浅析我国城市水务的现状及发展趋势

1、-浅析我国城市水务的现状及开展趋势王 莲资源环境学院 0134摘要：我国虽然水资源量蕴藏丰富，但人均占有量低、水资源时空分布不均匀，属于水资源短缺国家。谁是人类生产、生活都离不开的重要资源，随着城市化进程的加快，城市水务也越来越受到广泛关注。关键词：水资源 城市水务 引言伴随着我国工业化和城市化进程的加快, 水作为战略经济资源和生态环境控制要素, 在城市开展中已经成为一个较为突出的复杂问题, 水资源保障日益成为城市可续开展的制约性关键因素。水源地、供水、用水、排水、污水处理、回用形成了城市完整的水资源循环, 如何实现水资源的优化配置、高效利用和有效保护, 是城市管理者面临的重大问题。新中国成立

2、以来很长一段时间, 由于我国对水资源管理在地域上“城乡分割, 在职能上“部门分割,在行政上“政出多门, 水的管理体制长期存在开展障碍。在现实需求和改革浪潮的冲击下, 城市水务体制改革在局部地区首先突破, 并从水务一体化管理与水务投融资体制及市场化改革两个方面展开。这场水的生产关系变革适应了生产力开展, 自下而上, 由点到面, 逐步在全国推广。1 城市水务管理体制改革的整体判断总体而言, 我国城市水务管理体制改革经历了起步探索、快速开展、稳固提高三个阶段。1.1 第一阶段: 起步探索阶段( 1993-1999年)1993年, 市作为我国改革的试验区, 为解决自身严峻的水资源短缺问题, 在全国率先

3、成立水务局, 进展水的管理体制创新, 并由此拉开了城市水务管理体制改革的序幕。之后, 城市涉水事务统一管理改革在少数省份率先实践, 但尚未完全铺开, 步伐比较快的有、。成立的水务局多以县级为主, 有影响力的大城市所成立的水务局还不多。到1999年底, 全国共成立水务局100多家。这一时期的改革为各地自主探索和实践, 尚缺乏相关政策支持, 国家层面上也处于调研和积累经历阶段。水利部有关司局组织了对、等地水务管理体制改革的调研, 发表了5为什么要以水务局管理城市水资源6等一系列调研报告, 初步形成了对于水务管理体制改革的总体认识和理解, 并提出城市水务改革应确立城乡涉水事务一体化管理的目标。12

4、第二阶段: 快速开展阶段( 2000-2003年)2000年, 市为提高治水管水综合效能,成立水务局, 成为我国第一个省级建制的水务局。2001年, 党的十五届五中全会明确提出/改革水的管理体制0。城市水务管理体制改革开场进入到快速开展阶段。全国多数省份不同程度地开场了改革尝试, 一些具有全国性影响地位的重要城市相继成立了水务局, 如、等。推行改革较快的省份有。宿迁作为地级市, 其推进水务管理体制改革的经历在这一时期亦广受关注。到2003年底, 全国成立水务局或由水利局承担水务管理职能的县级以上行政区为947个。这一时期, 国家层面上对于城市水务管理体制改革的指导开场加强。2002年5水法6的

5、修订为强化水资源统一管理提供了法律依据。2002年5 月,水利部在呼和浩特市主持召开了/水务管理体制改革研讨会0, 初步明确了水务管理体制改革的根本方向和路径, 即建立城乡涉水事务一体化的管理体制, 在城乡水资源统一管理的前提下, 以区域水资源可持续利用支持城乡经济社会可持续开展为目标, 对辖区围防洪、水源、供水、用水、节水、排水、污水处理与回用以及农田水利、水土保持乃至农村水电等所有涉水事务实施一体化管理。要求正确处理好职能调整与管理体制、行业管理与行政隶属、水务管理形式与容等三种关系问题。这一时期城市水务运营体制和机制改革亦逐渐深化, 主要表现在: 水务产业化和市场化运行的政策得到确立,

6、水务多元化的投融资体制机制初步形成, 全本钱水价开场落实, 水务企业产权改制向深层次方向迈进。其中最典型的案例为我国第一家供排水一体化运营的水务公司) ) ) 水务集团成立; 市水务局对水务工程投资、建立、运营、管理四别离, 培育水务市场, 组建水务稽查总队开展水务统一执法; 呼和浩特市水务局成立水务资产运营管理公司, 盘活水务存量资产。1.3第三阶段: 稳固提高阶段( 2004-2021年)2004年5月, 经中央机构编制委员会办公室同意, 市水务局成立, 标志着全国水务管理体制改革进入了新的阶段。、等假设干有影响力的大城市相继成立水务局; 2021年省水务厅和*市水务局成立; 许多地方积极

7、酝酿水务改革方案, 局部省份如在全省围大力推行,市县两级成立水务局的速度明显加快, 城市水务管理体制改革进一步深化。到2021 年底, 全国成立水务局或由水利局承担水务管理职能的县级以上行政区总数比例超过2 /3。这一时期, 国家和地方层面关于城市水务管理体制改革的相关政策性文件陆续发布。2004年11月, 水利部召开了全国水务管理工作座谈会, 统一了继续推进水务管理体制改革的认识, 明确了水务管理体制改革目标, 在地方政府领导下建立健全政企分开、政事分开、责权明晰、运转协调的现代水务管理体制, 并提出在国家政策指导下, 积极推进水务产业化与市场化进程, 逐步建立政府主导、社会筹资、市场运作、

8、企业开发的水务良性运行机制的要求。2005年水利部5深化水务管理体制改革指导意见6发布, 成为进一步推进和深化水务管理体制改革的指导性文件。2006年印发5关于加强城市水利工作的假设干意见6, 要求编制城市涉水专业规划, 加强城市水利管理, 建立和完善城市水利保障机制。此外, 国务院办公厅5关于推进水价改革促进节约用水保护水资源的通知6和国务院5关于投资体制改革的决定6等文件的下发为加快城市水务改革, 促进和深化水务产业化和市场化进程提供了指导和政策依据。2021年政府机构改革, 明确水利部将不再负责城市涉水事务的具体管理, 由城市政府自行确定供水、节水、排水、污水处理的管理体制, 各省(自治

9、区、直辖市) 相继出台了许多地方性政策法规。这一时期, 尤其是2021年后, 一些地区的城市水务改革过程中, 职能调整不到位、监管不力、急功近利等做法日益引起关注。2021 年的水价集中上涨事件引发了全社会对于当前城市水务管理和运营的一些弊端的热议, 客观上要求深化城市水务管理和运营体制改革, 提高城市水务运营效率和效劳质量, 促进城市公共水效劳均等化逐渐成为城市水务管理改革的核心目标。综上所述, 从我国城市水务管理体制改革的进程看, 城市水务管理体制产生于解决城市水问题的现实需求和改革的需要, 不仅是管理职能和效劳围的调整, 更重要的是治水思路和水利开展战略的重大转变, 是一场水的生产关系适

10、应生产力的变革, 表达了政府水行政职能向社会管理和公共效劳的重大转变, 要通过加强水资源的优化配置、高效利用和有效保护, 满足向城市生产生活提供最优质水效劳的要求。2 对城市水务管理体制改革的问题分析我国城市水务管理体制改革已走过17年历程。目前, 推行水务一体化管理体制改革的具体措施主要是整合相关部门涉水事务管理职能、组建水务局(厅)或由水利局承担水务管理职能、理顺各相关部门之间的关系等。从目前已实行水务一体化管理的地区来看, 取得的主要成效在于实现了水资源的统一规划、统一管理和优化配置, 有效缓解了供需矛盾, 并在一定程度上理顺了管理关系, 抑制了管理部门职能穿插、政出多门、办事效率低下的

11、弊端。但各省改革的程度和成效不尽一样, 存在改革缺位、不到位和落实不力的情况。改革缺位情况表达在: ( 1)局部地区尚未进展水务一体化管理体制改革; ( 2)局部地区成立了水务局, 但没有真正实现涉水事务一体化管理。改革不到位情况表达在:( 1)局部地区涉水事务一体化管理体制改革程度不高, 与城建系统、环保系统等的分工协作未完全理顺; ( 2)局部地区水务一体化管理体制改革上下不同步, 各级水务管理部门职责不一致、一体化程度参差不齐。改革落实不力情况表达在: 局部地区水务一体化管理体制改革后, 管理职能难以落实。当然, 城市水务体制改革是一个通过实践探索真理的过程, 必然会存在一些问题。如果这

12、些问题不解决, 必然会影响水务一体化管理优势的充分发挥,影响水务体制改革的成效。21 水务改革上下不同步造成水务管理效率低下投融资渠道不畅水务管理体制改革上下不同步主要表达在中央和省级层面改革滞后, 成为城乡水务一体化管理改革的制约。国家层面。尽管2021年中央行政体制改革已开场尝试大部制机构改革, 但在水管理体制改革上是滞后的, 当时采取妥协方法, 明确水利部不再负责城市涉水事务的具体管理, 由此形成目前水利部、住建部和环保部均具有城市水务管理职能的格局。省级层面。2021 年后由城市政府自行确定供水、节水、排水、污水处理的管理体制, 但目前除、*、外, 绝大局部省级政府没有设立水务一体化管

13、理机构。在大量市县水务局成立的同时, 国家层面和省级层面的水务管理职能调整相对滞后, 形成水务管理上下不统一的格局, 带来以下问题。一是由于各涉水部门对水务管理体制改革的认识不同, 支持和配合的程度亦不同, 与水务一体化相适应的政策法规和行业标准滞后, 无法对各地水务一体化的管理与运营实践形成有效的指导。二是由于没有建立起配套的政策和制度, 一些城市供水、排水、污水处理划归水务部门后, 其设施建立与维护的财政资金投入中断, 影响了城市水务根底设施的建立与维护,反而给城市水务开展带来一定不利影响。这一点尤其表现在城市排水领域。城市排水近乎于全公益性质, 限于融资能力和开展的历史包袱, 根本上没有

14、市场化运作的可能, 其运营几乎完全依赖于城建部门的市政设施投入和城建配套费用等, 对于传统的管理体制的依赖性极强。一旦排水机构归并到水务管理部门, 将面临运行困难。正是考虑到这一因素, 很多城市在成立水务局时, 仅仅将具有一定市场化运作能力的供水职能划归水务部门, 排水职能往往没有纳入城市水务部门管辖围。三是部门间(特别是城建部门) 工作不协调, 步伐不一致的问题时有发生, 政出多门的现象依旧存在, 水务管理效率低下。比方在水务设施规划与建立方面, 供排水管网建立和城市道路建立经常不同步, 增加了水务设施建立的协调本钱。又比方涉水收费使用方面, 环保部门负责征收的排污费本应用于补偿超标污染物的

15、额外处理本钱, 但由于与环保部门的水质监管职能未能有效协调, 这局部费用也常常难以用于污水处理厂的行。四是易造成市县水务局在城市水务工作中遇到的状况和问题不能及时传到达上级主管部门, 不利于各级水行政主管部门之间真正建立起城市水务工作方面的联系。22 水务改革认识和职能调整不到位使改革成效难以充分发挥水务改革认识不到位问题。主要表现为局部地区改革的主动性和深度不够, 有些地区改革进展较慢, 还有些地区存在着改革目标不明确, 改革流于形式的问题, 改革后工作思路和工作容并没有从根本上发生变化。水务职能调整不到位。成立了水务局的一些市县, 有的职能调整只是少局部落实, 与城建系统、环保系统等的分工

16、协作未完全理顺, 城乡水务一体化管理改革程度不高; 有的职能调整甚至难以落实, 没有实现城乡水务一体化管理, 特别是排水职能和污水处理职能, 相当一局部城市限于自身开展实际和水效劳机构的运营现状, 很多水务局并没有将这两项职能纳入管辖围。也有很多城市, 虽然水务职能调整到位, 但只是管理权限做了转移, 在运营层面上并未真正实现一体化, 很多涉水事务仍然停留在原来的工作状态, 供水、排水、污水处理回用等方面仍相互脱节, 水务统一管理的目的没有真正到达。23 管理方式落后和管理能力缺乏不利于管理目标实现首先, 政府监管机制尚未形成, 监管手段缺乏。除少数较兴旺的城市, 各地城市水务局成立后普遍存在

17、管理手段单一、管理措施落后的问题, 从而制约了管理水平的提高。多数城市的水务管理部门对于供排水和污水处理等领域的管理经历欠缺,现代化的水务管理技术应用还很不够, 信息共享和交流缺乏, 导致其不能有效地实施各项水务监管职能, 对于城市水务的运营监管力度大打折扣。水务管理缺乏系统的政策法规保障, 有些现行的法律法规不能满足新体制的要求, 局部法律法规阻碍了全国水务管理体制改革的进程。如现行5城市供水条例6明确的城市供水执法主体是地方人民政府建立行政主管部门, 城市供水划归水务局后, 执法主体不明。其次, 合理的城市水价形成机制尚未建立。水费和污水处理费等水务产品与效劳价格不到位。在高度的价格管制下

18、各地水务公司政策性亏损严重,不仅管网改造资金严重缺乏, 资产的负债率也一路高企, 企业融资也面临各种困难。据统计, 2021年初, 全国供水企业的亏损面达79% , 实行企业化经营的污水处理企业亏损面达30% 以上。水务企事业处于经营亏损或保本状态, 对拓宽水务市场融资渠道及改革现行供排水管理体制构成一定影响。第三, 在城市水务改革如何统筹城乡和处理好与流域管理的关系方面还缺乏很好的管理方法和手段。由于水务投融资渠道单一, 社会资本进入缓慢, 水务根底设施建立投入严重缺乏, 很难保证城乡水务效劳质量和水平均等化; 由于城市水务的市场化传导机制缺失, 用水和治水的外部性不能很好界定, 对流域上下

19、游之间的水事纠纷缺乏准确判定, 水资源的流域特性得不到很好尊重, 就难以真正实现对水资源进展流域管理, 保证流域水循环的目标。24 用水者有效参与不够不利于水务决策和水效劳水平提高长期以来, 我国城市水务存在用水者参与机制不完善、参与渠道不畅等问题, 这与水务行业传统的管理运营体制有关系。水务管理改革的根本目的在于提高城市水效劳的运营效率和效劳质量, 确保公众享有平等的、充足的、高质量的水效劳。改革的落脚点在于用水者, 因此用水者的充分参与是水务管理改革的题中应有之义。然而水务管理体制改革以来, 推进用水者参与的进程仍比较缓慢, 利益诉求渠道不畅, 水务运行质量问题的反响与解决机制仍不完善。由

20、于用水者参与程度不够, 也缺乏必要的监视权力和手段, 直接造成水务管理过程不公开和透明度缺乏, 无法表达水务局作为全新的水管理部门应有的新形象和新气象, 水务管理效率和效劳水平难以提高, 不利于各项水务职能落到实处,也无法提高用水者对于水务管理体制改革的理解和支持程度。3 深化水务管理体制改革的对策建议涉水事务统一管理符合我国城市化开展的大趋势, 是统筹城乡开展的必然要求。各地水务改革的实践说明: 城市水务体制改革的推进与地区城市化水平、水资源条件和水问题特点、城市自身经济和财政实力等因素密切相关, 当水对城市的整体开展产生重大制约作用的时候, 城市水务一体化管理才可能有效展开, 可以说是在城

21、市化的不断推进中而水到渠成的过程。因此, 深化城市水务管理体制改革, 必须始终坚持适应水资源的自然属性和社会属性, 满足生产关系适应生产力、适应开展大趋势的要求, 并以提高水管理效率、更好地满足用水户需求作为改革目标。31 确立合理的改革推行路径水务一体化改革不应将重点放在部门权限之争, 重要的是实现城市涉水事务统一管理, 建立起为城市整体开展而效劳的观念。各城市限于自身开展实际和思想观念, 对其理解和把握的能力是不同的。针对不同城市, 应当确立不同的改革路径(表1) , 各项管理和运营职能的调整与归并应考虑部门间的利益博弈而做具体分析。应当特别强调, 水务市场化和水效劳机构的自主化运营是水务

22、管理体制改革的有力的助推器。只有水效劳机构真正做到政企分开具有独立运作的能力时, 对于管理体制的依赖性才能降低, 水务管理职能的调整才更容易实现。32 完善各级水务管理机构和政府监管机制建立和完善与水务一体化相适应的上下对应、配套完善的水务管理机构, 完善政府监管机制, 建立起/一龙管水, 多龙治水0的城市水务开展方式,制定统一的规划、政策、法规、标准等, 确保管理的效能。第一, 中央层面。大部制是未来行政体制改革的趋势但实现大部制需要一个过程, 因此未来的城市水务管理改革可能仍将以国家层面的水行政主管部门为主要推动力量, 但长期面临与其他主要城市涉水部门(城建和环保)的职能界定和整合问题。水

23、行政主管部门应围绕水资源统一管理和城乡水效劳统筹这一核心目标, 争取中央政府支持, 积极推动出台有利于水资源统一管理和城乡水效劳统筹的政策和法规, 并争取与其他涉水部门共同建立与城市水务一体化相适应的上下对应、配套完善的水务管理机构, 对省和市县层面的水务管理给予指导。第二, 省级层面。省级层面建立统一的水务管理机构和政策法规体系具有实现的可行性, 如我国省已经成立水务厅, 在相当程度上为全省层面推动水务管理体制改革树立了标杆。但省级层面开展水务管理体制改革面临与中央层面同样的一个难题, 即明确水行政主管部门与其他涉水部门之间的职能界定和整合, 需要省级政府的大力支持。各涉水部门(水利、城建、

24、环保)之间亦应加强协调与合作, 建立联合工作机制并成立组织机构实体, 作为市县水务局或水务管理部门的上层主管部门, 并制定相应的水务规章和规, 完善本省水务行业标准和产业政策, 切实加强省级层面对城市水务管理的指导。第三, 地方层面。加强水务管理体制改革措施的落实力度, 调整职能, 理顺关系。在市级层面推行强有力的自上而下的水务一体化改革, 建立市县乡三级水务统一管理的网络体系, 为落实城乡水务统一管理的目标提供体制保障。尚未成立水务局的市县, 应遵循自身开展实际, 适时完成水务管理职能的转变。已经实行水务管理体制改革但管理和运营职能调整尚不到位的市县, 应理顺与传统涉水部门的关系, 在资金、

25、人员、运行等各方面加强沟通与协调, 平稳转移各项管理职能。已经实现水务统一管理但没有有效落实各项职能的市县, 水务部门管理人员应加强自身学习, 强化管理能力建立, 加强运营监管的力度, 全面落实水资源统一管理的各工程标。第四, 完善政府监管机制。通过取水许可证、排污许可证、污水处理费、市场准入和退出机制、水价本钱监审、依靠立法规定供水者和排水者权利和义务等措施和手段, 加强政府对城市水务行业的技术监管、经济监管、效劳监管和环境监管。33 全方位完善协调与合作机制深化城市水务管理体制改革与国家行政体制改革关系密切, 尤其是中央层面受限于国家行政体制改革的进程。因此, 在未来一段时期, 各涉水部门

26、之间完善协调与合作机制仍将是实现水资源统一管理和城乡水效劳统筹目标的重要手段。水务部门与城建部门作为涉及水务管理体制改革的两个主要部门, 就城市水务统一管理加强协调与合作至关重要。最关键一步, 即以水资源统一管理和城乡水效劳统筹为中心目标, 制定水务开展规划, 合理确定水资源的开发、利用、治理、节约、配置、保护各方面开展目标, 兼顾城乡生活、生产、生态环境等各种用水需求, 协调规划水源、水厂、管网、排水、污水处理与回用, 水生态环境保护与治理等各方面工程建立,确保本地水资源在整体上发挥出最大的经济效益、社会效益和环境效益。两个部门之间应建立起为城市整体开展而效劳的观念, 做到统一政策, 统一投

27、入, 统设, 统一调度, 统一监测, 统一治理, 统一标准, 统一收费等, 实现城市建立的整体协调。在现行管理体制下水务主管部门将长期面临与环保部门之间就水质管理权限而产生的分歧, 迫切需明确职责定位和加强协调合作。水务部门的水质监测应定位为行业监测, 为行业管理提供依据, 同时就限制排污总量向环保部门提出意见建议并具有相关监视权限; 环保部门的监测属于环境监测畴, 环保部门的监测数据和资料是政府环境决策的依据, 但具体到水资源质量的保护则应与水务部门协同管理。34 完善与水务一体化相适应的法律法规体系和行业标准规逐步建立健全与水务一体化相适应的、表达水务行业管理职能的法律法规体系, 有效解决

28、不同部门政策法规不协调、重复执法、执法不力的问题,明确界定政府、管理部门、企业、公众的责权, 是依法治水、实现水务行业有效管理和运行的制度根底。国家层面上应不断完善涉水法律法规和规章体系, 在协调各涉水部门关系的根底上, 对现有的涉及城市水务的行政法规和部门规章进展修订和完善, 并尽快制定与水务一体化要求相适应的行业标准与运行规, 从而加强对各地水务管理和运营的指导。在流域层面, 应制定促进流域水资源一体化管理的政策法规并尽快出台实施, 统筹考虑流域上下游、左右岸、干支流之间各用水主体的用水、排水、污水处理与回用、水生态环境治理恢复等事务, 规包括流域或独立的小流域围的水资源开发利用和节约保护

29、, 实现流域各类水资源统一配置和水环境有效治理保护。在省级层面(包括有立法权的较大的市), 应密切结合本地实际, 清理与水务一体化管理体制不相适应的地方性水务法规和规章, 按照城市水务统一管理的要求, 逐步建立健全水资源和水环境保护、城市供排水、污水处理及回用、方案用水与节约用水、城市防洪等方面的地方性水管理法规和规章。已经成立水务局或己经实施水务一体化管理的城市应针对城市水务执法和行政管理中存在的突出问题, 制定适合本地区开展特点的水务管理方法。结合国家制定的行业标准和运行规, 着重于当前开展最薄弱和最紧迫的领域, 制定和完善适合自身水务运营的标准规, 以争取在较短时间实现一个既可承受也可执

30、行, 并对现状有明显改观的水务开展目标, 表达新的水务管理体制的优越性。35 以统筹城乡和推进水务市场化来促进水务一体化管理目标实现随着城镇化水平的提高和城市规模的扩大,城乡之间的水事联系严密, 相互影响不断增加,城市水务一体化管理应将统筹城乡水务, 促进城乡公共水效劳均等化作为重要的改革目标着力加以实现。统筹城乡水效劳, 即以效劳城乡生产生活为目标, 统筹城乡水资源管理, 统筹城乡水情调度, 统筹城乡水务设施建立与管理, 统筹城乡水务运行, 统筹城乡水生态环境保护, 从而提高水资源与水环境承载能力和水效劳保障能力, 实现城乡可持续开展。同时, 我国一直探索建立政府主导、社会筹资、市场运作、企

31、业管理的水务良性运行机制。一是促进城市供排水效劳纵向一体化, 防止产业链分割带来的经济损失及交易本钱增加, 并推动水务行业产业链条投资、建立和运营一体化。二是在城乡区域整体布局供排水和治污等水效劳, 实现城乡水务一体化, 并通过特大型水务集团尝试独立的小流域围的水务一体化运营。完善水务运营机制, 重点应大力完善水务多元化的投融资体制和机制。一方面, 从上到下理顺和整合供排水与污水处理的原有投资渠道, 将原来分割管理的各类水务资金统一运用。另一方面, 界定好投资者、使用者、管理者和受益者的责权关系,创造条件促使民间资本和海外资本进入城乡水务行业, 加快城市水务设施建立。自2002 年水务市场化改

32、革以来, 2021年5月颁发5国务院关于鼓励和引导民间投资安康开展的假设干意见6 (国发12021213号), 明确支持民间资本进入城市供水、污水处理等水务领域。但如果不能建立水价市场化形成机制, 善水价本钱监审和公开, 就难以引入民资,水价市场化能有利于提高水质和效劳。5月31 日,国务院明确要求发改委住建部、水利部和财政部四部委联合推进水价改革。水价改革应以建立/ 水价与本钱联动机制0为根本目标, 从引进市场机制入手, 抓好本钱监审这个必要前提和法制保障, 尽快出台/城市供水定价本钱监审方法0。同时, 建立水务产业投资基金, 探索股权投资模式, 以权益融资为主防止负债率过高。36 建立健全