PPP模式下信托业的发展机遇与挑战

1、PPP模式下信托业的发展机遇与挑战孙梦妍，郭耀，王苏懿，董靖怡李冠雄，杨利红，赵孔思，丁胜目录PPP的概念和类型PPP发展现状及信托参与现状PPP的运行机制及方案设计信托参与PPP的风险案例分析信托参与的建议PPP的概念 PPP（Public-Private-Partnership）：政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。即：公私合营投资公共基础设施。（广义） 狭义PPP：一系列项目融资模式的总称，包含：BT（建造-移交）、BOT （建造-运营-移交）、TOT（移交-运营-移交）等多种模式。 我

2、国现推广：强调公私股权合作下的特许经营； DBOOT（设计-建造-拥有-运营-移交） 三大原则：合作关系、利益共享、风险共担 项目范围：城市供水、供暖、供气、污水和垃圾处理、保障性安居工程、 地下综合管廊、轨道交通、医疗和养老服务设施等PPP的分类PPP常见的形式资料来源：亚洲开发银行公私合营手册PPP的分类 1、经营性项目 对于具有明确的收费基础，并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目，可通过政府授予特许经营权，采用建设-运营-移交（BOT）、建设-拥有-运营-移交（BOOT）等模式推进。要依法放开相关项目的建设、运营市场，积极推动自然垄断行业逐步实行特许经营。项目特点：项目预期盈利稳定，作

3、为长期持有资产优良，如部分供水、污水处理、垃圾处理项目。最传统的BOT，真正意义上的PPP项目。 2、准经营性项目 对于经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目，可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施，采用建设-运营-移交（BOT）、建设-拥有-运营（BOO）等模式推进。要建立投资、补贴与价格的协同机制，为投资者获得合理回报积极创造条件。项目特点：项目为市政交通节点性工程，如桥梁、隧道；项目后期需要比较专业的维护，政府违约风险较大；本身不具备产生现金流的功能。 3、非经营性项目 对于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目，可通过政府购

4、买服务，采用建设-拥有-运营（BOO）、委托运营等市场化模式推进。要合理确定购买内容，把有限的资金用在刀刃上，切实提高资金使用效益。项目特点：项目多为高速公路、轨道交通等投资体量巨大，投资回收期特别长，项目预期收益不稳定。发展PPP的原因 1、控制和化解地方政府性债务风险：政府在项目公司中占一定股份或者不占股份，大大减少了政府的新增负债负担。 2、借助社会资本继续推进城镇化建设：基础设施建设需求大，交通、住房、公共医疗、环保设施等方面依然匮乏。 3、政府职能改革与转变：强调市场的决定性作用，政府尽可能只保留监管职能。 4、引进私营部门先进的管理和技术，同时也分担了风险。 5、建立现代财政制度4

5、3号文的影响 2014年9月21日国务院颁布了国发43号文国务院关于加强地方政府性债务管理的意见，根据规定，地方融资平台必须剥离政府融资职能，同时不得新增政府债务。财政不再兜底，标志着原有的模式不可持续。 在原有的BT模式下，如果投资方合作的平台公司违约无法付款，财政兜底。意见以后，地方政府没有资金回购项目，社会资本也不愿意花钱建好项目等回购；原有的BOT模式，投资人是项目公司独资股东，地方平台公司没啥关系，投资人常常获得暴利，或者被地方政府坑的厉害。 意见同时提出了加快建立规范的地方政府举债融资机制，其中第（三）点提出推广使用政府与社会资本合作模式（PPP） 随后，财政部，发改委，地方部门等

6、又颁布了多份文件，对PPP模式进行进一步阐述推广，PPP模式由此开始在国内再一次火热起来。PPP现状（政策）一、国务院 1、国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见【2013.09.26】 2、国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见【2014.11.16】二、财政部 1、财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知【2014.09.23】 2、财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知【2014.11.29】 3、财政部关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知【2014.12.31】 4、财政部关于印发的通知【2014.12.31】三、

7、发改委 1、国家发展和改革委员会关于发布首批基础设施等领域鼓励社会投资项目的通知【2014.05.18】 2、发改委首批基础设施鼓励投资目录【2014.05.18】 3、国家发展和改革委员会关于开展政府和社会资本合作的指导意见【2014.12.02】四、省市配套细则 1、湖南省湖南省人民政府办公厅关于鼓励和支持民间资本参与公共领域投资的若干意见【2014.08】 2、陕西省关于鼓励社会资本参与城市基础设施建设的意见【2014.08】 3、浙江省关于进一步加强浙江省政府投资项目融资建设管理指导意见【2014.08】 4、安徽省安徽省城市基础设施领域PPP模式操作指南【2014.09】最新政策 2

8、015年12月16日发展改革委发布了第二批PPP推介项目，共计1488个项目、总投资2.26万亿元，涵盖农业、水利、交通设施、市政设施、公共服务、生态环境等多个领域。同时，发展改革委对第一批PPP项目进行了更新，保留了继续推介的PPP项目637个、总投资1.24万亿元。目前，发展改革委PPP项目库总计包含2125个项目、总投资3.5万亿元。 2015年12月17日，财政部关于实施政府和社会资本合作项目以奖代补政策的通知，财政部将在项目完成采购确定社会资本合作方后，按照项目投资规模给予一定奖励。其中，投资规模3亿元以下的项目奖励300万元，3亿元（含3亿元）至10亿元的项目奖励500万元，10亿

9、元以上（含10亿元）的项目奖励800万元。 财政部还称，将引导和鼓励地方融资平台公司存量公共服务项目转型为PPP项目，化解地方政府存量债务，奖励金额将按照项目转型实际化解地方存量债务规模的2%给予。信托参与原因信托参与现状 中信信托出资6.08亿元参与2016“唐山世博会项目”PPP项目， 占项目公司股权的比重为60%。 中建投信托是继中信信托之后，采用产业基金模式，参与云南滇池生态湿地建设，将分期募集10亿资金，同时进行“股权+债权”投资。 中航信托和交银信托共同参与的四川省首支PPP项目投资基金，首期投资规模定在100亿元，将陆续有其他机构介入。 五矿信托、沈抚新城管委会、中建一局共同注资

10、成立项目公司并签署合作协议，五矿信托将以股权投资形式进入，成为项目公司的绝对大股东，工程项目共需资金35.88 亿元。 多数信托公司处于观望态度，从公开信息来看，已成功在PPP项目中引入信托资金的公司并不多。PPP项目流程 1、项目识别：项目发起；项目遴选；项目开发计划 2、项目准备：项目实施机构组建、编制项目实施方案，内容包括：项目概况、风险分配基础框架、项目运作方式、交易结构、合同体系、监管框架、采购方式选择；政府审核。 3、项目采购：项目实施机构准备资格预审文件，发布资格预审公告，对社会资本资格进行验证。准备项目采购文件、响应文件评审、确认谈判、签订谈判备忘录、公示拟定的合同文本、签订项

11、目合同、公告。 4、项目执行：项目公司设立由社会资本或项目公司负责项目融资，项目实施机构进行绩效检测、政府支付，项目实施机构每3-5年对项目进行中期评价，政府相关职能部门对项目履行行政监管职责，政府、社会资本或项目公司对项目相关信息依法进行披露 5、项目移交：项目合同中明确约定移交形式、补偿方式、移交内容和移交标准，项目实施机构或政府指定的其他机构组建项目移交工作组，项目移交工作组委托资产评估机构对移交资产进行评估，对移交资产进行性能测试，办理法律过户和管理权移交手续，财政部门组织进行绩效评估。PPP运行机制政府投资人项目公司（SPV）持股持股承建商金融机构金融机构股权债权债权股权债权PPP项

12、目使用者付费运营监管机构政府购买政府补贴特许经营政府移交承包PPP运行机制PPP方案设计 以城市轨道交通项目为例，项目投资大、回收期长，票款收入无法实现盈利，针对这一难题，本方案采用结构化融资技术，将项目有效分割并组合，提出一种复合的投融资模式。 方案设计：采用“复合PPP模式”，即公私合作制（PPP）+投融资建设（BT）组合的模式。 轨道交通项目可分A、B两部分投资建设（假设总投资100亿元）。A部分主要为土建工程，约占总投资70%，为70亿元；B部分主要包括车辆、信号、自动售检票系统等机电设备，约占30%，为30亿元。 A部分投资建设，采用投融资建设方式，即投资方建设完成后由政府在3-5年

13、内回购 B部分投资建设，政府与投资方按一定比例出资（如6:4股权）成立特许经营公司模式设计理由 主要理由：国家政策导向、投资方合理投资收益、政府建设资金缺乏 1.PPP模式是国务院层面大力推行模式，以PPP模式为核心，使得项目合法性、融资落地及后期运营规范等方面都更具有保障性。 2.若整个项目(A、B两部分投资) 都采用单一PPP模式，投资回收期将超过30年，企业无法承受。因此投资金额较大的A部分可采用投融资建设的模式，合理缩短企业投资回收期。而且如果要保证短期内企业收回成本，则补贴费用过大。 3.就项目A部分而言，也可采用政府自建，然后将资产租赁给投资方与政府成立的特许经营公司（北京地铁4号

14、线），但政府方面资金压力较大，可行的方式是A部分采用投融资建设方式，投资方能够缩短投资回收期的同时，政府也减轻了项目建设资金压力。后期调整机制 票价调整机制、租金调整机制、投资退出机制、运作方式调整 以北京地铁四号线为例，方案中也设立了风险分担机制： 在客流方面，如果连续3年的当年实际客流量比预测客流量低85%，则PPP公司可以向政府申请补贴。 票价方面，如果实际平均人次票价低于测算票价，市政府将就其差额给予PPP公司作为补偿，如果实际平均人次票价高于测算票价，则PPP公司需将其差额的70%返还给政府。风险分析3131921441511案例：鸟巢建设 鸟巢项目总投资31.39亿元，是我国体育设

15、施领域第一个采用PPP模式建设和经营的国际性大型场馆。 投资机构：中国信托投资公司、北京城建集团、美国的金州股份有限公司，共持有42%的股份，特许经营期为奥运会之后的30年。另外58%的股份由北京市政府投资，并授权北京市国资委代为管理。 项目保障：1.政府的高出资比例，2.隐形担保支持，3.兜底条款：北京市发改委协调各部门帮助中信集团联合体取得利润。 然而，赛后运营一年，至2009年8月20日,刚刚度过“蜜月期”的合作双方 “离婚”。通过政府回购私营方的股份，提前结束特许经营期。根据协议，国家体育场将进行股份制改造，北京市政府持有的58%股份将改为股权，主导经营场馆，并承担亏损和盈利，意味着P

16、PP模式在我国大型体育场(馆)建设、运营中的首次应用夭折。原因：风险分配 (1)私营方承担了大部分不可控的风险，如:市场风险、建设成本超支和运营成本超支等风险。过度地转移风险给私营方，最终导致该项目的财务状况比预期差的很远。 (2)公私双方忽视了可以共同承担的风险，例如市场风险、合同风险等，而私营方的风险承受能力有限。 (3)事先约定的风险分配方式对合同双方都有约束力，可是政府单方面的干预，实质上等于是打破了原有的承诺，启动了合同的重新谈判。 (4)重新谈判导致的扯皮对合同双方都会带来效率的损失，例如谈判能力占优的一方会采取敲竹杠的行为，私营方对政府的履约能力产生怀疑等。原因：政府因素 1、开

17、工后，北京市政府重新调整鸟巢设计（项目设计权从开始便不在投标方手中），决定取消可闭合顶盖、减少商业面积、减少停车位，大大影响了体育场的商业价值，减少后期项目收益（如：取消可闭合顶盖使鸟巢的品牌度和独一性大为降低，之前预计的全天候商演无法实现）。 2、北京市政府没有获得国家体育场设计的知识产权，但要求项目公司必须使用该设计。这导致项目公司在与设计联合体谈判时的弱势地位，同时也影响项目公司使用无形资产对体育场赛后商业运营。 3、项目过程中与财务、法律制度的冲突且很难协调，出现原本政府承诺了30年内不拿钱的条款无法实现等情况。 4、在投资协议中的兜底条款：北京市发改委会协调各部门帮助联合体取得利益是

18、一个无法量化的条款，因而最终现实意义可以说是落空。信托业参与PPP项目的挑战 （1）来自政府：若希望推动信托公司积极参与PPP项目，需要尽快完善PPP操作层面的制度和法规，明确政府权利义务边界，特别是针对政府违约的惩罚措施，使社会资本能够依法采取相应的救济措施。 （2）来自项目选择：信托融资倾向于中短期，PPP 项目的运行则是长期和超长期 ；信托融资倾向于额度灵活，PPP 项目的投资额则往往需要达到较大规模 ；信托融资需要收益率达到一定高度以支付投资者的信托收益，从而募集资金，PPP 项目能够给出的回报率则比较有限 ；信托融资偏爱还款来源确切的项目，PPP 项目的现金流作为还款来源，则存在不确定性。 （3）来自信托企业自身：许多专业人士表示，信托公司参与地方平台的PPP项目，在资金成本和回本周期上不占优势，但这是未来信托转型的一个重要方向。PPP项目要求社会资本在相应领域具备一定的资产运营能力，对于信托公司来讲需要一个积累的过程。但对于许多综合实力不强的信托公司而言，如果没有足够的资源和渠道，无法平衡资金成本与长周期问题，只能暂时选择观望。信托参与PPP的建议 1、风险分担上：项目设计、