入大气之前将其捕捉。这种颗粒过粒排放物质进入大气之前将其捕捉。这种颗粒过滤器，相当于给车戴上口罩，可以过滤掉滤器，相当于给车戴上口罩，可以过滤掉99%的的颗粒物。颗粒物。 为了治理污染，加州不得不制定为了治理污染，加州不得不制定最严格的新车机最严格的新车机动车标准动车标准，环保部门有权力抽查任何新车，可从，环保部门有权力抽查任何新车，可从用户手中直接抽查十二万英里之内的在用车，一用户手中直接抽查十二万英里之内的在用车，一旦发现厂家违规，要从出厂当天开始，每一天罚旦发现厂家违规，要从出厂当天开始，每一天罚两万五千美元。环保部门有权力要求车企，召回两

50、万五千美元。环保部门有权力要求车企，召回全部问题车辆。全部问题车辆。新 加 坡 上世纪七十年代，新加坡也曾面临严上世纪七十年代，新加坡也曾面临严重的大气污染问题，但政府通过立法、城重的大气污染问题，但政府通过立法、城市规划、市场运作、控制机动车污染排放、市规划、市场运作、控制机动车污染排放、信息公开、环保教育等一系列措施，至九信息公开、环保教育等一系列措施，至九十年代，终于使国家经济和环境形成了良十年代，终于使国家经济和环境形成了良性循环的发展模式，建成了环境优美的花性循环的发展模式，建成了环境优美的花园城市。园城市。忧患意识 强烈的危机感与忧患意识是新加坡环境保强烈的危机感与忧患意识是新加坡

51、环境保护的主要动力。护的主要动力。政府作为表率，首先树立政府作为表率，首先树立了环境保护意识。了环境保护意识。 政府还特别政府还特别重视环保教育。重视环保教育。学校教育方面，学校教育方面，将环保教育列为学校课程的一部分，鼓励将环保教育列为学校课程的一部分，鼓励每所学校至少成立一个环境保护俱乐部，每所学校至少成立一个环境保护俱乐部，培养环境保护大使。社会生活方面，新加培养环境保护大使。社会生活方面，新加坡政府鼓励人人参与环境保护活动。坡政府鼓励人人参与环境保护活动。 立法先行 从从60年代开始，新加坡政府先后制定了一系列环年代开始，新加坡政府先后制定了一系列环境保护的条例和标准，并不断完善，以控

52、制工业境保护的条例和标准，并不断完善，以控制工业污染。污染。 在执法方面，新加坡政府实行的是预防、执法、在执法方面，新加坡政府实行的是预防、执法、监督、教育为一体的系统模式。监督、教育为一体的系统模式。 新加坡政府的新加坡政府的严格程度举世闻名严格程度举世闻名，如对信手涂鸦，如对信手涂鸦等恶意破坏环境的行为，甚至规定了严酷的鞭刑。等恶意破坏环境的行为，甚至规定了严酷的鞭刑。对于一些破坏公共环境者，法律规定让他们穿上对于一些破坏公共环境者，法律规定让他们穿上印有印有“垃圾虫垃圾虫”字样的黄色夹克去扫马路，使受字样的黄色夹克去扫马路，使受罚者深受其辱，产生畏惧心理，降低了再犯可能罚者深受其辱，产生

53、畏惧心理，降低了再犯可能性。性。环保优先 新加坡的规划体系包括概念规划、总体规新加坡的规划体系包括概念规划、总体规划、城市设计等方面。其中总体规划为法划、城市设计等方面。其中总体规划为法定文件，需经政府制定和国会批准，规划定文件，需经政府制定和国会批准，规划期为期为10至至15年，每五年调整一次。在规划年，每五年调整一次。在规划编制过程中，新加坡政府要求按照编制过程中，新加坡政府要求按照“可持可持续新加坡续新加坡”目标的要求，充分体现目标的要求，充分体现“环保环保优先优先”的理念。的理念。市场运作 有效的有效的政企合作政企合作和市场化运作模式是保证和市场化运作模式是保证新加坡良好空气质量的重要

54、手段。新加坡良好空气质量的重要手段。减少排放 机动车排放的污染气体是城市空气污染的重要来机动车排放的污染气体是城市空气污染的重要来源，因而新加坡特别重视减少机动车的污染排放。源，因而新加坡特别重视减少机动车的污染排放。 新加坡政府大力新加坡政府大力推广环保车推广环保车，同时利用天然气来，同时利用天然气来发电，如在新加坡大士南建造两座高效能天然气发电，如在新加坡大士南建造两座高效能天然气发电厂。发电厂。 禁止任何车辆在行驶过程中排放可见气体或烟雾。禁止任何车辆在行驶过程中排放可见气体或烟雾。 新加坡于新加坡于1981年建立了年建立了旧车强制检查制度旧车强制检查制度 。信息公开 信息公开对于公众参

55、与环境保护、监督政信息公开对于公众参与环境保护、监督政府履行环保职责具有重要意义。府履行环保职责具有重要意义。 国家环境局从国家环境局从2012年年8月月24日起，每天三日起，每天三次公布次公布PM2.5浓度。浓度。新加坡也是东南亚首新加坡也是东南亚首个每天公布个每天公布PM2.5的国家。的国家。 大气污染防治中存在的问题 立法层面： 立法思路不足立法思路不足。从现行从现行大气污染防治法大气污染防治法的名称可以的名称可以看出，看出，该法的目的是对大气污染进行预防和治理该法的目的是对大气污染进行预防和治理，在立法，在立法思路上，也体现出预防和治理并重的基本思路。但是从更思路上，也体现出预防和治理

56、并重的基本思路。但是从更为广阔的角度看，为广阔的角度看，大气污染防治法大气污染防治法仅仅立足于大气污仅仅立足于大气污染的预防和治理可能无法产生良好的效果染的预防和治理可能无法产生良好的效果，相反必须从产，相反必须从产业结构调整、能源结构等角度确保空气的清洁。美国和欧业结构调整、能源结构等角度确保空气的清洁。美国和欧洲国家类似的法律一般命名为洲国家类似的法律一般命名为清洁空气法清洁空气法，虽然在立，虽然在立法内容上存在相似之处，但是在立法理念上却是大相径庭法内容上存在相似之处，但是在立法理念上却是大相径庭的，如的，如清洁空气法清洁空气法的理念旨在确保空气质量达到一定的理念旨在确保空气质量达到一定

57、的标准，而不再仅仅定位于对大气污染的治理与防范的标准，而不再仅仅定位于对大气污染的治理与防范，因，因此可以设置更为严格的、细化的空气质量标准，以此作为此可以设置更为严格的、细化的空气质量标准，以此作为检验政府大气污染治理是否达到法律规定的要求的标准。检验政府大气污染治理是否达到法律规定的要求的标准。从中也可以看到，我国从中也可以看到，我国大气污染防治法大气污染防治法在立法理念上在立法理念上有必要进行一定的转变，否则现有的立法思路已经不能满有必要进行一定的转变，否则现有的立法思路已经不能满足需求。足需求。 政府责任承担不足政府责任承担不足。大气污染防治法大气污染防治法第四条规定：县第四条规定：县

58、级以上人民政府环境保护行政主管部门对大气污染防治实级以上人民政府环境保护行政主管部门对大气污染防治实施统一监督管理。各级公安、交通、铁道、渔业管理部门施统一监督管理。各级公安、交通、铁道、渔业管理部门根据各自的职责，对机动车船污染大气实施监督管理。县根据各自的职责，对机动车船污染大气实施监督管理。县级以上人民政府其他有关主管部门在各自职责范围内对大级以上人民政府其他有关主管部门在各自职责范围内对大气污染防治实施监督管理。气污染防治实施监督管理。 在这条法律规定中，在这条法律规定中，究竟谁才是责任者，立法表述并不清究竟谁才是责任者，立法表述并不清楚楚，且，且“其他有关主管部门其他有关主管部门”又

59、指哪些部门，也没有明确又指哪些部门，也没有明确的解释。所以导致在承担责任方面，政府各部门之间像踢的解释。所以导致在承担责任方面，政府各部门之间像踢皮球一样，相互推诿。因此需要明确并且强调政府在雾霾皮球一样，相互推诿。因此需要明确并且强调政府在雾霾污染中的责任。污染中的责任。 排污标准应该相应提高排污标准应该相应提高。大气污染物排放标准是大气污染物排放标准是为了控制污染物的排放量，使空气质量达到环境为了控制污染物的排放量，使空气质量达到环境质量标准，对排入大气中的污染物数量或浓度所质量标准，对排入大气中的污染物数量或浓度所规定的限制标准。尽管国家制定了相应的标准来规定的限制标准。尽管国家制定了相

60、应的标准来控制排污量，但是现实中是还有很多小型企业不控制排污量，但是现实中是还有很多小型企业不顾污染物的排放，大肆的修建工厂，污染环境。顾污染物的排放，大肆的修建工厂，污染环境。所以为了治理污染，立法机关应当提高排污标准，所以为了治理污染，立法机关应当提高排污标准，以更高的标准来要求每个企业和个人。并且环保以更高的标准来要求每个企业和个人。并且环保部门也要加强查处力度，一旦发现工厂超标排放部门也要加强查处力度，一旦发现工厂超标排放污染物，要处以严厉的行政处罚。只有这样才能污染物，要处以严厉的行政处罚。只有这样才能倒逼企业进行技术创新，节能减排倒逼企业进行技术创新，节能减排。 正如著名的环境法学