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文档简介
1、重庆市市政设施维护管理与重庆市市政设施维护管理与财政保障体制研究财政保障体制研究一、市政设施维护在城市管理中的重要性一、市政设施维护在城市管理中的重要性(一)城市管理的重要意义一)城市管理的重要意义(1)城市管理是推进现代城市经济社会科学发展的重要举措城市是经济和社会发展的主要载体,城市环境本身就是一种价值极高的无形资产。城市管理的好与坏,直接关系到城市经济、社会发展的好与坏。有效的城市管理措施,可以为城市经济、社会发展提供更加广阔的空间,可以推进城市化进程,不断提高市民生活质量。因此,提高城市管理水平,改善城市环境,把环境效益转化为社会生产力,是推进经济社会科学发展的重要举措。一、市政设施维
2、护在城市管理中的重要性一、市政设施维护在城市管理中的重要性(2) 城市管理是维护最广大人民群众根本利益的有效举措城市管理的根本目的,就是要为广大市民营造一个良好的工作和生活环境。城市环境对于人的精神状态、身心健康有着十分重要意义。创建干净整洁、秩序井然、美丽优雅的城市环境,既是城市管理的重要内容,也是人民群众所期盼的。因此,加大城市管理力度,强化整体服务功能,努力提高广大群众物质和文化生活质量,是维护最广大人民群众根本利益的有效措施。一、市政设施维护在城市管理中的重要性一、市政设施维护在城市管理中的重要性(3) 城市管理水平是体现当代城市精神文明建设的重要标志城市管理水平是城市文明程度的重要体
3、现。城市管理,即对城市的规划、建设和管理等多方面进行的规范管理和有效监督,它在社会文明进步中有着极其重要的地位和作用。城市管理和精神文明建设的有机结合,可通过多种途径和载体,培养广大市民的卫生、环保、交通、法律、社会公德等现代文明意识,使他们的文明素质与现代化的城市相适应,从而营造具有良好道德风尚和科学、健康、文明、进步的思想观念、生活方式和社会环境,这是体现当代城市精神文明建设的重要标志。一、市政设施维护在城市管理中的重要性一、市政设施维护在城市管理中的重要性(二)市政设施维护在城市管理中的(二)市政设施维护在城市管理中的重要性重要性市政设施维护是城市管理的重要组成部分,主要包括道路、桥梁、
4、给水排水设施等等,市政设施在一定程度上反映出一个城市的精神风貌,与人们的生产生活也有着紧密的联系。做好对市政设施的管理维护对城市管理具有重要作用,主要表现在以下四个方面:(1) 市政设施维护有利于发挥城市多元性功能(2) 市政设施维护有利于形成经济聚集效应(3) 市政设施维护有利于提高市民福利水平(4) 市政设施维护有利于实现正外部效应一、市政设施维护在城市管理中的重要性一、市政设施维护在城市管理中的重要性(1) 市政设施维护有利于发挥城市多元性功能城市基础设施是人流、物流、信息流、能源流的载体,是保证城市经济和社会活动的正常运行的基础性物质条件。城市生产与发展离不开能源供给、供水排水、交通运
5、输、邮电通信、环保环卫、消防减灾等基础设施的支撑。基础设施越发达,城市功能就会越完备,对外辐射的半径也就越大。(2) 市政设施维护有利于形成经济聚集效应在特定的地域空间内,各种基础设施相互配套,能够降低生产和交易的成本,提高经济效率和效益。有研究提出,城市基础设施投资每增加1%,生产成本可以降低0.129%。正是由于基础设施能够带来额外收益,它能将各种生产要素和经济活动吸引到城市来。基础设施越发达,就越能从更加广阔的地理空间内吸引生产要素和劳动力,从而形成更高层次的经济聚集效应。一、市政设施维护在城市管理中的重要性一、市政设施维护在城市管理中的重要性(3) 市政设施维护有利于提高市民福利水平市
6、政基础设施是市民生活最基本的物质保障。城市宜居程度的提升,有赖于基础设施条件的改善。高速公路、机场、市内道路等现代基础设施,极大地提高单位时间内人流、物流、信息流的位移速度和频率,为市民享受现代生活提供了便利条件。地铁、轻轨、立交桥和立体交通,提高了视频出行速度,减少了交通堵塞,节约了出行时间。因此,市政设施维护有利于提高市民福利水平。(4) 市政设施维护有利于实现正外部效应市政设施不仅能为经济发展和市民生活提供必要的物质保障,而且也是提高环境效益和社会效益的重要手段。园林绿化、公共绿地、文化广场、道路交通和环境保护等基础设施,打造了优质的公共空间,具有改善人居环境、减少城市污染、维护生态平衡
7、、提高生活质量的作用。而城市防火、防灾、防震及社会治安等设施,能够减少自然和人为灾害,为城市运行提供了安全保障。二、市政设施维护特点分析二、市政设施维护特点分析(一)市政设施维护具有时效性和多样性(一)市政设施维护具有时效性和多样性市政设施维护项目不同于其他的一般建设工程,具有时效性和多样性。市政设施直接关系到社会的公共利益,市政设施的好坏也反应了一个城市的管理水平,因此对于市政设施养护维修,通常都工期紧,任务重,为了尽量减少对人们正常生活的影响,表现出强烈的时效性。市政设施养护维修涉及到的范围很广,有道路,有桥梁,有给排水工程等等,如市政路面施工,路牌更换或维护,桥梁养护维护,给排水管道的维
8、修,污水处理设施的维护维修,还有燃气、热力、照明、园林绿化、环境卫生、场地等附属设施等,而且有些市政设施,比如道路、路灯等还需要经常性大修、中修等,可以说工程项目复杂多样是其中的一个特点。基于这些特点,市政设施养护必然要秉承精心化和标准化的管理,构造城市设施养护管理的长效机制,提高作业技术含量。因此,市政设施维护的财政保障就与一般的建设工程有很大的不同,必须建立适应于市政设施维护特点的财政保障机制。二、市政设施维护特点分析二、市政设施维护特点分析(二)市政设施维护管理机构具有复杂性二)市政设施维护管理机构具有复杂性 城市基础设施管理机构是城市基础设施管理的主体。我国城市基础设施的综合管理机构主
9、要有城市建设委员会、规划建设委员会以及大中城市设置的市政管理委员会。一般而言,市政设施维护管理机构具有复杂性,是指市政设施维护的组织结构具有多层次、多级维护组织管理并存等现象。目前,我国主要大城市市政设施维护管理基本是以市、区两级政府分级管理,市、区市政部门、辖区街道(园区)以及社会单位三种模式并存的管理格局。市、区市政部门为市政委和各区市政管理局,辖区街道(园区)主要为各街道办事处、商圈管委会和园区管委会,社会单位主要为三大桥梁专业管理公司等。在分级管理划分原则方面,主要按照“谁投资,谁管理” 的划分原则,即市级财政拨款建设的市政设施,如市建委、市城投集团等单位建设的设施主要移交给市里管理,
10、区级财政拨款建设的市政设施由区级市政部门维护管理,而企业、园区投资修建的市政设施主要由其自行维护管理或移交辖区市政维护管理。二、市政设施维护特点分析二、市政设施维护特点分析(三)公共公益特征决定了费用主要来源于财政资金(三)公共公益特征决定了费用主要来源于财政资金 市政设施提供的产品和服务是公共性的,是为整个城市社会服务的。从经济学的角度来分析,城市基础设施是一种公共物品,它具有非排他性和非竞争性,即一个人在利用基础设施的时候不能排除他人同时使用。城市基础设施服务的两重性是指城市基础设施即为生产服务,又为生活服务。正是这种公共公益特性的存在,就决定了城市基础设施维护和建设的费用主要来源于政府的
11、财政投资。这其中主要渠道有:(1)政府的财政支出。目前,对许多城市来说,仍然是城市基础设施建设的和维护的主要资金来源,主要有财政拨款,中央和地方每年都有一定的基础设施建设专项拨款,国家预算内基建投资,以及地方的机动财力。(2)城市维护建设税与配套费。城市维护建设税,城市按照7%征收,县级和建制镇按照5%征收,不在市区或县城、镇的,按照1%征收。三、政府事权、财权与重庆市政设施的财三、政府事权、财权与重庆市政设施的财政保障弊端政保障弊端(一)政府事权、财权研究的理论(一)政府事权、财权研究的理论市政设施维护具有很大的正外部效应和公益性,因此决定了资金费用主要来源于财政资金,市政设施维护管理也主要
12、由政府来提供。因此市政设施维护管理的事权和财权的匹配和管理是非常重要的。事权是支出范围划分的前提,同时也是多级财政体制协调过程的基础环节,在各级政府间财政关系中居于十分重要的地位。西方发达国家均充分注意到了这一问题的重要性,用宪法和相关法律明确划分事权和支出范围。各级政府事权大小及其事权的履行都有宪法或其他法律可依,即使政府之间共有事权也有法律形式加以明确分工,保证了从各级政府有效的行使职责、对政府间财政关系的协调运转产生了良好的效应。 三、政府事权、财权与重庆市政设施的财三、政府事权、财权与重庆市政设施的财政保障弊端政保障弊端(一)政府事权、财权研究的理论(一)政府事权、财权研究的理论 只有
13、各级政府间事权划分合理化,财权才可能合理化,完善事权和财权相适应的制度是整个财政体制协调运转的基础环节。多级政府体系下,在明确政府间事权的基础上,界定各级政府支出责任,才能划分财政收入,再通过转移支付等手段调节上下级的财力余缺,补足地方政府履行事权存在的财力缺口,实现“财力与事权相匹配”,这是确保整个财政体制有效运转的必然选择。 三、政府事权、财权与重庆市政设施的财三、政府事权、财权与重庆市政设施的财政保障弊端政保障弊端(一)政府事权、财权研究的理论(一)政府事权、财权研究的理论 事权与财政支出挂钩的原则避免了财政资源分配的失衡和政府间财政关系的紧张,为各级政府事权行使提供了充足的资金保障,使
14、各级政府得以依法行政,保障行政功效正常发挥。建立健全政府间支出责任制度,支出责任制度是指以法律或规章等形式确立的政府履行支出责任所需要遵循的制度规制与基本安排。我国并没有建立系统、全面的政府支出责任制度,这是导致支出责任与事权不适应,支出责任与财力相脱节的重要原因。因此,应建立健全政府支出责任制度体系,形成科学的支出责任确定机制和有效的激励与约束机制。 三、政府事权、财权与重庆市政设施的财三、政府事权、财权与重庆市政设施的财政保障弊端政保障弊端(1)建立科学的支出责任确定机制 首先,按照社会经济发展实际和未来发展趋势,建立科学的政府支出规模确定机制,保证市场责任和政府责任的明晰化;其次,按照现
15、阶段各级政府的能力和改革发展的客观需要,制定各级政府职责和财政支出的优先顺序和相应的公共服务及财政支出标准;最后,在事权划分的基础上,进行各级政府支出成本与绩效的精确量化,并以此为依据最终确定各级政府支出责任的合理分担机制。三、政府事权、财权与重庆市政设施的财三、政府事权、财权与重庆市政设施的财政保障弊端政保障弊端(2)明确支出责任主体与目标 首先,明确各级政府为支出责任的承担主体,各级政府财政部门为支出责任的具体履行和执行主体,明确规定支出责任主体的具体权利与义务;其次,明确支出责任履行的基本目标,对于能够标准化的支出责任尽可能的标准化,应优先保证义务教育、公共卫生、道路交通等支出需要,适度
16、拓展环境保护、社会保险以及经济发展等支出需要,形成支出责任目标与社会经济发展具体情况的动态均衡,便于支出责任主体履行其责任和社会监督;最后,以法律形式对各级政府的具体支出责任与履行目标进行规范,通过法制化促进各级政府支出责任的规范化、公平化、透明化,形成强有力的法律约束机制。 三、政府事权、财权与重庆市政设施的财三、政府事权、财权与重庆市政设施的财政保障弊端政保障弊端(3)建立有效的支出责任激励机制 建立支出责任履行的评价机制,在明确支出责任履行的基本目标和要求的前提下,充分考虑支出责任履行的各种情况,科学评价、全面衡量各级政府支出责任履行情况;其次,完善财政支出责任的监督机制,及时发现和纠正
17、支出责任履行中的偏差,保证各级政府能够按照事权划分的基本格局和财政支出责任目标有效履行其支出责任;最后,建立政府支出责任、自主收入和转移支付的均衡机制,改变目前的收入层层上移,而支出责任层层下移所导致的地方财政,尤其是困难地区地方财政捉荆见肘的情况,逐步构建财政支出责任与收入筹集均衡机制,形成政府间事权与支出责任的良性博弈机制,逐步实现政府间事权与支出责任的“激励相容”。 三、政府事权、财权与重庆市政设施的财三、政府事权、财权与重庆市政设施的财政保障弊端政保障弊端(二)重庆市政设施的财政保障体制弊端(二)重庆市政设施的财政保障体制弊端新预算法要求建立事权与支出责任相适应的制度。“谁该干什么事”
18、来决定“谁掏钱”,再通过收入划分调整和完善转移支付制度,让“事”和“钱”相匹配,合理配置各级政府支出责任,明确各级政府分担资金的比例和标准。合理确定部门各自的权责范围和职能重点,坚持一项事权原则上由一个部门负责,确需多个部门共同履行的事权,明确牵头部门,分清主次责任。根据新预算法“第十三条经人民代表大会批准的预算,非经法定程序,不得调整。各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据,未列入预算的不得支出。”,这一条决定预算约束刚性,预算法规定严格按预算安排支出。三、政府事权、财权与重庆市政设施的财三、政府事权、财权与重庆市政设施的财政保障弊端政保障弊端因此,根据最新修订的预算法的相关
19、精神,市财政局要求重庆市市政委提高部门预算的年初到位率,减少年度中间的预算追加和调整。而现行的管理体制则决定了重庆市市政委的大部分专项经费只能在年度中间逐笔追加,造成年初预算与年终决算差异过大,面向重庆市人民代表大会和社会公示时压力非常巨大。2012年2014年,重庆市市政委年初部门预算和年终决算的差异分别为-7.27亿元、-4.44亿元、-4.75亿元,差异常年在100%以上。长此以往,重庆市市政委将很难应对人大和社会公众对预决算监督时的质疑。三、政府事权、财权与重庆市政设施的财三、政府事权、财权与重庆市政设施的财政保障弊端政保障弊端结合到重庆市的具体情况,重庆市市城乡建委和重庆市市政委同属
20、市政府的组成部门,分别负责城乡基础设施建设和市政设施维护管理,本应该建管分离,各司其职。市政设施维护管理应该主要由重庆市市政委负责,根据事权和财权相匹配的原则,重庆市市政委就应该享有相应的市政设施维护管理的财权。但实际工作中,市建委利用其调控城建资金的职能,对重庆市市政委的业务工作进行了较多的干涉,包括随意变更市政设施维护定额、及财政局不直接对重庆市市政委的市政设施维护管理进行预算,这种事权和财权的严重不对称,对重庆市市政委的工作造成了不利影响,从而影响重庆市市政委工作的权威性和积极性,对重庆市市政委的工作效率产生较大的负面影响。四、国内市政设施维护管理模式四、国内市政设施维护管理模式(一)几
21、种不同的市政管理模式(一)几种不同的市政管理模式我国市政设施管养市场化运行过程总形成了三种主要模式:第一种是“管养分开、事企分离、剥离改制”模式,指的是原市政管养单位作业层剥离改制,实行企业化运营;保留管理层性质机构,转换职能成为行业监管(管理)机构。代表城市有上海、深圳、杭州、常州等。第二种是“管养分开、政企分离、整体改制”模式,指的是原市政管养单位整体转企改制并且推向市场,行政主管部门收回原市政管养单位的管理职能。代表城市有广州等。第三种是“管养分开、政企分开、分层改制”模式,指的是在“管养分开、事企分离,剥离改制”基础上,首先提升行业管理职能并强化市政设施养护维修效果的监管能力,行政体制
22、改革和管养行业改革同步进行。行政主管部门下放原对市政管养单位的行业管理职能,原市政管养单位转为事业局。等到职能调整和运行稳定后,作业层进行“剥离改制”,使行业改革与城市化进程及经济发展同步运行。四、国内市政设施维护管理模式四、国内市政设施维护管理模式(二)国内其他城市(二)国内其他城市为学习国内部分城市市政管理体制先进经验和做法,通过对比分析北京、上海、天津、广州、成都、西安等城市的市政设施管理体制,进一部完善重庆市主城区市政设施分级管理体制。(1)北京市北京市市政市容管理委员会主要职责大部分与重庆市政委员会类似。 市政市容委员会市政市容委员会承担本市关于市政管线及附属设施、燃气、供热、市容环
23、境卫生、城市环境建设等方面;承担本市城市容貌管理责任;负责管理户外广告、牌匾标识、标语、宣传品设置;负责城市照明管理工作,会同市规划部门编制夜景照明专项规划并组织实施,监督照明设施的维护管理;负责市容环境综合整治工作等。 市交通委员会市交通委员会组织编制交通基础设施维修养护和交通运输行业的年度计划,并组织实施和监督管理。四、国内市政设施维护管理模式四、国内市政设施维护管理模式(2)上海市上海市市政管理相关工作由上海城乡住房建设委、上海绿化市容管理局及上海市交通委承担。上海市城乡建设委对城市维护项目年度预算具有安排权利。 市住房城乡建设委市住房城乡建设委组织编制市级城市维护项目年度预算安排计划,
24、按照职责分工加强对市级城市维护项目的监督管理;负责道路和公共区域照明设施的行政管理; 市绿化和市容管理局市绿化和市容管理局负责协调市有关部门组织编制本市户外广告设施的专业规划,负责户外广告设置的审批;承担景观灯光、户外广告等设施的安全监管责任等;四、国内市政设施维护管理模式四、国内市政设施维护管理模式 市交通委员会市交通委员会负责公路和城市道路、轨道交通、枢纽场站、公交站点、公共停车场(库)、港口、航道、桥梁、隧道等交通基础设施的项目建设管理、工程质量安全监督和运行维护管理;负责道路交通标志、标线、护栏、诱导屏等交通设施的建设、管理和维护;负责道路指示牌工作的监督管理和综合协调; 四、国内市政
25、设施维护管理模式四、国内市政设施维护管理模式(3)天津市天津市市政管理工作主要由市政交通运输委,市容园林委承担; 市市容园林委市市容园林委员会员会负责市容市貌行业监督管理和城市生活废弃物监督管理,包括建筑物外檐、构筑物、围墙和其他设施进行装修、改建、改变的,或者设置各类标志设施的许可、对临时悬挂标语或宣传品许可、户外广告及夜景灯光设施设置与变动许可、从事城市生活垃圾经营性清扫、收集、运输、处理服务许可等; 市交通运输委员会市交通运输委员会由原市市政公路管理局和交通运输和港口管理局构成,负责制定市政道桥、公路基础设施养护、维修计划;会同市财政局制定并下达市政道桥、公路养护维修资金计划;负责资金的
26、安排和管理;组织实施市政道桥、公路的养护及大中维修项目; 天津市政设施主管部门每年对区县“以奖代补”金额为6亿元。四、国内市政设施维护管理模式四、国内市政设施维护管理模式(4)广州市广州市的城市市政管理工作由市交通委员会,市城市管理委员会承担;城乡建设委在城市道路、公路、市容环境卫生设施建设等方面负责财政预算,维护管理并不参与; 市交通委员会市交通委员会负责城市道路和公路养护维修行业的监督管理,承担由市本级负责的城市道路和公路养护维修的组织实施工作; 市城市管理委员会市城市管理委员会除了不承担道路,桥梁及隧道等设施维护管理外,其职责大部分与重庆市政委相同。四、国内市政设施维护管理模式四、国内市
27、政设施维护管理模式(5)启示和借鉴意义 建议借鉴京津沪穗四市的成熟经验(天津市政设施主管部门每年对区县“以奖代补”金额为6亿元),给市政委安排适当的引导经费,市市政委根据各区实际管护水平和效果,进行考核评判后,会同市财政将该笔经费补助给各区,确保专款专用,推动主城区的维护管理水平上台阶。同时,适当加强对远郊区县,特别是对城市发展新区、生态保护区和生态涵养区的帮扶支持,以利全市市政管理工作协调发展,提供工作效率,发挥激励机制。四、国内市政设施维护管理模式四、国内市政设施维护管理模式(三)国外财政预保障制度模式(三)国外财政预保障制度模式日本、德国、美国都是发达的市场经济国家,其地方政府部门预算管
28、理模式虽然不尽一致,但其具体组织形式、技术和运行方式、机制等已日臻完善,代表了地方政府预算管理的最高水平。尽管我国与以上各国的社会制度不同,但在市场经济下,地方政府的财政活动却有着共同的规律性。通过了解这些国家地方政府部门预算模式,分析其特点和发展趋势,将对重庆市部门预算改革有较大的启示和借鉴意义。 四、国内市政设施维护管理模式四、国内市政设施维护管理模式(1)日本地方政府财政预算管理模式日本地方政府预算可分为两大类:一般会计预算和特别会计预算;公营事业预算和普通会计预算。一般会计预算,也就是通常说的地方财政预算,是指以地方政府基本收支为中心、维持地方政府基本行政职能的财政收支计划。地方政府的
29、特别会计预算种类繁多,涉及的范围较广。它主要包括公营企业预算和其他特别会计预算。公营企业预算是地方政府对其拥有或经营的企业的预算,如经营本地区的供水、供电、公共卫生和公共交通等方面的预算。日本地方年度预算的编制、执行、决算等均由地方行政长官、出纳长或出纳员负责,而预算的监督则由地方的监察委员会和议会负责。预算严格按各项法律法规规定执行,而具体的财政支出则由出纳长或出纳员根据地方行政长官的命令执行,他人无权干涉,包括议会。年度决算首先由出纳长或出纳员编制并提交给地方行政长官,行政长官再把决算报告提交监察委员会审查批复,接着连同监察委员会的批复意见一起提交议会审批,最后,财政预算的编制、执行和决算
30、等有关文件或财政收支事项要向全社会公布。四、国内市政设施维护管理模式四、国内市政设施维护管理模式(2)德国地方政府财政预算管理模式德国的地方财政预算包括州财政预算和市镇财政预算,地方各级政府有权编制各自独立的年度财政计划并力求做到收支平衡。编制的先后顺序依次为联邦、州和市镇,三级政府财政预算的编制方法和项目分类是一致的,财政预算模式是一致的。市镇地方政府的预算草案,同州政府一样,均由有关行政部门编制,然后提交给市(镇)长。为便于管理,市镇的预算草案一般由总预算、单项预算、预算说明和财政安全方案四部分构成。德国市镇预算草案先经议会审批,后经监事会审查,确认无问题后才能具体实施。德国预算的决算指在
31、一个财政预算年度结束以后的三个月内,先由财政局根据一年内发生的具体的财政收支额,编制年终结算报告,在市(镇)长确认无误后,提交市镇审计局和市镇审计委员会审查。审查之后,审计单位要向市议会提交一份年终审计报告,议会全会在对审计报告做出通过的决议后,再通告给市(镇)长,这样就完成了预算的监督工作。四、国内市政设施维护管理模式四、国内市政设施维护管理模式(3)美国地方政府财政预算管理模式市年度预算编制的基本程序是:第一步,部门编制预算草案阶段。一是根据市宪章授权市政府组建由市长、财务委员会主席、财政部长、两个议会议员参加的预算委员会。二是各个部门提出支出计划并进行效率和有效性的评价,确定部门的服务需
32、要量及工作量,然后由市长发出预算指示,组织编制部门预算。这是许多地方和州政府的共同做法;第二步,各部门向市长提出预算需求,也就是包装阶段;第三步,市长向预算委员会提交汇总的预算草案,并由委员会进行修订,也就是推销阶段;第四步,预算委员会向市议会(立法机关)提交修订后的正式的预算草案,请市议会审查批准,也就是批准阶段。美国各级政府的预算一旦生成法律文件就必须严格执行,没有特大的自然灾害,绝不调整预算。特殊情况下,州长、市长、县长有权在内部调整,但决不能超过总预算指标。四、国内市政设施维护管理模式四、国内市政设施维护管理模式(4)启示和借鉴意义上述三个发达国家地方政府预算管理模式可以说是共性与个性
33、共存,对照当前重庆市的财政预算管理模式,有很多值得学习与借鉴的地方。特别是在明确预算草案严格按照部门编制,规范部门在预算编制和执行中的职能和地位;实行部门预算管理,财政直接对部门服务和负责;注重绩效管理,把部门职能履行程度指标引入预算编制中,给予“想干事、能干事的部门以必要的经费支持,从而达到提高资金使用效益的目的。五、重庆市市政委市政设施维护管理及财五、重庆市市政委市政设施维护管理及财政体系现状政体系现状(一)市市政委基本情况(一)市市政委基本情况重庆市市政管理委员会在原市城建局、市公用局、市城管办等单位的基础上合并组建。承担城市市容环境综合整治的责任、城市环境卫生管理的责任及城市管理执法的
34、责任工作;指导协调户外广告、户外灯饰设置管理工作;负责全市市政基础设施维护、城市供水、节水、排水、热力、燃气、环卫、城市市容环境综合整治等多方面工作,承担全市的城市道路、排水、桥梁、隧道和城市照明等市政基础设施维护管理的等多项工作;统筹规划全市市政管理中长期发展战略。重庆市市政委以实现、维护最广大群众利益为出发点和落脚点,关注市政工程中群众最为关心的热点、难点问题,树立以人为本,关注民生的服务理念,不断提升市政设施的管理水平与服务质量。市政委扮演着维护全市居民的生产、生活和工作出行密切相关的市政公共设施重要职能,对树立政府良好形象及民生保障发挥着的重要作用,是社会公共产品主要提供部门。市政设施
35、管理维护水平是城市现代化建设和文明程度的重要体现,是展示城镇管理状况的窗口。五、重庆市市政委市政设施维护管理及财五、重庆市市政委市政设施维护管理及财政体系现状政体系现状“三分建设、七分管理”。伴随着我市城市建设规模的剧增,城市市政设施维护量增涨迅猛,加大城镇市政设施维护力度,需要提高。为确保市政设施维护的高效进行,提高城镇城市文化水平,为区域经济发展提供支撑,就必须在市政设施维护费用上不断增加投入,以减轻市政基础设施超负荷运转的压力。城市政府管理部门大多是市政基础设施建设的主体和直接控制者,市政设施建设和管养的资金,目前主要是以政府资金投入为主,资金来源相对单一。随着经济的飞速发展,不断加快的
36、城市建设步伐,市政建设和维护需要的资金范围更广,需求量也更大。主城区规划城镇建设用地1188平方公里,辖渝中、大渡口、江北、沙坪坝、九龙坡、南岸、北碚、渝北、巴南等9个行政区及北部新区管委会。目前,主城区市政道路总长2113公里、面积3957万平方米,其中市设施局直管359公里(占17.0%)、面积890万平方米(占22.5%),区管道路1672公里(占79.1%),面积2919万平方米(占73.8%),委托社会单位管理道路82公里(占3.9%),面积148万平方米(占3.7%);主城区城市排水管道长度为4693公里,分为雨水管网、污水管网及合流管网。其中污水三级管网由市、区两级管理,污水一二
37、级管网由市水务集团管理。城区照明共有城市路灯约20万余盏,重点夜景灯饰项目1316处。五、重庆市市政委市政设施维护管理及财五、重庆市市政委市政设施维护管理及财政体系现状政体系现状市直管市政设施量道路长度为359公里,道路面积为890万平方米,排水管网长434公里;桥、隧结构设施564座(其中跨江特大桥4座);路灯84729盏(其中内环快速路路灯13620盏),景观照明77497组。各区管的城市道路长度为1672公里,排水管网长3913公里;桥、隧结构设施446座,路灯约12万盏。社会管理单位主要为重庆市城投路桥管理有限公司、重庆路桥股份有限公司,重庆华葡桥梁有限公司以及江北嘴投资集团公司和港城
38、工业园区。社会单位管理的道路长度为82公里,排水管网长53公里;桥、隧结构设施73座(其中跨江特大桥12座)。五、重庆市市政委市政设施维护管理及财五、重庆市市政委市政设施维护管理及财政体系现状政体系现状(二)当前市市政委财政保障预算制度(二)当前市市政委财政保障预算制度(1)常年预算制度 市政委常年维护预算编制主要采用历年基数加年度新增的方法测算。如2015年的常年维护基数=2014年常年维护基数+2015年新接管的市政设施维护费。根据重庆市财政局、重庆市城乡建设委员会关于调整市级城建资金计划管理模式有关事宜的通知(渝财建2011550号),市市政委及直属事业单位的资金计划管理均按照以下模式:
39、 市政委机关人员及基本运行经费,由市财政按照核定标准,列入市政委年度部门预算,根据当年人员增减变化由市财政直接下达。 维护经费由市城乡建委会同市财政下达到市政委及所属事业单位,工程建设类和区县补助类项目须由市市政委请示市政府,获得批准后,由市城乡建委会同市财政下达到各实施单位。五、重庆市市政委市政设施维护管理及财五、重庆市市政委市政设施维护管理及财政体系现状政体系现状由于市政府办公厅对市政工作具体情况不够了解,对于一些请示往往会转交市建委和市财政提出办理意见,再根据办理意见回复市政委。该种模式主要有两个弊端:其一,时效性低,流程复杂,项目立项时间长,不符合市政设施维护“快进快出”的要求;其二,
40、对于市政委内部建设、软实力提升一类的项目,市建委因只片面考虑压缩开支,不考虑市政工作实际,往往向市政府给出否定意见,致使很多市政委的内部建设项目无法落实。市建委在具体的维护定额上未执行国家或者地方的相关标准,并且强行干预我委接管设施的工作,对于未经其同意接管的市政设施,不安排维护费。是否接管市政设施,应为市政管理部门的职责,市建委利用资金管理的权利,过分延伸管理边界,严重干扰了市政委的内部工作。五、重庆市市政委市政设施维护管理及财五、重庆市市政委市政设施维护管理及财政体系现状政体系现状(2)市政委财政保障制度改革方向部门预算就是要做到一个部门一本预算,要全面反映部门的全部收支。明确预算草案严格
41、按照部门编制,规范部门在预算编制和执行中的职能和地位;划清了各级政府间的事权与财权,而且也需要明确界定政府各部门间的责任、义务与权利。公共资源的分配权属于政府的财政部门,而公共资源的使用权则由政府的其他部门行使。换句话说,财权与事权是分离的,这是部门间财政关系理论的核心。政府将其职能在各部门间进行分工,这是提高公共产品供给效率的需要,也是界定责任的需要。由各部门分别行使一部分政府职能,决定了公共资源使用权的分散。若没有公共资源使用权的分散,一是无法保证公共产品的有效供给;二是各部门的责任就会淡化,只管花钱而不问效果,必然会降低各部门履行职能的效率,包括经济效率和行政效率。因而,公共资源的财政保
42、障分配权必须集中于财政部门,而不应该是除财政部门之外职能行使部门。此外,借鉴国外和市政设施发达城市的一些先进做法,灵活采用多种融资方式,筹集资金,形成政府和经营主体合理分工,完善市政设施维护资金筹资渠道。六、重庆市市政设施维护管理现行财政体六、重庆市市政设施维护管理现行财政体制存在的问题分析制存在的问题分析城市市政设施公共服务产品及公益性决定了其建设与维护费用主要来源于政府财政。重庆市市政设施维护管理财政经费按照2011年重庆市财政局、重庆市城乡建设委员会关于调整市级城建资金计划管理模式有关事宜的通知(渝财建2011550号)中给定的模式,将市政委年度财政费用计划归口城市建设资金预算进行管理。
43、由于市政委无相关财政资金计划、审计与决算决定权,加之市政设施维护工程特点,现行市政设施维护管理财政体制给市政委在进行市政工程设施维护管理及市政委机关自身发展造成许多问题,影响了市政设施维护管理效率、降低了人们对市政设施维护效果的评价,影响了城市形象、影响了城市经合竞争力,进而影响了重庆市经济发展。根据市政委在市政设施维护现行模式下一些具体维护项目管理中事例,从以下几个方面进行分析。内容包括(1)问题体现(2)问题产生的主要原因(3)解决各类问题的一些措施建议。维护开支跟踪,科学制定专门适用于内环快速路的维护定额标准。六、重庆市市政设施维护管理现行财政体六、重庆市市政设施维护管理现行财政体制存在
44、的问题分析制存在的问题分析(一)部分市政设施不能及时纳入市政委管理(一)部分市政设施不能及时纳入市政委管理根据2011市级城建资金计划管理模式调整要求,市政委市政设施维护资金由市政委于上一年11月份提出次年资金总需求,送市建委和市财政局,经过市建委与市财政局和相关部门共同研究后,编制次年度支出总计划,报分管市领导批准后执行,由于市政维护资金计划专业性强,多方研究决定事实上主要取决于市建委,市政委实际上对新市政设施纳入市政委管理中的资金计划无决定权,因而,一些市政设施因无法下达维护财政费用而不能及时甚至无法纳入市政委市政设施维护管理中。使得一些市政设施不能得到及时维护保养。可能一些设施是否该归口
45、市政委维护管理,在市政委与市建委双方认知不同,应由市政府出台相关规章,明确哪些城市新建基础设施建成后应归市政委维护管理。只要按相关规定应归市政委维护管理的市政设施,市政提出维护资金计划,市建委不应以资金或者其他原因阻止市政委接纳新市政设施。即不能用财政一级预算权力干涉市政委行使接纳新市政设施的管理职能。当然,如果市政委能具有财政资金一级预算权力,此问题能彻底,或者,编制城建资金年度总计划的决策过程中,市政委能参与进来,也能一定程度解决此类问题。六、重庆市市政设施维护管理现行财政体六、重庆市市政设施维护管理现行财政体制存在的问题分析制存在的问题分析(二)市建委随意改变市政设施费用估算指标与维护定
46、额标准二)市建委随意改变市政设施费用估算指标与维护定额标准在市政设施维护预算计划与具体市政设施维护保养大修项目决算中,随意减少预算与决算资金,造成市政设施项目维护费用短缺,大修项目无法正常支付工程款,工程无法正常进行,无法按期完工,质量与安全得不到保障,无法结算。问题具体体现及原因(1)市建委在报关的次年资金需求总计划中,随意大幅减少资金需求在行政机关财政资金需求计划与拨付中,应遵循事权与财权对等匹配的原则。既然市政委每年维护市政设施的事权是确定了的,应根据一定标准足额拨付相应资金。关键在于在进行资金需求计划编制时,应有相应的维护费用估算指标进行估算。市建委在落实维护费用计划时,往往采用的维护
47、费用估算指标过于陈旧,费用标准过低,如主干道采用1994年小修维护费用估算指标,并不调费,内环快速路采用2010年跟踪实际成本。六、重庆市市政设施维护管理现行财政体六、重庆市市政设施维护管理现行财政体制存在的问题分析制存在的问题分析市政委所报送次年度资金需求总计划,在市建委、市财政局及相关部门研究中,经常随意大幅减少资金需求。重庆市应建立或者修订市政设施维护费用估算指标标准,并间隔一定时间进行修订,市政委根据维护设施工作量及费用估算指标编制年度维护资金总计划,市建委、市财政局与相关部门在研究时不应随意否定,随意大幅削减,确因当年政府总体预算减少的原因,也应相应减少对市政委的维护管理事务的考核工
48、作量,做到事权与财权基本对等。或者,对于拨付与实际费用的差额采用后续追加确定方式加以补足。在上报市相关主管领导前,应与市政委进行良好沟通与协商。或者改变城建资金预算计划研究决策模式,让市政委参与相关研究决策。当然,若市政委能作为一级预算单位,此类问题能彻底解决。六、重庆市市政设施维护管理现行财政体六、重庆市市政设施维护管理现行财政体制存在的问题分析制存在的问题分析(2)在维护项目结算、决算及审计中,建委较随意改变项目费用定额标准独立维护项目结算与决算审计中,建委随意改变市政设施项目费用定额指标,造成部分项目资金缺口大,影响工程结算与结算,也影响市政委行政权威一些具体事例表明,市建委在对市政委维
49、护项目进行结算与决算审计中,随意采用过于陈旧的定额标准,而且不足额。由于财政支付不足额,且不及时,造成一些项目中途停工,已完工部分结构受到影响,影响工程总体质量,有时造成重大施工安全隐患。一些工程相关招标中,说明资金来源于财政拨款,但由于建委对相关结算与决算的不认可,造成无法结算与结算,若解释为建委不认可,让人误认为市政委从属于市建委领导,市建委这种以财政支付确定权干涉市政委管理职能,极大地影响了市政委行政权威。六、重庆市市政设施维护管理现行财政体六、重庆市市政设施维护管理现行财政体制存在的问题分析制存在的问题分析要解决此类问题,最彻底的办法是赋予市政委相关财政预算权力,缓解办法则是,让市政委
50、能够参与到市城建资金预算编制决策中去,让对市政设施维护相关资金计划不熟悉的财政与其他部门对市政设施维护资金计划特点有较为全面的了解,同时增加与市建委的沟通,减少此类问题。无论资金计划编制决策层面如何改革,当前,要减少此类问题,市政、建委、市财政局与其他相关部门,应建立重庆市市政设施维护定额的建立、修订、使用等相关制度,建立多方认可的审计中介机构名录库,规定不同审计机构审计结果的差异允许范围,严格按照审定的相关定额进行结算与决算,任何一方不得随意否定与改变结算与决算定额标准,这是解决此类问题的基础。六、重庆市市政设施维护管理现行财政体六、重庆市市政设施维护管理现行财政体制存在的问题分析制存在的问
51、题分析(三)对市政委市政设施项目维护费用的结算、决算重复审(三)对市政委市政设施项目维护费用的结算、决算重复审计且标准随意计且标准随意(1)由建委指定造价中介服务机构对市政委维护项目费用结算与决算进行审计审计过程中不能秉承公平公正原则,有意偏向建委,对已从市政委中介机构选派机构进行过的审计重复审计,并且只要结果有差异,市建则否定市政委结算与决算,并要求完全按建委派出中介机构审计结果执行。否则不予安排资金。(2)在建委派出中介机构对市政委项目进行结算与决算审计中,常不经市政委方签字,单方面出具审计报告,或者迟迟不作审计结论,随时介入项目费用管理,通过审计过程达到对市政委管理工作进行监督的目的。(
52、3)中介机构在审计过程中,按市建委意见随意变更定额标准,此问题已在前面分析六、重庆市市政设施维护管理现行财政体六、重庆市市政设施维护管理现行财政体制存在的问题分析制存在的问题分析可由市政府牵头,由市建委、市政委、财政局等各方共同建立大家认可的工和造价中介咨询机构库,市政委等城建资金使用单位对本单位的项目结算与决算审计可从此库中抽取中介审计机构进行审计,若对某项审计有疑问,可由市政府负责从此中介库中随机抽取中介机构进行抽查审计。在已建立项目费用估算与预算定额标准,建立中介机构独立按相关标准进行结算、决算及审计的相关制度下,按上述原则提取相关中介机构可以解决相关问题。六、重庆市市政设施维护管理现行
53、财政体六、重庆市市政设施维护管理现行财政体制存在的问题分析制存在的问题分析(四)缺乏机关自身建设发展的相关经费,难以适应城市管理新环境要求四)缺乏机关自身建设发展的相关经费,难以适应城市管理新环境要求市政委行政办公费用只包括“人头费”,缺乏机关自身建设发展的相关经费,难以适应城市管理新环境要求市政委担负城市重点市政设施维护管理职责,随着城市规模急剧扩大,需要维护的市政设越多,维护工作量越大,城市经济迅速发展,对市政设施使用强度逐渐加大,设施磨损加剧。作为设施维护管理者,必须根据城市管理所面对的新环境、新情况,不断提高自身的科学管理水平与能力,学习与接受新的维护管理理念与新的维护管理技术,加强城
54、市市政设施信息系统建设,快速掌握设施运行与磨损情况。这些要求市政管理机构必须投入一定资金进行以提高管理软实力的自身建设发展项目。按现行财政体制,这些项目必须经市政府批准,由于受制于专业限制,这些请示往往会转交市建委和市财政提出办理意见,再根据办理意见回复市政委。也就是说,市建委对一次性市政设施维护项目也往往拥有较大的发言权。对于这些以提高市政委软实力为目的的项目,会因建委强调成本开支节约而给出否定建议,致使这类项目无法得到批准。长期这样,市政委机关无法实现自身建设发展。六、重庆市市政设施维护管理现行财政体六、重庆市市政设施维护管理现行财政体制存在的问题分析制存在的问题分析(五)市建委在一次性项
55、目审批中话语权过大,影响市政委相关工(五)市建委在一次性项目审批中话语权过大,影响市政委相关工作作对于年中追加的资金的维护项目,现行财政体制下审批时间长,影响设施维护效果,市建委实际话语权较大,影响市政委相关工作由于在问题4中所述对年中一次项目维护资金审批模式工作流程长,将使得市政设施项目获得批准的时间较长,快则数月,慢则一年,有违市政设施维护快捷性特点。某些维护项目错开了最佳维护时间,扩大了设施损坏程度,增加了维护成本,降低了维护效果。可能有些时候,由于建自身考虑,对项目提出不合实际情况的否定建议,会严重影响市政委管理工作。六、重庆市市政设施维护管理现行财政体六、重庆市市政设施维护管理现行财
56、政体制存在的问题分析制存在的问题分析对于第4,第5等两类问题,其彻底解决途径仍然为,直接确定市政委为一级财政预算单位,直接面对市政府与市财政局,减少市建委环节。或者,应明确市财政局与市建委在市政设施资金预算中各自职责,市建委“会同市财政部门筹集城市建设维护资金,编制收支年度计划,经市政府批准后安排下达;监督管理城市建设维护资金及其他专项资金的使用”在建设资金筹集与宏观管理直接与市财政局对接,不再介入其他城建资金使用部门的预算管理监督和日常工作事务。第三种解决问题的措施,建议市政府成立独立于各城建相关部门的专家库,对于各城建部门有关各自部门城建资金预算计划(包括年初计划与年中追加预算计划)进行独
57、立咨询。并据此作出相关指示,减少同级机关间管理工作的干扰。六、重庆市市政设施维护管理现行财政体六、重庆市市政设施维护管理现行财政体制存在的问题分析制存在的问题分析(六)建委以各种理由不予核定维护项目费用(六)建委以各种理由不予核定维护项目费用一些定额中没有包括而实际必须支出的费用项目,一些不在前核定包干费用之中本应属于新增维护项目的费用,建委在核定费用时往往以定额无此项目、费用已包干为名而不予解决经费。如内环快速与桥梁维护中,一些新增的监控设施维护项目费用,这些维护项目费用属于2010年内环核定维护实际费用之外维护项目,建委在核定时以内环维护费用已包干为由,不予核定,内环隔音屏维护费用,建委又
58、以定额无此项目为由不予核定此费用。当然,此类必须维护的项目,已维护,又不给予核定相关费用,会严重影响市政委市政设施维护管理工作,造成维护资金紧张与短缺,进而影响设施维护效果与效率。六、重庆市市政设施维护管理现行财政体六、重庆市市政设施维护管理现行财政体制存在的问题分析制存在的问题分析解决办法,当然市政委若能成为一级预算单位,能很好解决此类问题。应加强市政委与建委的沟通,在各类包干维护项目费用跟踪核定结论相关文件中,应补充说明包干费用所包括的维护项目范围,特别应提出除外项目清单,这些除外项目发生时,应作为新增维护项目,这样就不会出现此类问题。对于现行维护定额中不包括的项目,只要项目是市政设施维护
59、必须进行,或者市政府根据需要布置的工作任务,建委应给予费用核定,并在进行定额修订中将其增补到定额中,或者在定额中加以补充说明核定的条件要求。六、重庆市市政设施维护管理现行财政体六、重庆市市政设施维护管理现行财政体制存在的问题分析制存在的问题分析(七)现行市政设施财政体制阻碍了基于全寿命周期成本的(七)现行市政设施财政体制阻碍了基于全寿命周期成本的“预防性预防性”等等科学维护理念的实践科学维护理念的实践道路全寿命周期成本是指历经规划、设计、建设、运行、维护、翻修直至报废的全寿命过程所发生的费用总和,涵盖前期设计、建设成本和后期运行维护成本。道路在维护管理阶段上的全寿命周期成本则是指的后者。现阶段
60、,道路维护分为矫正性维护和预防性维护。矫正性维护属于事后的被动型维护,具有一定局限性,治标不治本,各局部病害累加容易形成全局性的结构型损坏,最终导致昂贵的大、中修。预防性维护是一种在道路处于良好状况下采取的对道路采取有计划的、强制的、基于费用效益的维护策略。其基本理念为:在适当的时机,将适当的技术措施,应用在适当的道路上,使有限的维护资金发挥最大的维护效益,实现道路全寿命周期内维护成本最小化的有效途径。六、重庆市市政设施维护管理现行财政体六、重庆市市政设施维护管理现行财政体制存在的问题分析制存在的问题分析由于年度维护资金划拨方式处于逐年、逐项,核后划拨性质,预防性维护资金划拨直接混淆于维护资金
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