政策分析方法论 - 第二章

1、第二章政策分析的基本视角 p政策分析的价值论（Values)p政策分析的过程论（Process)p政策分析的主体论（Actors)p政策分析的工具论（Tools)每一种政策分析的视角都不是孤立存在的 科学革命的结构范式： （1）范式在一定程度内具有公认性； （2）范式是一个由基本定律、理论、 应用以及相关的仪器设备等构成 的一个整体，它的存在给科学家 提供了一个研究纲领； （3）范式还为科学研究提供了可模仿 的成功的先例。 托马斯库恩 第一节 政策分析的价值论 1.公共政策价值分析的前提假设p价值关系是人类社会的存在基础p公共政策是社会价值的权威性分配p价值是公共政策伦理的基础我们总是生活于一

2、定的价值体系当中！（1）价值关系是人类社会的存在基础 价值：是事物的用途和积极作用。 物质性价值抽象性价值马克思： “价值”这个普遍的概念是从人们对待满足他们需要的外界物的 关系中产生的，是人们所利用的并表现了对人的需要的关系的物 的属性。p价值的形成源自于主体需要p价值形成的条件是客体具有满足主体需要的属性和功能p价值形成的实质是主客体之间需要与满足关系的不断生成 （2）公共政策是社会价值的权威性分配 政治理论家的重要职能之一，是对社会的迫切 问题和社会的需要作出敏捷的反应，以便有可 能明确表达极其深奥的、但对公民和政治家了 解自身处境大有帮助的价值系统。这种创造性 理论历来是对社会起调节作

3、用的重要机制。 政策就是为社会规定有价值物的权威性分配 （或强制性决定，并且予以实施的行为或互动 行为。p 公共政策的存在理由就是对社会价值分配进行调节p 政策分析的任务就是发现社会价值关系中的问题，并根据一定的价值分配原则，通过制定和执行特定政策改变不恰当的社会关系。（3）价值是公共政策伦理的基础 公共政策伦理就是以正确或错误、好或坏、正义或不正义、公平或不公平等道德性字眼定位公共政策内涵。p 价值决定公共政策的目标和方案选择p 价值决定着社会公共问题解决的轻重缓急p 价值制约着人们对公共政策的评价2.公共政策价值分析的要义追求正当性分析价值层次确定价值原则3.公共政策价值的基本要素 社会主

4、义核心价值观： 富强、民主、文明、和谐， 自由、平等、公正、法治， 爱国、敬业、诚信、友善。 4.正义：公共政策的首要价值 p 正义是社会首善p 正义是社会价值分配的基本原则p 正义是政府追求的核心价值罗尔斯的正义论1.每个人都有同等的权利，在所有人同样的自由体系兼容的情况下，拥有最广泛的平等的基本自由体系；2.社会和经济的不平等应这样安排： (1)在与正义的储存原则一致的情况下， 适合于最少受惠者的最大利益； （2）在公平的平等机会的条件下，职位 与工作向所有人开放。第二节 政策分析的过程论 政策过程，也称公共政策的运行过程，是指公共政策在自身系统与环境系统的交互作用下，由公共政策主、客体活

5、动构成的各个环节相互依存、相互衔接的动态运转过程。 社会环境狭义政策过程政策产生政策终结政策效果广义政策过程1.公共政策过程分析的前提假设p 政策过程的复杂性p 公共政策的生命周期论p 公共政策的阶段性（1）政策过程的复杂性 为什么同一问题在不同国家或地区有不同的政策选译？ 为什么同一问题在不同时期会有不同的政策选择？ 为什么有些问题得到政府的重视而另一些却没有？ 为什么既定的政策目标经常不能实现？ 为什么问题的原因已经很明显却为什么不得制定政策？ 政策过程是一个政治过程！西蒙： 目的理性与程序理性 ，在无法准确预知结果的情况下，我们更应该遵循程序合理性的要求。赫伯特西蒙(Herbert AS

6、imon，19162001) （2）公共政策的生命周期论 政策生命周期是一项政策从原初政策问题进入议程开始，经过政策当局的规划、决策、执行、评估、达至该项政策的终结所经历的时间跨度和期限。一项政策被终结，意味着原有政策生命周期的结束，或者通过被调整和变迁之后继续下去，开始新一轮的生命周期循环。 公共政策周期，是在新旧政策不断交替过程中，从公共政策过程的某一阶段开始经过否定之否定后再回到这一阶段的运动过程，就被称为一个运动周期。 所谓的新政策是不存在，任何政策都是在既定的政策体系内生长变迁而来的！（3）公共政策的阶段性 把政策过程分为若干阶段加以分别研究的途径； 政策过程的阶段研究途径，也称阶段

7、启发法（Stages heuristic),是按时间上的先后继承关系将政策过程划分为一系列阶段或环节，并以这些阶段或环节为基本研究对象进行研究的方法或方式。2.政策过程分析的要义p 考量的对象和内容主要是政策的生命周期，即政策在未来的有效运行期限。p 考量的目的是要利用这种期限约束来有效调控政策未来的执行、评估与终结阶段的相关活动。p 考量的结果应该被纳入政策方案当中，形成政策运行的期限约束。 3.政策过程分析的基础政策过程的理论框架Framework of Policy Process政策过程的分析Analysis about Policy Process政策变迁Policy Changes

8、p 政策过程的理论框架 制度分析框架（IAPP） 多源流框架（Multiple Streams Model） 间断-均衡框架（Punctuated-Equilibrium Framework ） 倡导联盟框架（CAF）制度分析框架制度规则是如何改变由物质上的自我利益所激励的自觉理性个人的行为。凡勃仑 制度是大多数人所共有的一些固定的思维习惯、行为准则，权力与财富原则。诺斯 制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范。政策过程本质上就是集体选择的过程，规则决定了个体偏好转化为集体选择的方式和结果！制度分析的要素：（1）人的偏好：任何政策选择以及这种政策能产生何种激励效果等都与人有

9、关，确切说是与人当时所处的决策环境及人性的冲动有关，对人性的研究是一个非常重要的分析维度。（2）物品的理论：一种物品或服务的属性直接关系到现实中该种物品或服务的政策选择和制度安排 。实际上，现实中的任何政策或制度安排中都隐含有对物品属性的前提假设或凌判断。（3）制度设计和评价的理论：运用制度设计和评价的理论，对现实的公共政策和制度安排进行分析和评价，诱因公益物品或服务的生产或供给提供一种有效的集体选择。约翰金顿多源流框架 1问题流（Problem Stream)问题流是指问题如何被确认，状态如何被定义为问题。政策制定者对某些问题是否关注，主要取决于他们了解真实情况的方法，而这些方法主要有三种：

10、（1）社会指标的改变。政策制定者关注某些问题，常常是因为“某些指标完全表明那儿本来就有一个问题存在”。由于社会指标通常是公共部门为了便于对各种活动和事件进行例行监控而设计的，所以这些指标的变动就会吸引政策制定者的注意。（2）巨大突发的变故。政策问题通常不会仅仅因为一些指标的变动而浮现，它往往还需要一些推动力量如突发性事件，来引起政府内部及其公众的关注。（3）方案的反馈信息。这常常导致决策者对某些问题的重视。官员们可以通过系统的监控、评估研究报告及一些非正式渠道得到这种反馈信息。2.政策流（Policy Stream）政策流是指知识与观点的积累、相关专家提出政策方案的过程。政策流包含内容表现为四

11、个方面：（1）通常是由幕后的参与者提供方案，例如专家、文官、议会助理或幕僚人员。他提出了一个由办事人员、学者、利益集团的分析人员等组成的“政策共同体”概念，而政策备选方案的意见和主张正是由共同体中的专家们提出的。（2）各种备选方案之间进行竞争。金顿认为，在政策共同体中，“政策原汤”周围“漂浮”着多种意见主张，然而这些意见和主张“并非简单地漂浮，它们相互碰撞，彼此整合”。（3）政策方案的选择需要根据一定的标准。标准包括：可行性、与社会价值一致的程度、预算的限制、公众的接受性。经过检验，难以操作的建议被舍弃，与决策者价值观念不符的建议也几乎不被采用。（4）共识的建立是靠说服。在政策方案采纳的过程中

12、有很多知识的困惑，这需要各方对其进行争论以说服对方，这一过程靠压力是不能够完全解决的。3.政治流（Political Stream）政治流是指国民情绪、行政当局的变化以及压力集团的争夺行动等对、政策议程产生影响的因素集合。具体内容如下：（1）国民情绪。金顿教授认为，政府内部及其周围的人们都相信“像国民情绪这样的事务具有重要的政策后果”，这使得国民情绪对“选举结果、政党命运以及政府决策者对利益集团院外游说的可接受性都有一定的影响”。（2）行政当局的变化。首先是关键人事的调整，而其最重要的影响就是立法和行政部门的换届，“新政府上台的第一年显然是关注变革这个主题的黄金时期”。其次是管理权限问题，“在

13、政策方向的争夺战中所占有的位置往往反映了有关机构的权限和利益”。（3）压力集团的争夺行动。金顿教授把它表述为“有组织的政治力量”。当利益集团发生意见冲突，政治家们通常会想办法调和支持者和反对者之间的矛盾，以维持双方的平衡。而为达到这种平衡所采取的技巧直接影响到该问题是否还能够继续受到关注。 鲍姆加特纳和琼斯提出的间断均衡模型 “政治过程通常由一种稳定和渐进主义逻辑所驱动，但是偶尔也会出现不同于过去的重大变迁。”1.产生背景 间断均衡模型的产生缘于美国政治和政策制定的许多领域经常发生的公共政策的重大变迁。尽管在多数情况下，公共政策的变化是细微的，但是也会发生剧烈的变化。这种相对的稳定性和相对的剧

14、烈变迁，是政策过程中“变化”的两种表现形式。 在早期的政策过程模型中，已有用来解释这种相对的稳定性或者相对的剧烈变迁两者之一的理论模型。但是，间断均衡模型的产生，实现了将两者结合，同时解释政策过程中的相对的稳定性和相对的剧烈变迁。 2.主要观点 从长期来看，利益集团政治权力的平衡相对稳定。而一旦公众对“公共”的理解突然有了变化，或者集团寻求打破已有的利益格局，这种平衡就会被打破。因此，大多数情形下，美国的政策过程呈现的是一种稳定和渐进主义的总体趋势，但偶尔会出现重大变迁。 间断均衡模型的关键在于：政策垄断的思想与政策子系统的思想相对应。政策垄断是指政策制定中，由最重要的行为者所组成的集中的、封

15、闭的体系。垄断者热衷把政策制定封闭起来，因为在一个封闭的体系中，垄断者可以通过各种形式对政策进行控制。但鲍姆加特纳和琼斯认为，政策垄断所把持的“均衡”一旦破裂，对问题的关注就会更加强烈和具有批判性，政策也会迅速改变。随之，政策垄断自身会破裂，或至少会走向更为开放的议题网络。 政策在处于长期的稳定之后会有一个急剧的改变，然后又是一个长期的稳定时期。因此，不能简单用渐进模型来解释政策变迁。该框架认为：美国的政策制定具有长期的渐进变迁伴随着短期的重大政策变迁的特点。当政策反对者力图形成新的“政策图景”（policy images）、利用美国政策多样化这一特征的时候，就有可能发生短期的重大政策变迁。第

16、三节 政策分析的主体论前提假设:p 行为主义 相对于制度主义 制度是由人设定的 人可以选择遵守规则的约束也可以选择破坏规则p 政策差别产生于活动者的共同作用 共同意愿 博弈 误区:政府政策既政府的政策 分析政策过程中的活动者就是分析政策本身需求(利益或风险)影响力(权力或实力)行动(事件性或策略性)利害相关者模型l 直接利益相关者 政策受众 政策制定者l 无直接利益相关者 围观者 潜在利益相关者 长期政策受众l 官方与非官方l 精英与大众l 高组织化与分散同盟影响力结构(权力核心的远近)l 支持l 默许l 反对l 投票与协商行动策略第四节 政策分析的工具论 胡德：正如任何其他事物，政府行政也有一个工具箱。通过运用一系列行政工具塑造我的生活，以迎合各种目的。 瑞格林：政策工具是政策活动的一种集合，它表明了一些类似的特征，关注的是对社会过程的影响和治理。 休斯：政府的工具是指政府的行为方式，以及通过某种途径用以调节政府行为的机制。 萨拉姆：政府治理工具，又称公共行动的工具，它是一种明确的方法，通过这种方法集体行动得以组织，公共问题得以解决。 陈振明：政策工具是人们为解决某一社会问题或达成一定的政策目标而采取的具体