聘任制下高职教师权益课题研究报告

1、目 录一、前言2（一）课题的来源2（二）课题研究目的和意义2（三）课题研究的理论依据与借鉴依据3（四）课题研究的预期成果4二、研究方法与步骤5（一）研究的主要内容和重点5（二）研究的主要方法和技术路线6（三）研究的进程与研究工作的实施7三、研究的主要结果和所产生的效果8（一）调查问卷的制定与发放8（二）调查数据的基本分析以及调查所得结论11四、研究的主要成果和所形成的理性认识11（一）高校教师聘任制的由来及意义12（二）高校教师基本权利综述12（三）高校教师权益保护基本途径综述14（四）教师申诉制度的创新与完善建议16（五）对人事争议仲裁制度的完善建议17五、突出创新成果高校教师权益司法救济的

2、制度构想20（一）高校教师权益应纳入司法救济的理由分析20（二）高校教师权益司法救济的制度构想21六、问题和讨论23（一）与本课题有关但未列入本课题研究范围的问题23（二）值得与同行商榷的有关问题24综述 25参考文献 26聘任制下高职教师权益的法律救济课题研究报告一、前言（一）课题的来源2010年4月我们申请了聘任制下高职教师权益的法律救济的课题研究，同年9月，被黑龙江省教育厅批准确定为黑龙江省教育厅高职高专院校人文社会科学研究项目规划课题，项目编号为11555112。（二）课题研究目的和意义1993年，我国教师法规定：“学校和其他教育机构应当逐步实行教师聘任制。”之后的教育法、高等教育法等

3、一系列法律规范对此也做了明确规定。2000年中组部、人事部、教育部印发了关于深化高等学校人事制度改革的实施意见指出：按照“按需设岗、公开招聘、平等竞争、择优聘用、严格考核、合同管理”的原则，在高等学校工作人员中全面推行聘用（聘任）制度。2002年，国家人事部出台了关于在事业单位试行人员聘用制度的意见后，我国包括职业学院在内的各高校相继启动了教师聘任制。高校教师聘任制的意义在于打破了学校行政干部终身制和教职工的“铁饭碗”，打破了高校选人、用人的局限，是教育适应社会主义市场经济发展的积极抉择，也是教育自身发展的必然。从根本上改变了高教系统的用人制度。高校通过科学合理的设置岗位，按岗竞聘和实施职务结

4、构比例控制，建立“能上能下、能进能出”科学、灵活的用人机制，强化了教师的岗位意识、竞争意识和履职意识，促使广大教师努力进取，将实现个人奋斗目标与学校事业发展相结合，从而优化了教师队伍结构，促进了教师整体素质的提高和教师资源的优化配置，提高了用人效益和办学水平。1然而，随着聘任制在高校的实施和深入，使教师和学校之间的关系发生了深刻的变化。随着这日益彰显的变化，高校教师权益的保障面临一系列新的问题，如履行聘用合同发生争议的问题、未聘人员的安置问题、职称评定问题、对教师的处分及申述制度、人员辞退带来的问题等等，教师权益的保护与救济成为日益凸显的问题。如何合理有效地来解决这些问题，从而避免教师的合法权

5、益受到损害，并使受到损害的权益能得到充分的救济，成为高校聘任制顺利实施的重要前提。本项目试图从制度设计入手，对现行相关行政法律规范及其实际运作情况深入调研、论证，对当前高校尤其是高职院校教师的权益状况进行客观评价和分析，并结合本校及其他兄弟院校的实际情况，从行政法的角度对健全教师权益保障和救济制度提出建设性意见和建议。（三）课题研究的理论依据与借鉴依据1.国外先进经验的参考借鉴美国、德国等西方国家也均采用聘任制，并且有相对完备的制度。尤其在对教师权益的保护和救济方面，显然要优于我国当前。如美国，十分注重通过调解与仲裁等手段，及时处理各种教育纠纷与争端，形成了比较完备的教师申诉制度。在学校内部，

6、通常设有专门的机构和配置纠纷调解人，专门处理教师与学校之间的纠纷。教师因待遇、解聘等问题与地方教育当局之间发生纠纷可以通过教师工会出面，会同有关部门进行集体协商谈判来解决。调解和仲裁不成的，可以由地方教育委员会出面处理，也可以直接通过诉讼途径解决纠纷。尤其近年来，在美国各种形态的教育工会纷纷成立，教师为争取自身权益而告上法院的案例有增无减，这表明美国教师已把申诉当作是其工作权利之一。2美国申诉制度中的集体协商制度、对不利处分前的听证制度和仲裁制度具有很高的借鉴意义，对完善和健全我国教师申诉制度有一定启示。由于我国教师聘任制改革尚处于初期，且无历史经验可借鉴，由此国外的实践经验和教训对我国会有很

7、大帮助。2.国内研究情况综述教师权利作为教育法学的基本理论问题从教育法学这门学科创立时起就受到了研究者的重视。劳凯声著教育法论（江苏出版社1997年版），从国际的视野对教师权利作了一些介绍。郑良信著教育法学通论（广西教育出版社2005年版），从教育法的规定出发对教师的权利和义务分专节进行了讨论；国内比较系统的论述教师权利的著作有：李晓燕著我国教师的权利与义务及其实现保障机制研究（广东教育出版社2001年版）以及杨汉平著教师与学校权益法律保护（西苑出版社2001年版），这两部著作对我国教师权益范畴界定、教师权利的保障、教师在教育法律关系中的权利义务、教师法律责任、教师权利的救济作了比较深入的论述

8、。整个社会对高校教师权利的关注始于上世纪九十年代末期。1998年教育部制定的面向21世纪教育振兴行动计划第10条规定“实行教师聘任制和全员聘用制，加强考核、竞争上岗”。第35条规定：“大力推进高校内部管理体制改革。推行聘任制”由此学者们开始了对教师聘任制的研究，但此时的研究中心并非是高校教师，同时也包括基础教育的教师。2003年北京大学推行人事制度改革的试点，开始实施高校教师聘用制，掀起较大风波。学者们从不同的视角开始了对高校教师权利的研究。朱应平在教师权益法律救济研究（2000年）一文中谈到了我国教师申诉救济手段难以突破的原因，并提出通过立法解释对教师法第39条第1款规定的申诉作出扩大性的解

9、释。孟宪乐在基于法律试点的高校教师聘任制之理性思考（2004年）一文中指出有关部门应该抓紧对教师聘任制的立法，在改革实践的基础上研究总结形成“教师聘任条例”等配套法规，使高校教师聘任制更加科学化、规范化、法制化，为教师和学校的发展起到真正的保障作用。何斌在高校教师管理纠纷的法理分析（2005年）一文中提出大陆法系国家公立高校属于公务法人，高校与教师之间的关系属特别权力关系。文章对高校教师管理纠纷和高校内部管理规章制度的性质进行法理分析，并从这一角度对高校管理中存在的问题提出自己的意见。屈满学在高等学校与教师问的法律关系及我国教师聘任制度的完善（2005年）一文中指出高等学校与教师间应当是一种特

10、殊的劳动聘用关系，双方基于平等自愿所签订的聘用合同有别于劳动法和公务员法的有关规定。大多数的研究都是在聘用合同的前提下，从教师与学校关系的变化出发，对高校教师权益保障遇到的新课题进行了分析，并从不同层面提出了解决这些问题的建议。但由于现处于聘用制的试行阶段，大多数的分析研究范围不够广，层次不够深，对教师权利救济的论述也未成系统。国内研究主要集中于聘用制度本身，尤其集中在聘用模式、以及模式的运行方面，对教师权益及其保护的研究并不充分。随着聘任制的不断深入，相应的研究会日趋成熟，立法上也将进一步完善。包括高职院校在内的广大高校教师的合法权益势必得到更为合理、有效的保护与救济。3（四）课题研究预期成

11、果教师聘任制的实施使得高职院校与教师的关系发生了变革，从而也使高职院校教师的权益保障面临新的挑战：1.在聘任制下，高职院校教师的自我保障能力偏低，各高职院校的聘任制度与内部管理机制自成一体，各自为营，在一定程度上也对高职院校教师权益的保障造成了阻碍，致使高职院校教师职业权益保障程度较低，在教师的参与民主管理权等方面尤其明显。2.目前的社会保障机制还未能与聘任制相匹配，在教师聘任制实施后，为保证教师职业不丧失公益性，相应的社会保障制度也必须进行完善。3.在教师聘任制的实施过程中，教师合法权益的维护需要由以行政手段为主转向以法律途径为主。如何在利用现有行政途径维护教师权益的同时，与劳动调解、劳动仲

12、裁及劳动诉讼等救济渠道的衔接运作，也是需要研究和探索的问题。完善高职院校教师权益保障体系，教师、高职院校组织、政府应各自采取相应的对策。本项目立足上述问题，力图在制度上、立法上对高职院校教师的权益保障和救济提出更为科学、合理、完备的途径和方法，研究目标具体确定为：对当前高职院校教师的权益状况进行调研，从行政法的角度对权利保护与救济提出切实可行的的完善措施。包括对申诉制度、行政复议、行政诉讼制度、劳动仲裁等多途径救济的立法建议。课题研究成果：1.研究报告：聘任制下高职教师权益的法律救济2.论文：（1）论文，郭庆菊，高校教师职称评审行为之司法审查，学术交流（全国中文核心期刊），2011年第3期；（

13、2）论文，聘任制下高校教师合法权益的保障机制探索，内蒙古农业大学学报，2012年第2期；（3）论文，聘任制下高校教师权益的司法救济，哈尔滨学院学报2012年第4期；（4）论文，论高校教师申诉制度现存问题及完善，湖北警官职业学院学报2012年第6期； 二、研究方法与步骤（一）研究的主要内容和重点教师法第7条规定了教师应享有的6项具体权利。一是教育教学权。即教师有权进行教育教学活动和实验，这是教师最基本的权利。二是科学研究权。教师在完成规定的教育教学任务的前提下，有权行使与其所教课程相同或相近的学科科学研究的权利。三是指导评价权。指导学生的学习与发展，评定学生的品行和成绩，这是与教师在教育教学过程

14、中的主导地位相适应的一项特定的基本权利。四是获得报酬权。按时获取工资报酬，享受国家规定的福利待遇及寒暑假期的带薪休假。五是民主管理权。即教师有权对学校教育教学、管理工作和教育行政部门的工作提出意见和建议，通过教代会或者其他形式，参与学校的民主管理。六是进修培训权。教师享受继续教育的权利，使其不断更新知识结构，顺应科技与社会的发展，构建与时俱进的教育教学理念与知识结构。在聘任制实施过程中，高校教师的上述6项权益都会涉及到。教师受聘、解聘、续聘以及聘用过程中和聘用后的管理中教师权益如何得到保护，是本项目需要探讨的问题。同时，教师申诉制度作为教师权益救济的重要途径，在程序设计以及与行政复议、行政诉讼

15、的链接上还有不足，也是本项目研究的重点。（二）研究的主要方法和技术路线研究方法：高等学校教师权利的法律救济机制问题属于交叉性社会科学范畴问题，它既涉及教育学原理，又涉及法学理论问题，同时还涉及到社会学、管理学等学科的有关理论。高校教师作为教育主体是教育学的基本理论问题之一，在分析高校教师权利法律救济状况时，则涉及到了教育管理学和法学的理论。因此，在本课题的研究中，采取了综合运用各种学科的研究方法。具体在论文写作过程中，针对各个研究部分的需要，我主要采取了以下几种方法：1.文献法通过资料检索，搜集国内外有关文字材料，充分利用相关研究成果，同时跟踪和吸收国内外教育法学方面的学术思想和最新成就，了解

16、与这个课题相关的科研前沿动向。在检索资料的过程中，结合采用分析比较的方法，纵向对历史进行考察，了解教师权利救济途径的发展状况，横向对现代各国的救济手段进行了比较，分析了不同国家在救济形式、内容上的差异。2.问卷法在分析高校教师职业权利时，选取了我院约180名在编教师作为调查对象，分别就教师职业权利现状和权利救济问题两方面进行了问卷调查。为下文教师权利法律救济机制的现状分析和完善作了实践意义上的铺垫。3.比较法在对高等学校的法律地位进行研究时，对发达国家公立大学的法律地位进行了介绍和比较，在提出构建一种新型的权利救济机制教育仲裁时，对国外教育界成功适用教育仲裁制度进行了分析与借鉴。4.案例分析法

17、虽然我国对案例的判决不作为其他同类案例判决的依据，但是通过案例研究，探索教育法规实施中的经验教训，可以促进我国教育法规的完善和发展。本文在对各种救济制度进行分析时，借助了一系列相关的案例，如“教师孟娟向区教委提出申诉案”、“副教授状告教育部案”“教授落选起诉大学案”等。为认识和深入探讨教师权利的救济机制提供了新的视角。通过对案例的分析，深化了对教师与学校和其他教育机构、教育行政机关之间的法律关系问题的认识。技术路线和实验方案：1.对现行高校的具体管理制度、人事制度进行走访、调研，了解学校制度上的优势与不足以及相关法律实施状况。2.通过问卷方式，了解教师权益保护状况，了解教师对自身权益受损后是否

18、知悉如何获得救济。3.对教师法、教育法等相关法律规范、政策及司法解释进行研究分析，获得足够的法律依据。4.研究国外相关制度，查阅相关资料，积累丰富的理论基础和可借鉴经验。（三）研究的进程与研究工作的实施第一阶段（2010年5月-2010年12）：进行开题，确定人员分工，查找资料。第二阶段（2010年12月-2011年12）：课题实施，进行广泛而深入的调研。制作问卷，组织问卷调查，并在调查基础上分析总结，做好阶段总结工作。第三阶段（2012年1月-2012年8月）：结题阶段，以调查为基础，进行项目结题工作，撰写结题报告，完成2篇以上论文的发表。三、研究的主要结果和所产生的效果（一）调查问卷的制定

19、与发放1.调查问卷的制定围绕教师对自身职业权利的认识及权利受侵犯后寻求救济的方式等问题我们制定了调查问卷。在教师问卷中，将教师职业权利涉及的具体事项加以分解，结合教师权利被侵犯后寻求救济的方式等共列出了17个问题。题目的设计侧重点放在对权益保护与救济问题上，力争能客观、准确、全面地反映高职教师权利状态及权利受侵犯后的救济状态。为解除被调查对象的顾虑，未要求其写出姓名和所在部门，但对性别、年龄、职称等个人资料要求提供。2.问卷的发放方法及回收情况本次调查的样本全部选自伊春职业学院，该学校是一所黑龙江省省属公立专科职业院校，目前已经进入了聘用制的试行阶段，以该校的教师作为调查对象具有典型意义。问卷

20、的发放采取了现场作答现场回收方式。共发放问卷180份，回收149份。（注：本次样调查对象仅限于在编的一线教师，不包括行政人员)。（二）调查数据的基本分析以及调查所得结论1. 调查数据的基本分析本次调查所选样本，男性为53人，女性为96人，分别占总样本的35.5%和64.5%。30岁以下的有18人，占总样本的12%，30-40岁之间的有57人，占总样本的38.2%，40-50岁之间的有43人，占总样本的28%，50岁以上的有31人，占总样本的20.8%。职称为助教的样本有27人，占总样本的18%，讲师有62人，占总样本的42%，副教授有42人，占总样本的28%，教授有18人，占总样本的12%。2

21、.高等职业院校教师享有职业权利现状分析（1）教师享有教育教学权的情况为：42%的教师认为经常有，38%的教师认为偶尔有，20%的教师认为没有。（如图1所示）（2）科学研究权的情况为：36.2%的教师认为经常能，53%的教师认为偶尔能，11.8%的教师认为不能。（如图2所示）（3）教师能否有指导与评定权的情况为：64.6%的教师认为经常能，22.4%的教师认为偶尔能， 13%的教师认为不能。（如图3所示）（4）物质保障权的情况为：1.3%的教师认为完全享受，18.7%的教师认为基本享受,80%的教师认为没有享受。（如图4所示）（5）教师获得民主管理权的情况为：10%的教师认为获得了，24.2%的

22、教师认为偶尔获得过，65.8%的教师认为从未获得过。（如图5所示）（6）进修培训权的享有情况为：7.3%的教师认为经常有，25.5%的教师认为偶尔有，67.2%的教师认为不曾有。（如图6所示）上述六组图表显示：教师法赋予的教师六项职业权利保障都存在一定的问题，问题相对严重的主要存在于“民主管理权”和“进修培训权”一这两项权利。教师认为保障程度不够的分别为65.8%和67.2%。“教育教学权”和“指导与评定权”的保障程度相对较高，教师认为保障程度不够的仅为20%和13%。在问及未获得这些权利的原因时53.2%以上的教师认为学校未提供相应的条件，36.5%或者选择了学校不支持、不重视。在权益受到侵

23、犯后,采用法律的手段实施保障是完全必要的。63.2%的教师表示经常会采用法律手段维护自己的权益，26.8%的教师表示偶尔会采用法律手段，10%的教师表示不会采用法律手段。（如图7所示）而对于采用何种法律手段维护自身权利21.3%的教师选择了申诉，33.2%的教师选择了行政复议，43%的教师选择了行政诉讼2.5%的教师选择了其他。(如图8所示)这两组图例表明高等职业院校教师对于自身的职业权利保障意识不强，当权益受侵犯后寻求救济的手段单一，对于法律救济的途径不明确。因此，高等职业院校教师应进一步加强自身的法律保护意识，当自身权利受到侵犯时应采取适当的救济措施弥补受损的合法权益。四、研究的主要成果和

24、所形成的理性认识 （一）高校教师聘任制的由来及意义1993年，教师法规定：“学校和其他教育机构应当逐步实行教师聘任制。”1995 年，教育法规定：“国家实行教师资格、职务、聘任制度，通过考核、奖励、培养和培训，提高教师素质，加强教师队伍建设。”1998年公布的高等教育法第48 条规定：“高等学校实行教师聘任制。”至此，高校教师聘任制步入法制轨道。1999年教育部颁布了关于当前深化高等学校人事分配制度改革的若干意见，提出了“用2至3年时间，在高等学校全面推行教师聘任制、职员聘任制和行政管理职务聘任制，由身份管理转向岗位管理。”2000年中组部、人事部、教育部印发了关于深化高等学校人事制度改革的实

25、施意见指出：按照“按需设岗、公开招聘、平等竞争、择优聘用、严格考核、合同管理”的原则，在高等学校工作人员中全面推行聘用（聘任）制度。2002 年，国家人事部出台了关于在事业单位试行人员聘用制度的意见后，我国各高校相继启动了教师聘任制。高校教师聘任制的意义在于打破了学校行政干部终身制和教职工的“铁饭碗”，打破了高校选人、用人的局限，是教育适应社会主义市场经济发展的积极抉择，也是教育自身发展的必然。 实践探索证明，高校逐步推行教师聘任制，从根本上改变了高教系统的用人制度。高校通过科学合理的设置岗位，按岗竞聘和实施职务结构比例控制，建立“能上能下、能进能出”科学、灵活的用人机制，强化了教师

26、的岗位意识、竞争意识和履职意识，促使广大教师努力进取，将实现个人奋斗目标与学校事业发展相结合，从而优化了教师队伍结构，促进了教师整体素质的提高和教师资源的优化配置，提高了用人效益和办学水平。4因此，从某种意义上说，教师聘任制有利于人才的合理流动，实现人尽其才，才尽其用；有利于形成公平、公开、公正和竞争的环境；有利于教育教学质量的提高，是一种较为科学的用人制度。（二）高校教师基本权利综述教师的基本权利是教师在履行教师职务过程中，依照法律的规定或者聘任合同的约定，根据自己的意愿实现自己某种利益的可能性。这些权利表现为教师作为权利主体，有权为一定行为或者不为一定行为，以及要求他人为一定行为或不为一定

27、行为的可能性。具体地说教师的基本权利包括如下几个方面的内容：1.教育教学权教师法第七条第一款规定：“进行教育教学活动，开展教育教学改革和实验”。教书育人是一名教师最基本的权利和职责，教师向受教育者提供的产品是教学服务，这种产品的主要特点是无形性性、教与学的不可分离性和可交易性。教育教学活动本身不是孤立的，而是一项十分复杂的系统工程，包括培养目标与课程设置、教材教法与专业创新、政治思想与道德教育、考试评价与能力培养、校园文化与课外活动等。2.科学研究权教师法第七条第二款规定：教师享有“从事科学研究、学术交流，参加专业的学术团体，在学术活动中充分发表意见”的权利。因此，学校必须保障教师在教书的同时

28、，积极地从事科学研究和学术交流的权利，尤其是应加大对高校科研工作的资金支持，鼓励教师参加各类高层次的学术交流活动。3.指导评定权学生的学习活动是在教师指导下进行的，教师在学生的学习过程中起着极其重要的作用。教育是一种有目的、有计划地培养受教育者的活动，受教育者的学习活动必须根据培养目标的要求，在教师指导下进行，按照一定教学计划的具体要求进行。通过教师对学生学习和发展的指导，可以使学生的学习避免反复探索的曲折道路，而能在较短的时间内取得更有效的学习成果。另外，教师作为教学活动的主体，还有权对学生的品行和学习做出评价。当然，教师在评定学生的品行和学业时，必须做到客观、公正，不能主观、片面，更不能出

29、现侵犯学生的合法权益的行为。教育行政部门、学校、学生以及家长应充分尊重教师，保障教师在指导学生和评定学生方面的权利得以全面执行。4.物质保障权中华人民共和国教师法第七条第四款规定：教师享有“按时获取工资报酬，享受国家规定的福利待遇以及寒暑假期带薪休假”的权利，2003年9月1日起正式施行的民办教育促进法第三十条规定：“民办学校应当依法保障教职工的工资、福利待遇，并为教职工缴纳社会保险费”。可以想象，如果教师最基本的生存权都得不到保证，又怎样能保障其从事教学工作？如果不能保障正常的教学工作，又怎样能要求他们培养出合格的社会主义事业的建设者和接班人?5.民主管理权学校中，从事教学的主体是教师，教育

30、教学的任务是靠教师完成的;学校中的各行政和后勤部门人员是为教学服务的，与其说他们是管理者，不如说是服务者。如果这部分人才在教育教学和教学管理决策中不予考虑，则学校管理层的决策的合理性和合法性在某种程度上是不完备，甚至是错误的。教师参与学校管理的方式主要是通过教职工代表大会实现的，教师法第七条第五款规定：教师享有“对学校教育教学、管理工作和教育行政部门工作提出意见和建议，通过教职工代表大会或其他形式参与学校的民主管理”的权利。高等学校教职工代表大会条例对教职工代表大会也做出了明确的规定：“学校要建立和健全以教师为主体的教职工代表大会制度，加强民主管理和民主监督。”2012年教育部制定实施的高等学

31、校章程制定暂行办法第12条规定：“高校章程应当明确规定教职工代表大会、学生代表大会的地位作用、职责权限、组成与负责人产生规则，以及议事程序等，维护师生员工通过教职工代表大会、学生代表大会参与学校相关事项的民主决策、实施监督的权利。”第18条规定：“章程起草过程中，应当在校内公开听取意见；涉及到关系学校发展定位、办学方向、培养目标、管理体制，以及与教职工、学生切身利益相关的重大问题，应当采取多种方式，征求意见、充分论证。”对教师民主参与权等均加以明确规定。6.进修培训权教师法第七条第六款规定：教师享有“参加进修或者其他方式的培养”的权利。联合国教科文组织的学会生存教育世界的今天和明天报告中指出：

32、“我们再也不能刻苦地一劳永逸地获取知识了，而需要终生学习如何去建立一个不断演进的知识体系学会生存”。作为一名教书育人的教师，要想生存，就得不断地学习，终身学习。终生学习已成为21世纪知识经济、知识社会发展和人的发展的必然要求。尤其是教师这一特殊的主体，只有不断地提高素质，才能适应不断变化的形势，只有不断学习，更新知识，才能跟上时代的步伐。5因此，教育行政部门以及学校应积极地为教师提供进修或培训的机会，并在经费上给予大力支持，这不仅是学校发展的需要，而且是办学者的法定义务。（三）高校教师权益保护基本途径综述在实践中，教师权益的法律保护，主要指当教师的权益受到非法侵犯时的事后救济，即法律对其权益予

33、以恢复和补救的相关法律制度和程序。1.教师权益的民法保护教师的财产权和人身权是我国民法保护的重点内容。在民法学上，财产权是物权的一种，分为自物权和他物权两大类。自物权是所有权，是对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利；他物权是非财产所有人在他人财产上设定某项权利的物权。人身权是指与民事主体的人身不可分离，而又没有直接财产内容的民事权利。按照权利的性质不同，人身权可分为人格权和身份权。前者主要指法律赋予权利主体为维护自己的生存和尊严所必需具备的人身权利。如教师的健康、名誉、姓名等；后者是指为法律保护的基于民事主体某种行为、关系所产生的与其身份有关的人身权利。如教师被授予“全国模范教师”光荣

34、称号，就是一种与身份权有关的荣誉权。6当教师的民事权利受到侵害时，可以视不同情况，提起下列三种诉讼：（1）确认之诉。确认之诉是教师对于有争议的民事权利，请求法院依照审判程序确认其归属、性质或是否存在、是否有效的诉讼。例如，教师获得的“全国优秀教师”称号，只有在法律规定的情况下，才能予以剥夺。如果学校剥夺了教师已获得的“荣誉称号”，教师有权请求法院就学校的行为是否有效加以确认，从而保护教师的合法荣誉权；（2）给付之诉。给付之诉是教师作为民事权利主体请求法院依照审判程序强制义务人履行某种民事给付义务，以便实现自己某种利益的诉讼。例如，要求义务主体给付拖欠的工资等；（3）形成之诉。形成之诉是教师请求

35、法院依照审判程序改变现有的某种民事权利义务关系，形成某种新的民事权利义务关系，或者消灭现有的某种民事权利义务关系的诉讼。7例如，教师在与他人合著的作品出版时，有权要求承认其作者身份的权利。 2.教师权益的刑法保护 刑法制定的目的在于惩罚犯罪，保护人民。通过刑事法律的救济，可以修复被犯罪分子的犯罪行为所侵害的社会关系，从而为受害者伸张正义。刑法与民法相比，具有对受害者的补偿不具有直接性的特点。但是刑法的适用，能使社会正义得以实现，从而达到净化社会环境的目的。 我国教师法专门规定了两种追究刑事的情形。其一，侮辱、欧打教师，情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任；其二，国家工作人员对依法提出申诉、控

36、告、检举的教师进行打击报复构成犯罪的，依照刑法第二百五十四条（报复陷害罪）的规定追究刑事责任。8 3.教师权益的行政法保护与司法救济行政法律救济主要是通过相关的解决行政争议的行政实体法和行政程序法的规定，赋予行政相对人了解行政机关做出行政行为的权利和为自己的合法权益进行陈述、辩解和获得救济的权利。从现行法律的规定来看，教师法、教育法、高等教育法等都对教师聘任制度做了明确的法律规定，但是在聘任制下，怎样保护教师的权益，其规定又显得那么的抽象和原则化，缺乏可操作性。目前，教师聘任仍然在模糊的理论背景和缺少法制保障的情况下进行。这对于教师合法权益的有效维护显然是不利的。从目前的有关聘任制的法律规范来

37、看，对高校教师权益保护明显不足，具体表现在：（1）教师申诉制度权利救济力度不足我国教师法第39条规定：“教师对学校或教育机构侵犯其合法权益的，或对学校或教育机构的处理不服的，可以向教育行政部门提出申诉。”这条明确了当教师的合法权益受到损害时，可以通过“申诉”得到救济，申诉制度的确立对于维护教师的合法权益发挥了积极的作用，它的存在有其合理性和独特的价值。但是，随着聘任制的实施，实践中教师申诉制度存在的操作性差、程序运行不够严谨、权利救济力度不足等问题。虽然法律上明确赋予了教师申诉的救济手段，但这种手段还没有形成一个基本的法律规范与调整局面，而且总体上仍缺乏操作性。9要更好地维护教师的合法权益，就

38、要完善教师申诉制度，这也是完善教师救济途径的一个非常重要的方面。（2）人事争议仲裁缺乏上位法支撑人事争议仲裁制度是指仲裁机构对人事争议进行调解或裁决的行政司法活动。它的法律依据是国家人事部1997年颁布的人事争议处理暂行规定，其性质上属于部门规章，缺乏国家上位法的支撑。虽然最高人民法院于2003年发布了关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定的司法解释，其中第2条指出：当事人对人事争议仲裁裁决不服而向法院起诉的，法院应当受理。但对于作为事业单位的学校与教师之间发生的聘任争议，仍然没有法律层面的依据。同时，实际中各地人事仲裁机构的设置相当不完善，没有自己独立的组织机构，也没有专职的仲裁

39、工作人员。这种设置不完善，没有上位法支撑的人事争议仲裁制度势必影响到仲裁结果的权威性和严肃性。10（3）行政复议、行政诉讼面临着尴尬局面在聘任制下，高校教师与学校因聘任关系引发的纠纷，行政复议尤其行政诉讼将面临尴尬的局面。因为高校与教师因聘任关系引发的纠纷多数属于内部行政行为，而目前我国教育法规中还没有规定高校对教师管理的内部行政行为的司法救济途径，行政诉讼法的受案范围也只局限于教育行政机关对人身权、财产权做出具体行政行为的司法救济，而其抽象行政行为如教育政策法规并不在诉讼的范围之内。可见，通过诉讼方式解决高校与教师之间的聘任纠纷还存在着法律依据严重不足的问题。本课题重点围绕教师权益的行政法保

40、护展开调研、评析和论证，就现有的申诉制度、人事争议仲裁制度以及行政复议、行政诉讼救济进行深度反思，就实践中教师权益保护问题中的困境与制度缺失之处提出建设性意见，并将可行性建议及时上报给学校管理层，力图把课题研究成果应用于实践，指导于实践。并通过实践中的反复验证，进一步推进和完善课题建设。（四）教师申诉制度的创新与完善建议1.在教育行政部门内部设立专门处理高校教师申诉案件的机构，此机构由精通高校教师工作及职称评定和奖惩事宜的专门人员组成，同时具备一定的法律知识，对高校教师的申诉案件，可以及时的作出处理决定。另外，需制定一套完备的机构人员的责任制度，他们对教师申诉案件的处理决定直接与他们的责任挂钩

41、。申诉受理机关应类似于行政机关内部专门处理行政复议事宜的机构，在处理申诉过程中应遵循一定的原则和制度。如举证制度、辩论制度、说明理由制度、回避制度、听证制度等。听证制度可严格按照行政复议的听证制度来进行，给双方当事人以充分辩论、说明、解释的权利，这样方显公正与公平，教育行政部门作出的处理决定才能使申诉者心服口服。11 2.完善高校教师申诉之前的前置救济程序，也就是发挥高校工会的作用，高校教师申诉制度是教师与学校之间的利益协调、诉求表达和矛盾调处的重要机制，高校工会作为教师的群众组织，应该利用法律赋予的权利和自身优势在其中发挥积极作用。12王兆国同志在工会十五大报告中指出“建立和谐劳动关系是工会

42、促进社会和谐的主要着力点。要结合我国经济关系、劳动关系的新变化，进一步完善利益的协调机制、诉求表达机制、权益保障机制，完善职工法律援助与服务机制。”高校工会的基本职责是维护高校教职工的合法权益，因此责无旁贷地应承担起推进和建设教师申诉制度的责任。3.完善高校教师申诉失败之后的进一步救济方式，即教育行政部门针对教师申诉作出处理结果后，教师仍不服，该怎么办的问题。根据教师法实施意见的规定：“申诉当事人对申诉处理决定不服的，可向原处理机关所在的人民政府申请复核。其申诉内容直接涉及其人身权、财产权及其他属于行政复议、行政诉讼受案范围事项的，可以依法提起行政复议或者行政诉讼”。此规定虽已经存在多年，但并

43、不全面。如果不服的内容既不涉及人身权也不涉及财产权的问题，该怎样寻求救济？再者，教育领域在他的权限内有一个自治权的范围，如在教育系统内部对高校教师作出的警告、记过、通报批评等类似于行政机关内部的行政处分的决定，司法权的救济就是有限的，司法机关不能介入，也就是说，不能通过司法途径救济。关于以上两方面法律有扩大受案范围的必要了。13（五）对人事争议仲裁制度的完善建议1.确立教育行政仲裁原则 (1)强制性仲裁原则学校与学生、教师之间的关系是一种管理与被管理的关系，教育行政仲裁实行强制性仲裁更有利于保护合法权益受到学校侵害的一方学生、教师。因而，教育行政仲裁的启动实行单方面申请，即双方当事人之间发生了

44、纠纷，学生、教师无须得到学校的同意，即可单方面向教育行政仲裁机构提出仲裁申请,只要纠纷事项在教育行政仲裁的受理范围内，教育行政仲裁委员会必须受理。 (2)先行调解原则调解和裁决是教育行政仲裁机构处理学校管理纠纷的两种方式,在调解和裁决关系的处理上，实行先行调解、及时裁决的做法。先行调解并非强行调解，而是尽力化解学校与学生 、教师之间的矛盾，当事人拒绝调解或对调解未达成协议的，仲裁庭应及时做出裁决,避免案件久调不决。 (3)一裁终局原则 “一裁”是指学生、教师或学校不服教育行政仲裁的裁决不可再向上级教育行政仲裁委员会提起仲裁。“终局”是指教育行政仲裁的裁决原则上是最终裁决，禁止再诉，但允许例外约

45、定14具体而言，教育行政仲裁一般不允许当事人不服裁决另行起诉，但对于可以改变学生、教师身份的如高校招生、学历认定、教师资格、学生退学等某些学校管理纠纷，学生、教师对教育行政仲裁裁决不服的,可以提起行政诉讼。 (4)仲裁者不被追诉原则学生、教师或学校对教育行政仲裁的裁决不服，不得对教育行政仲裁机构起诉，这保证了解决教育纠纷的公正性和有效性。需要特别提出的是，仲裁者免受追诉是指作为裁决者的教育行政仲裁委员会，不应因自己的裁判行为而被诉诸法院，但这并不是说仲裁者可以为所欲为。一旦发生仲裁员个人严重违背程序规则或故意枉法裁判等行为，仍可以追究行为人个人的行政责任甚至刑事责任。2.设立教育行政仲裁委员会

46、在中央、省、市设立教育行政仲裁委员会，负责管辖教育纠纷。为了保障其独立性、中 立性以及有效地开展工作，中央教育行政仲裁委员会，仅对全国人大负责，省、市教育行政仲裁委员会对上级教育行政仲裁委员会和同级人大负责。教育行政仲裁委员会的财政预算由中央、省、市政府单独拨款，完全独立于同级的教育行政机关而自成体系。教育行政仲裁委员会有自己的工作人员编制和健全的行政管理制度，其职责主要有：聘请专职、兼职仲裁员并对仲裁员进行管理，负责受理仲裁案件，决定仲裁庭的组成及决定仲裁员的回避，为当事人递送文书、证据，档案管理等等。15教育行政仲裁委员会处理教育纠纷案件，实行仲裁庭制度，即仲裁委员会不直接处理案件，而是通

47、过组成仲裁庭由仲裁员处理教育纠纷。对仲裁员的规定是教育行政仲裁能否有效运作的关键一环。考虑到教育纠纷的教育性、专业性和涉及利益主体的多元化，教育行政仲裁员分为法律仲裁员和学术仲裁员，并予以登记注册。 16仲裁员实行任期制，可连聘连任。3.完善教育行政仲裁的程序根据我国仲裁法及有关法律的规定，教育行政仲裁可分为以下几个程序： (1)申请与受理教育行政仲裁必须由当事人申请，否则不能予以仲裁。学校管理纠纷的当事人应在法定期限内向教育行政仲裁委员会提起书面申请，仲裁委员会在收到申请书之后，应在七日内审查并做出受理与否的决定。(2)仲裁前准备教育行政仲裁委员会决定受理后,首先要成立仲裁庭,根据纠纷案件繁

48、简、难易程度决定仲裁庭组织形式。一般来说，简单的学校管理纠纷案件由仲裁委员会指定一名仲裁员审理；对重大、复杂的学校管理纠纷案件，由三名仲裁员共同审查。17其次，由仲裁委员会工作人员进行调查取证工作。(3)调解教育行政仲裁庭在查明纠纷事实、明确责任是非的基础上,应先行调解，本着相互谅解的精神，经过协商，达成协议，平息纠纷。(4)开庭与裁决调解不成的应当开庭仲裁。当事人拒不到庭或未经仲裁庭同意中途退庭的，对申诉人按照撤诉处理，对被诉人按照缺席仲裁。 18五、突出创新成果高校教师权益司法救济的制度构想（一）高校教师权益应纳入司法救济的理由分析1.高校教师权益应纳入司法救济的必要性高校素有“学术自由”

49、、“大学自治”等内部裁判传统，以维护高校的教学与科研中心地位，使其独立于政治的干预而促进高校的积极性与创造性。然而，教育权作为现代宪法的主要内容，接受教育已成为公民的基本权利之一。法治社会下的大学不可能也不应该游离于法治之外，因而也就无法避免司法审查问题。我们所应解决的是司法审查的范围和深度问题，也即大学自治与司法干预的平衡问题。长久以来，我国高校在发展过程中出现了行政化、官僚化倾向，学术自由通常受制于行政权力，学术权利与行政权力错位。同时，教师通过申诉等途径寻求救济的方式却常常因法律不健全、程序不规范等制度设计上的缺失而面临权利虚置和救济困境局面。司法审查的缺失，非但不能保障学术自治。反而容

50、易导致行政权的滥用，使广大教师的学术权利和其他权利难以有效保障。192.高校教师权益应纳入司法救济的可行性公立高校的行政权力源自教育法律法规的授权，是国家教育权的延伸，高校在行使该权力时身份也转化为行政主体。这是当下行政法界较为统一的观点。高校教师在资格确认、职称评审等方面体现出浓厚的行政色彩，具有行政相对人的地法律位。笔者认为，对于公立高校作出的部分管理行为应界定为行政行为，可以适用行政法进行司法审查，教师不服该管理行为的，有权直接提起行政复议或行政诉讼。（1）公立高校具备独立承担行政责任的条件。教育事务属于公共事务，教育行政主管部门依法对该事务进行组织和管理的权力，属于行政权力。高校基于法

51、律法规授权获得部分管理权，并不能改变该权力本身的性质，仍是一种行政权力。高校能以自己的名义行使对师生的管理权，并能独立承担所产生的法律后果，符合行政主体的基本要求。（2）公立高校的部分管理行为应当纳入司法审查。在数起教师诉高校案中，法院几乎无一例外地以“大学自治”、“内部管理行为”为由否定高校管理行为的可诉性。本文认为，大学自治应当是法律范围内的自治，自治并不意味着不受监督和制约，涉及公民基本权利的“重要事项”应当适用法律保留原则和司法审查原则。我国教育法中的法律保留范围显然过窄，没有把涉及教师基本权利的事项明确列入法律保留的范围，也未在司法审查中予以具体列举。大学自治的核心是学术自由。近年来

52、高校频频出现的学术不端及由此带来的学术惩戒问题、职称评定问题，表面上看都涉及学术领域，法院也借此不予受理。但这些管理行为都涉及到教师的重大职业利益，涉及对教师的荣誉、工资福利等人身权、财产权的影响，内部规则理应上升为行政法规则、宪法规则，该类行为也应接受司法审查与救济。（3）从国际惯例上看，对高校的管理行为进行司法审查，是世界各国的普遍做法。例如，德国认为高等学校应当属于间接的国家行政。20美国的法律要求公立高校遵守对公共机构的规定，并允许师生对诸如程序是否正当等问题提起诉讼。21（二）高校教师权益司法救济的制度构想1.明确高校管理行为的可诉范围 建议适度扩大行政诉讼法的受案范围，并在教育立法

53、中明确规定可以提起行政诉讼的高校管理行为的种类。建议应包括以下几种行为：（1）职称评审行为。从性质上看，职称评审行为应是高校基于法律法规授权所作出的依申请的行政确认行为，对被评审人来说，是否能在职称上升等，意味着教育行政法律关系上权利义务的改变，直接或间接地影响特定教师的民事权益，包括荣誉权、工资福利等的增减。因此，对职称评审行为不服，应有权提起行政诉讼。（2）奖励、惩戒行为，如教学名师的评定。对于教师的奖惩行为，传统观点认为其类似于国家机关对公务员的奖惩，属于内部行为，不应纳入司法审查范围。其实我们应看到目前的高校聘任制改革方向是人事关系转向劳动关系，高校教师不再具有强烈的依附性、隶属性。即

54、便定位于准公务员身份，未来的立法趋势也在将国家机关的内部行为纳入司法审查，而非行政终局。因此，高校对教师的奖惩行为虽属于内部行为，但对于其学术以外的程序和公正问题，仍可纳入司法监督范畴。（3）教师资格确认行为。当下多数高校教师的教师资格认定均属教育行政主管部门的职权范围。在法律定性上应属于行业准入性质的行政确认行为。对此可适用行政诉讼法第11条第4项“认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照，行政机关拒绝颁发或者不予答复的”条款，高校教师如果认为自己符合相应的标准和条件而行政机关不予颁发教师资格证书，有权以该行政机关为被告提起行政诉讼。另外依据教师资格条例的规定，受国务院教育行政部门或者省

55、、自治区、直辖市人民政府教育行政部门委托的高等学校，负责认定在本校任职的人员和拟聘人员的高等学校教师资格。那么被授权的高校对于本校教师的教师资格确认行为同样也应属于司法审查范围。（4）聘任制合同的变更和解除。美国的教师聘任、解聘都有严格的法定程序，包括说明解聘理由并向教师提供陈述和申辩的机会、提前30天通知、听证制度等。教师的法律身份受到法律强有力的保障，学校必须严格遵守正当程序原则，否则会因违反正当程序而被法院判决败诉。22处我国在这方面立法明显滞后，聘任制的实施依据主要是一些政策性文件，如中共中央组织部、人事部、教育部2000年联合下发的关于深化高等学校人事制度改革的实施意见、国务院办公厅2002年下发的关于在事业单位试行人员聘用制度的意见、中共中央、国务院2004年下发的关于进一步加强人才工作的决定等等。这些规范性文件多是确定了改革目标和原则，提出了总的实施方案和要求，但对于具体程序和监督救济手段并无明确规定。各个高校都是结合本校实际情况自行制定细则，如末位淘汰制、评聘分开等。改革的过程中必然会产生很多矛盾和争议，但教师权益的救济却处于真空地带。因此，把聘任制合同的变更和解除行为纳入司法审查，无疑有益于高校聘任制改革的规范化。而且，聘任合同的变更或解除意味着教师身份的改变与存无，对教师权益有着重大影响，唯有纳入司法救济才能更有效地对其权益予以保护。2.确立有限审查