我国保障性住房(五)

1、改革住房保障的实施机制改革住房保障的实施机制n一、改革保障性住房土地供应机制一、改革保障性住房土地供应机制n1尽量以货币保障方式提供住房保障尽量以货币保障方式提供住房保障nn保障房土地供应是非常复杂的问题，无论以何种方式提供土地，都会造成一定的问题。以货币补贴方式提供住房保障不会涉及土地问题，在条件成熟后应当以货币保障方式为主。n2规范保障性住房用地秩序，取消非正规范保障性住房用地秩序，取消非正常供地方式常供地方式n n建立严格的保障性住房供地公示制度。建议分级构建保障性住房建设用地供应信息系统，向社会公开各类保障性住房建设规划、年度供地数量、布局、用地审批等情况。n应立即停止政府机关和国有企

2、事业单位以“自有用地”及取得新的保障性住房用地向本单位员工供应产权性质的保障房。“自有用地”及其他非正常供地方式严重违反了现有土地管理规定，也造成了严重不公平，扭曲了住房保障的初衷。工业、商业、政府机关等非住宅用地性质的“自有用地”要转换用途的，必须按照周边住宅用地市场价格足额补交土地出让金，或者由国家按照相应用途土地的市场价格收回后公开拍卖。新的保障性住房用地必须公开出让，建成的保障性住户必须公开向社会销售。n健全保障性住房建设监管和考核制度。建立保障性住房建设情况定期报告制度，提高公开性和透明度；加强对保障性住房规划实施、计划执行、土地供应以及建设目标完成等情况的监督检查，作为政府业绩考核

3、内容。nn加强对保障性住房用地的执法监察。加强实地巡查和执法监察，地方政府及国土资源部门应依法查处违规操作、未批先用、擅自改变用途等违规行为，规范用地管理秩序。n3重视和规范集体土地服务住房保障的功能重视和规范集体土地服务住房保障的功能nn土地管理制度改革的方向是土地用途管制与土地产权相分离。所以，只要是建设用地，国有土地和集体土地都可以用于保障房建设。nn同时，位于城郊结合部的集体土地因为远离市中心，低房租吸引了大量外地务工人员，实际上起到了住房保障的功能，减轻了政府保障负担。n政府应当重视发挥集体土地服务于住房保障的功能。一种情形是，将集体土地纳入正式的保障房体系，这时可由政府或保障房建设

4、主体向集体租赁土地后用于提供保障性住房，为此，政府应制定相应的规范。另一种情形下，也可以由土地所有人自建住房出租，从而间接发挥保障房功能，这种情形下，政府（不一定是住房保障管理部门）应对住房的安全性能等进行一定的监管。n4优化土地供给结构，合理安排土地供给位优化土地供给结构，合理安排土地供给位置置n n在前期欠帐多，政府对建设用地指标实施严格的总量控制的情形下，政府应优化调整高档商品住宅用地、一般商品住宅用地和保障性住房用地供应比例，使保障性住房在不同类型住宅用地比例不断提高，以扩大保障性住房用地数量、增加保障房供给。n同时，政府应合理规划保障性住房建设用地布局。但这方面存在很多的争议。一种意

5、见认为，虽然保障性住房供给的是城市低收入家庭，但并不意味着就可以随意安排他们的租房所在地。因为收入相对高收入者低，城市低收入者对城市公共基础设施的依赖程度非常高，他们依靠政府帮助住进保障性住房，能更好的保障生活和就业。因此，在安排保障性住房建设用地时，应安排到那些交通、医院、学校、超市、农贸市场等公共基础设施比较完备的地方。n这样既能减低政府的配套设施开发成本，又能方便居住者。而另一种意见认为，在优质地段提供保障房对商品房用户明显不公平。减少争议的解决办法，一是尽量通过更加市场的方式提供住房保障，如货币保障，以反映不同地段的价格差别；二是尽量提供使用权而非产权性质的保障房，在保障对象不符合保障

6、条件后可以及时退出；三是设计合理的轮候分配机制。n5非产权性质保障房供地以租赁方式为主非产权性质保障房供地以租赁方式为主nn非产权性质保障房用地以租赁方式供应更加灵活。一方面，与划拨方式一样，租赁方式可以降低保障性住房建设成本；另一方面，可为未来的变化保留选择余地，如政府回购、或作为商品房进入市场等。二、改进和创新住房保障筹资和二、改进和创新住房保障筹资和融资机制融资机制n（一）筹资（一）筹资nn筹资就是为住房保障筹集所需的资金，包括直接筹资和间接筹资。nn直接筹资即由居住者为住房付费。在住房保障框架中，从保障房制度中获益的居住者依据其收入由低到高不同，为其住房直接支付的费用也由低到高，相应享

7、受公共资金的补贴就由高到低。其中，为最低收入阶层服务的廉租房居住者需要支付的费用最低，而到了基本按市场定价的租赁住房层次，居住者按市场价自行支付所有房租。n间接筹资主要是政府通过税收等方式为住房保障筹集资金，筹集目标是提供住房保障所需全部成本与可能获得的收入之差。nn理论上，间接筹资也应当包括社会（企业、个人、非政府组织等）自愿提供的保障性住房利益。社会自愿提供保障性住房的结果是分担了政府的责任，体现为对政府保障房的需求减少。n间接筹资年度目标=政府自建保障房资金年度成本+政府持有或运营的保障房运营年度成本+政府购买保障房服务年度成本-保障房运营年收入-其他净收入nn政府自建保障房资金年度成本

8、即政府为保障房建设融入资金所需支付的当年度利息；nn政府持有或运营的保障房运营年度成本应当是全成本概念，包括折旧、摊销与大修理成本，而不仅仅是付现成本；n政府购买保障房服务年度成本是指政府向社会购买服务的成本：如果政府购买房屋产权用于保障房，则相当于政府持有并自行运营保障房；如果政府向业主租赁房屋后用于保障房，则向业主支付的租赁费作为成本，而向居住者收取的租金作为收入；如果政府向保障对象提供补贴，保障对象自行在市场租赁住房，则补贴为政府购买服务的净成本；n保障房运营年收入指政府运营保障房所获取的全部主业收入，主要是指房租；nn其他净收入指政府运营保障房过程中可能获得的其他收入扣除成本后的净收入

9、，如出租商铺的净收入（商铺的建设成本不能列入保障房建设成本），广告净收入等n保障房的管理成本。这里要区分两种不同性质的管理成本，一种是对保障房房屋本身进行的日常管理，如物业管理，其成本应当进入上述运营成本；另一种是政府对保障房的监管成本，如对申请人的资料进行审核，对保障对象的经济状态进行定期复核等方面的成本，应当列入政府预算支出。n（二）融资（二）融资nn筹资是融资的基础，而融资则是筹资与服务提供之间的桥梁。nn政府筹资一般通过税收来进行，在相当时间内是比较平稳的，但保障房对资金的需求在不同阶段（建设阶段、运营阶段、更新改造阶段）会有较大的起伏，这时就需要有融资服务来调整现金流量使筹得的资金与

10、实际需求相匹配。n从这个角度来看，相对于筹资来说，私营部门的投资也起到了解决时间匹配的问题，所以也可以被看作是融资。而对于政府来说，如果存在有效的资本市场，采取一次性投资的方式还是逐年提供资金的方式为住房保障提供支持，两种选择是等价的，也就是，采取逐年提供资金的方式是政府承担基本的筹资责任，而采取一次性投资方式则是政府自行完成了一个融资过程。（三）完善现行的筹资机制（三）完善现行的筹资机制n现行的筹资机制包括：nn预算（税收）收入。从中央到地方各级政府都制定了计划，在“十二五”期间将保证一定的预算用于保障房建设。地方将依据财力不同从上级政府获得转移支付的专项支持。nn土地出让收入。目前，中央要

11、求各地将土地出让收入的10%用于保障房建设。n土地。土地本身也是一种筹资机制。目前，各地对于廉租房、公租房、两限房、经济适用房的建设，在土地使用上有不同程度的优惠，包括划拨、限制房价的土地拍卖等，从全成本的角度来讲，相当于政府用土地价格的折让作为向保障性住房提供的补贴。n配建。目前的制度要求房地产开发商在商业开发的同时要配建一定比例的保障房（一般是3%）无偿移交给政府。如果事先确定了配建条件，相比于没有配建任务的土地，其拍卖价值会下降，下降的这部分价值就是配建保障房的建设成本，也是政府提供的资金。n现行筹资机制存在的最大问题是政府财力与支出责任不匹配，大部分地方政府缺乏足够和稳定的财政资源来履

12、行住房保障责任，不得不依赖于专项转移支付。而住房保障的特点决定了只有地方政府才有可能较好地履行责任，无法将责任上移。所以短期内只能依赖于上级增加转移支付和本级财政增加投入，如将更高比例的土地出让收入用于住房保障。中远期要通过税收和预算体制改革，建立公共财政制度，让地方获得与其责任相称的预算收入能力。（四）扩大市场参与，开拓融（四）扩大市场参与，开拓融资渠道资渠道n目前保障房的融资是以政府为主体，主要是为新建保障房融资，融资类型主要是债务融资，融资渠道以银行贷款为主，也包括了发行国债和住房公积金融资，部分地方政府正在讨论建立房地产信托基金（REITs）为保障房融资的可能性。n目前地方政府在保障房

13、建设上遇到的最大困难来自于土地指标不足和资金不足两个方面。土地指标不足源于中国特殊的土地管理制度，反映了在现行土地制度下地方政府将有限的土地指标用于保障房将减少土地出让收入而导致保障房建设资金短缺的两难，资金不足既反映了筹资困难，也反映了融资困难。n现行融资机制的主要问题之一是政府包揽了住房保障的各个方面，没有发挥市场与企业的积极性。目前地方政府一般是由住房和城乡建设局主管，住房保障办公室负责保障房工作的具体实施，这样的安排使私营部门，甚至非住房保障部门的其他国有机构难以参与保障房的提供，使融资责任全部由政府承担。同时，这种安排也限制了融资方式和融资渠道的选择，如股权融资就难以在这样的安排下发

14、挥作用。n政府转变理念，通过多种途径履行住房保障责任，通过提供适当的支持来激励市场提供保障性住房，可以将相应的融资责任转移给企业。相对于政府部门，企业可选择的融资方式和融资渠道更加灵活。nn如果由市场或企业提供保障性住房，政府根据自己承担的保障责任向市场提供支持，则政府所掌握的同等数量资金可以为更多的保障房提供支持，这既是服务提供方式的改革，也是融资的创新。三三、改革与完善保障性住房提供、改革与完善保障性住房提供与运营机制与运营机制n（一）政府直接提供并运营的保障房应实行管办分离（一）政府直接提供并运营的保障房应实行管办分离nn政府提供的来源包括政府自建和政府采购两种，这里的政府采购指政府采购

15、房屋产权或使用权（即向市场租赁房屋）用于保障房。nn政府直接提供并运营保障性住房最大的弊病在于巨大的寻租空间和低效率，但在近期住房租赁市场发育不健全的情形下，政府直接提供仍然是必要的。n实行“管办分离”后，企业要按市场规则运营，提供住房保障所产生的亏损应当由政府予以补贴，一是可以明晰各方责任，政府为保障房提供支持并负责保障房的监管，企业负责保障房的提供和运营；二是可以准确地体现保障房的真实成本；三是在市场提供保障房的情形下，政府可以提供一视同仁的支持和实施同等的监管；四是政府如果需要在适当时机退出，通过出让股权就可以方便地完成退出。n（二）培育健康稳定的租赁住房市场（二）培育健康稳定的租赁住房

16、市场n比较健全的房屋租赁市场，政府在操作保障性住房时就有了更多的选择，可以根据需求的变动，随时从市场租赁房屋满足保障房的需求，也可以向保障对象提供补贴由保障对象自行在市场租房，还可以将政府掌握的多余保障房释放到房屋租赁市场。五、阶段性安排与长效机制建议五、阶段性安排与长效机制建议n现有的住房保障体系是一个独立于房地产市场并封闭运行的体系，通过逐步改革，将经历一个相对封闭但可与房地产市场有条件联通的保障体系的过渡阶段，最终发展为一个统一的房地产市场，住房保障以货币补贴为主，通过市场来实现。相应地，住房保障的具体形式也将从目前以“产权性质保障+实物保障”为主，经过一个“使用权性质保障+实物保障”为

17、主的过渡阶段，最终发展成为以“使用权性质保障+货币保障”为主的形式。n（一）近期（一）近期nn近期的主要任务之一是弥补住房保障欠帐，在短期内迅速增加保障性住房的供应；同时，也要开始向“与房地产市场有条件联通的保障房体系”和“使用权性质保障+实物保障”为主的保障形式过渡创造条件。n摸清保障规模，制定保障规划。摸清保障规模，制定保障规划。常州和成都被认为是国内探索住房保障比较领先的地方，进行大规模排查摸底，弄清保障对象，确定保障需求，制定保障规划是两市共同的经验。在制定保障规划的基础上，成都还开发了保障房管理软件，实现了动态管理，为今后的工作打下了良好的基础。n政府增加投入。政府增加投入。如前分析

18、，由于住房保障欠帐太多，地方财政缺少足够的财力，以及住房租赁市场发育不完善等原因，在近期，增加保障房的提供还要以政府增加投入为主，特别是经济欠发达地区，还要依赖中央和省财政的转移支付为主。n增加土地供应。增加土地供应。同样由于土地管理制度的不完善，地方政府如果将有限的土地指标投入保障性住房，就是减少商品房的供应，除了造成商品房价格上涨，还将减少地方财政收入，从而影响到保障性住房的建设资金来源。所以，政府需要针对保障性住房建设需求，增加专门的土地供应指标。nn增加使用权性质保障房，减少产权性质保障房增加使用权性质保障房，减少产权性质保障房的供应，堵塞非正常的供地渠道。的供应，堵塞非正常的供地渠道。n积极探索保障性住房的市场提供机制。积极探索保障性住房的市场提供机制。地方政府应积极转变思路，改变有限的财政资金的运用方式，通过提供适当的支持，积极鼓励市场以各种不同模式提供保障性住房。同时，积极探索一系列的机制加强保障性住房体系与房地产市场的双向联通，包括：制定政策鼓励现有住房进入租赁市场；通过向市场购买和租赁住房用于保障房；向保障对象提供货币补贴；住房券制度等。n（二）中远期（二）中远期nn中远期的住房保障任务是解决城市化进程中的增量需求，同时，应完成向“与房地产市场有条件联通的保障房体系”和“使用权性质保障+实物保障”为主的保障形式的过