《环境污染强制责任保险管理办法（征求意见稿）》解读及完善建议

1、环境污染强制责任保险管理办法（征求意见稿）解读及完善建议摘要:2017年6月7日，环境污染强制责任保险管理办法（征求意见稿）（简称“征求意见稿”）发布，至此，全国性的环境污染强制责任保险法律制度即将建立。环境污染强制责任保险在解决环境损害赔偿问题、促使投保企业重视环境风险管理、降低企业赔偿负担等方面将发挥积极的作用。但同时，征求意见稿也反映出缺乏上位法依据、法律责任疲软、保障范围较窄而除外责任过宽、防范道德风险等难点问题，这都将影响环境污染强制责任保险制度的实施效果。本文对征求意见稿的条文进行了深入解读，并提出了相关完善建议以及对投保企业的合规建议。关键词：环境污染强制责任保险、法律责任、环境

2、风险管理引例山东省的临沭县造纸厂和临沭化工总厂排放的大量污水在泄洪时集中进入石梁河水库，导致水库的水体严重污染，造成鱼类窒息死亡。连云港市中级人民法院经审理，判令临沭县造纸厂和临沭化工总厂赔偿鱼类养殖户损失560.4万元。因污染者无力赔偿，案件进入执行程序两年多未果，陷入僵局。最高人民法院执行局派员就地核查、协调，山东省政府同意拨付560万元补偿该水库受损渔民。此类案件造成的损失以后继续由政府承担？还是另有解决的路径？一、 环境污染强制责任保险简介1. 环境污染强制责任保险制度背景环境污染强制责任保险，指排污单位必须投保的，以其污染环境导致损害应当承担责任为标的的强制性保险。环境污染强制责任保

3、险起源于工业化国家，迄今为止，主要发达国家（如美国、德国、英国、法国）的环境污染强制责任保险制度已经进入较为成熟的阶段，成为通过社会化途径解决环境损害赔偿问题的主要方式之一。早在2006年，国务院即出台国务院关于保险业改革发展的若干意见（国发200623号），其中指出要大力发展环境污染责任保险在内的责任保险。此后，试点省市相继出台了环境污染责任保险办法，积累了宝贵的操作经验。但囿于规范效力，彼时的环境污染责任保险还不具有强制性，政府多以政策激励的方法调动企业投保的积极性。2013年1月21日，环境保护部和国家保监会联合出台关于开展环境污染强制责任保险试点工作的指导意见（环发201310号），明

4、确了环境污染强制责任保险的试点企业范围、保险条款和保险费率的设计要求、风险评估和投保程序等。2015年9月，中共中央、国务院出台生态文明体制改革总体方案，其中明确指出“在环境高风险领域建立环境污染强制责任保险制度”。2017年6月7日，环境污染强制责任保险管理办法（征求意见稿）（以下简称“征求意见稿”）发布，至此，全国性的环境污染强制责任保险法律制度即将建立。2. 环境污染强制责任保险的作用环境污染强制责任保险制度的实施，是政府管理生态环境思路的一次重大转变，即由原先的政府监管为主，转变为政府、社会、企业共治的管理体系，对社会、企业均具有重要的意义，其主要作用如下：（1） 解决环境损害赔偿问题

5、与普通侵权案件相比，环境污染因其“公害性”导致受害者众多、受影响范围广，污染企业需要承担高昂的环境损害赔偿责任，例如在泰州市环保联合会与江苏常隆农化有限公司、泰兴锦汇化工有限公司等环境污染责任纠纷案中，六家污染企业需要承担环境修复费用总计高达1.6亿元。如此高昂的环境损害赔偿往往超过企业的赔偿能力，导致判决得不到有效执行，在这种情况下，最终将由政府“埋单”，如同引例中在临沭县造纸厂和临沭化工总厂无力赔偿时，由山东省政府赔偿了渔民损失。而环境污染强制责任保险的出现，能够有效解决环境损害赔偿的资金问题，减轻了政府埋单的压力。另一方面，保险的赔付速度也快于通过诉讼途径确定污染者的环境损害赔偿责任，使

6、受害人能够及时获得赔偿。（2） 促使投保企业重视环境风险管理通过投保环境污染强制责任保险，投保企业（以下或称“环境高风险企业”）与保险公司具有了共同利益。如果投保企业不重视环境风险管理，导致环境污染事件发生，保险公司将承担赔偿责任。故保险公司基于自身利益的考量，将重视对投保企业的环境风险管理，通过定期对投保企业进行环境安全隐患排查，督促投保企业整改，以降低投保企业的环境风险。而对于投保企业环境管理不规范，导致环境风险增加的，保险公司也将提高保费。通过环境污染强制责任保险，保险公司在一定程度上成为投保企业的“环境保姆”，促使企业关注环境管理，最终从社会角度看，实现了降低环境风险的效果。（3） 降

7、低企业赔偿负担环境污染强制责任保险为投保企业发生的环境事件提供偿付资金，减轻了投保企业赔偿压力，使企业不至于因巨额赔偿而陷入困境，故对投保企业而言，投保环境污染强制责任保险，也为其增加了一份保障。二、 征求意见稿的主要内容与适用难点1. 主要内容征求意见稿总共分为六章，共计29条，主要规范了强制投保范围、保险责任范围、统一条款与费率监管、费率浮动、责任限额、保险合同、承保、通知义务、合同解除、合同解除通知环保部门、保险期间与续保、投保方式等。征求意见稿第二条将环境污染强制责任保险定义为“以从事环境高风险生产经营活动的企业事业单位或其他生产经营者因其污染环境导致损害应当承担的赔偿责任为标的的强制

8、性保险。”第五条则明确了环境高风险生产经营活动包括的八种情形。除此之外，征求意见稿也将2005年以来发生过特别重大、重大或者较大突发环境事件的企业纳入到强制投保的范围之内。征求意见稿第六条规定了保险责任范围包括第三者人身损害、第三者财产损害、生态环境损害以及应急处置与清污费用。征求意见稿第十九条规定了保险责任的触发条件及追溯时效，环境高风险企业在保险合同有效期内因污染环境造成损害，受害者在保险合同有效期届满后三年内向环境高风险企业提起的环境损害赔偿请求均在时效内。第二十条规定了除外责任，即因不可抗拒的自然灾害导致的损害、环境污染犯罪直接导致的损害、故意排污、环境安全隐患未整改直接导致的损害，保

9、险公司可以拒绝赔偿。此外，征求意见稿第十七条、十八条规定了保险公司承保前的风险评估，以及投保后的风险排查，体现了环境污染强制责任保险制度内含的“防险第一”的理念。2. 适用难点环境污染强制责任保险在我国尚属新生事物，投保企业、保险公司、政府对其认识尚不统一，导致在推广中存在一些难点，主要有以下：（1） 缺乏上位法依据，法律责任疲软征求意见稿生效后，我国以部门规章方式建立了环境污染强制责任保险制度，但因目前环境保护法第五十二条只规定“国家鼓励投保环境污染责任保险”，该条款并非强制性条款，导致环境污染强制责任保险制度缺乏充分的上位法依据。缺乏充分的上位法依据导致环境污染强制责任保险的“牙齿不锋利”

10、，因为行政处罚法规定，尚未制定法律、行政法规的，国务院部、委员会对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。而在征求意见稿中即体现为第二十七条的责令投保及3万元以下罚款。根据机动车交通事故责任强制保险条例的规定，未购买机动车交通事故责任强制保险，尚有被扣留机动车、罚款的风险，而一个需要强制投保的环境高风险企业，如果故意不投保，则根据征求意见稿的规定最多罚款3万元了事，那么企业又有何动机购买尚属新生事物的环境污染强制责任保险呢？环境污染强制责任保险的强制力、震慑力何在呢？可见，环境污染强制责任保险的强制力决定了这项制度能否得到有效实施。因此，我们建议尽快修改环境保护法中环境

11、污染强制责任保险的条款，从上位法角度给环境污染强制责任保险制度“装上牙齿”，使其强制性名正言顺。此外，可适时出台相应条例，在条例中规定对拒绝投保的企业，环保部门有权责令其停产，并按应当投保最低责任限额应缴纳的保险费的一定倍数进行罚款。最后，环保部门也要做到“有法必依、执法必严、违法必究”，严格查处未投保环境污染强制责任保险的企业，这样环境污染强制责任保险才会真正体现出其强制性。（2） 保障范围较窄，除外责任过宽一方面，征求意见稿第六条规定了较为狭窄的保险责任范围，另一方面，征求意见稿第二十条列举了保险公司不予赔偿的五种情形，该五种情形又过于宽泛。一紧一松之间，易导致保险公司动辄提出免赔理由，使

12、大部分污染的受害人无法自保险公司处获得赔偿。首先，征求意见稿将环境污染强制责任保险的保险范围界定为因突发环境事件造成的损失，也即着重于环境污染产生的“突然性”，而渐进性污染因不属于突发环境事件而不在可赔偿范围内。另外，如何界定污染的“突然性”直接关系到保险公司的责任，而征求意见稿对此未予明确。其次，目前我国的不少企业存在不同程度的偷排行为，如果保险公司以“故意采取通过暗管、渗井、渗坑、灌注等逃避监管的方式违法排放污染物直接导致的损害”为由拒绝赔偿，则偷排的受害人将面临无法自保险公司处得到赔偿的窘境。而在现今，违规排放、渐进性污染是污染产生的主流，而这些污染均不属于征求意见稿中环境污染强制责任保

13、险的保险范围，导致环境污染强制责任保险有效解决环境污染事故的功效和目的受到较大影响。再次，除不可抗力造成的损失不予赔偿外，征求意见稿还规定，保险公司对于环境污染犯罪直接导致的损害也不予赔偿。刑法修正案（八）取消原“重大环境污染事故罪”罪名，改为“污染环境罪”。而“污染环境罪”的立案标准也大大降低，其中，“致使公私财产损失三十万元以上的”即应当被认定为“严重污染环境”，可能构成“污染环境罪”。因此，征求意见稿规定的该项除外责任过于宽泛，可能造成保险公司轻易免赔，污染受害人无法获得保险赔付。从国际经验来看，法国确定的承保范围已由偶然性、突发性的环境损害事故扩展到因单独、反复性或继续性事故所引起的环

14、境损害。而美国在对环境保险中的被保险人的故意行为是否属于责任免除的认定持限制态度，从而放宽环境污染责任保险的责任范围。故我们建议，随着我国环境污染强制责任保险的实施，为了达到实施此项措施促进环境保护工作得到改善的目的，促使保险人加强履行把关、监督的责任，使受害者得到及时的赔偿，应当适当扩大环境污染强制责任保险的承保范围，并相应限制保险公司的免赔范围。（3） 重视道德风险环境污染强制责任保险制度实施中也要防范道德风险，即投保企业在投保后，认为有保险公司提供赔偿，就放松环境合规管理，导致依然出现大量环境污染事件或者更甚。环境污染强制责任保险实施的成功，并非体现于保险公司收取保费的多少，也不在于投保

15、企业因为保险公司理赔而未支付巨额赔偿金从而感觉保险投得值，而在于真正降低了环境污染的发生，这需要投保企业持续地进行环境风险管理。征求意见稿第十八条规定了保险公司投保后具有风险排查的权利，利于督促投保企业持续的环境合规，但也会面临投保企业不予配合的问题，故我们建议在保险合同加入投保企业不予配合产生的法律后果的条款，轻则追加保费，重则保险公司可以解除保险合同。三、 征求意见稿的完善建议1. 建议将违法排污纳入保险范围征求意见稿将违法排放污染物直接导致的损害规定为保险公司的除外责任，这种情况下，如果排污企业无力承担赔偿责任，则受害人面临无法得到赔偿的后果或者最后仍由政府埋单，而这与环境污染强制责任保

16、险的有效解决环境污染事故的创立目的相违背，故我们建议征求意见稿将违法排污纳入到保险范围内，并同时规定保险公司向第三人承担保险责任后，有权向直接故意实施环境违法的行为人追偿。2. 建议赋予保险公司拒绝承保的权利为了防止环境违法企业通过投保环境污染强制责任保险转移风险，并在投保后有恃无恐，建议征求意见稿规定，对于环境违法企业，保险公司有权拒绝承保，并将拒绝承保的理由（也就是企业存在的环境违法违规问题）向环保部门报告。通过承保，保险公司对拟投保企业的环境问题进行了一次筛查，有利于拟投保企业重视环境合规，并使环境污染强制责任保险不至成为污染企业的挡箭牌。四、 对投保企业的合规建议1. 及时投保环境高风险企业应当及时投保环境污染强制责任保险，在投保过程中，积极配合保险公司，如实进行环境风险评估。2. 持续合规经营投保企业不能存有懈怠心理，即投保环境污染强制责任保险后就放松环境合规管理，因为环境污染强制责任保险并不赔偿因行政处罚遭受的损失，如果投保企业因环境不合规遭受行政处罚