中央银行独立性问题

1、中央银行与政府部门和金融机中央银行与政府部门和金融机构等的关系。构等的关系。掌握中央银行独立性的内涵与意义掌握中央银行独立性的内涵与意义探索我国中央银行相对独立性中存在探索我国中央银行相对独立性中存在的问题及其原因，探索我国中央银行的问题及其原因，探索我国中央银行相对独立性发展的方向和对策。相对独立性发展的方向和对策。是指法律赋予中央银行在国民经济宏观调控体系中制定和是指法律赋予中央银行在国民经济宏观调控体系中制定和执行货币政策、进行金融监管与调控的自主权，以确保执行货币政策、进行金融监管与调控的自主权，以确保自主权的有效行使而采取的相关法律措施。自主权的有效行使而采取的相关法律措施。一是中央

2、银行应对政府保持一定的独立一是中央银行应对政府保持一定的独立性；二是中央银行对政府的独立性是相对的。性；二是中央银行对政府的独立性是相对的。 政府要都对议会负责。 中央银行作为一国货币当局，一方面要对政府提供服务， 还要接受政府的一定控制。 在很多国家中央银行是作为政府机构存在的。是指一种抽象的形式，是统治阶级将其统治区域固化的形式，是由利益共同体和意识共同体统一后形成的空间、地域、人口、文化、资源封闭区间，具有对其他国家天然排斥的特性。则是指一种管理的形式，是由一定区域内人类共性活动催生出来、并为所有人类活动提供统一管理与强制限定的运作规律，具有不同区域因不同习性、文化而形成不同结构和风格的

3、个性特征。p不能搞多头发行p发行量、时间和方式独立制定p按经济原则发行p尽可能保持货币政策目标与宏观经济目标一致。存在分歧时与政府必须本着相互信任、相互尊重的态度进行充分沟通。p央行必须掌握货币政策操作权，政府部门密切配合。p独立地管理金融市场、调控宏观经济。p1980年英国考察金融机构职能委员会年英国考察金融机构职能委员会归谁所有，私有还是国有？总裁与理事的职权及任命与任期。在执行货币政策方面有哪些法定职责，履行这些职责时是否受到政府支配，双方有矛盾时如何解决。同政府有关部门是否有人员交换或人员之间的联系，政府在其理事会里有无直接代表。是否直接向议会汇报工作。p1990年年1月在北京举行的国

4、际中央银行研讨会月在北京举行的国际中央银行研讨会独立享有货币发行权；发行货币根据经济原则发行；独立解决严重的通货膨胀而无须向财政部报告工作；重大决策由中央银行理事会决定；享有充分的权力对金融系统进行监管；拥有资金来源与运用的支配权而不依赖财政拨款。l1994年纽约联邦储备银行行长麦克多诺年纽约联邦储备银行行长麦克多诺中央银行在制定和实施政策方面对着政府享有多大程度的自由任命和撤销中央银行领导人的程序中央银行在筹措资金的方法是否依赖政府或议会的拨款费希尔费希尔，即中央银行可以自由选择政策目标（主要是物价与增长的选择）。，指中央银行在明确自身职责之后可以自由选择货币政策的操纵手段及政策工具。中央银

5、行能否独立制定和实施货币政策，如何解决货币政策与政府其他宏观经济政策之间的矛盾和冲突，能否抵御财政透支及其他不合理的融资要求，能否独立进行金融监管。中央银行是否隶属于政府或政府的有关部门，其内外组织机构与政府及政府有关部门的关联程度。主要领导人的任免、任期、组成是否由政府批准和决定，有无政府人员的兼职和渗透。 中央银行是否依赖于财政拨款，有无可供独立支配的财源。独立性的必要性（意义）依赖于市场机制，央行职能与业务有一定的专业性与技术性；货币政策特殊性货币政策特殊性地位、目标、利益驱动、制约机制地位、目标、利益驱动、制约机制避免政治性经济波动产生的可能避免财政赤字货币化的需要代表和捍卫社会利益为

6、了搞好金融监督与管理央行与政府区别央行与政府区别但在特殊情况下，央行必须完全服从政府的领导和指挥。为了防止央行陷入独善其身的误区，需要让央行承担政策责任。加强对央行组织效率的监督。中央银行独立性的理论支持 8080年代在理性预期基础上建立的动态不一致性理论在金融政年代在理性预期基础上建立的动态不一致性理论在金融政策分析中的应用策分析中的应用, ,使得有关中央银行独立性的理论分析趋于成使得有关中央银行独立性的理论分析趋于成熟。目前对加强中央银行独立性的分析主要有两个代表性的熟。目前对加强中央银行独立性的分析主要有两个代表性的理论。其一是动态不一致性理论理论。其一是动态不一致性理论; ;其二是公共

7、选择学派的政治其二是公共选择学派的政治商业周期理论商业周期理论, ,以及由这一理论发展甚至独立出来的委托代理以及由这一理论发展甚至独立出来的委托代理理论。理论。是在70年代后期由Kydland and Prescott(1977)最先提出,而后由Barro and Gordon(1983)加以发展和完善。动态不一致性理论认为,在某一个时点上政策当局制订的最优政策计划,从事后来看,可能已经不是最优的了,即产生经济政策的动态不一致性问题。 阿莱西那则以为基础赋予中央银行以充分独立性的合理性,认为为了避免货币政策的运营成为政府谋取连任的伎俩,并缓和因政府的更迭而造成的经济波动,从而使经济运行有一个稳

8、定的货币环境,由一个中立的、免受政治压力的中央银行来独立地管理货币政策就显得十分必要。 从动态不一致性理论这一思路出发,Rogoff(1985)提出了,主张任命对通货膨胀的厌恶程度高于一般大众的人物出任中央银行总裁,并委托其负责货币政策的运营。而Waistle (1995)针对中央银行的目标为稳定物价时,如何明确中央银行的责任的问题提出证明了通过与中央银行缔结“随业绩奖惩”(performance contract)的契约,可以促使中央银行实现既定目标,社会达到最优均衡。独立性的实证研究1990年哈佛大学的学者针对年哈佛大学的学者针对17个工业化国家从个工业化国家从19511988年的央行独立

9、性问题进行了实证研究，将年的央行独立性问题进行了实证研究，将独立性按如下两个标准划分：独立性按如下两个标准划分：，通过政府在决策体制中对货币政策的干预程度，依据中央银行行长行使的权力来判断。，央行对财政赤字提供的信用额度及形式来判断。央行独立性非常高比较高比较低非常低国家德、瑞士美、日、荷、加法、英、丹、瑞典、比澳、新西兰、爱经济增长率通货膨胀率3.14.33.43.83.14.46.07.5实证结论实证结论通货膨胀程度和独立性反相关，独立性越差通货膨胀率越高独立性差导致赤字货币化和通货膨胀。独立性差导致赤字货币化和通货膨胀。独立性强导致政府难以有效控制央行来实现整个目标。独立性强导致政府难以

10、有效控制央行来实现整个目标。政府对央行干预较少，央行相对独立。资本主义处于自由竞争阶段、经济思想背景、金本位制度的稳定、央行尚未发展成成熟的中央银行。独立性受到严重威胁，货币政策成为国家干预经济的重要手段。自由竞争的资本主义时代终结、金本位制解体、凯恩斯主义盛行、两次大战政府的战争筹款。再次受到重视。滞胀引发凯恩斯主义危机、新古典自由主义复兴、通货膨胀成为最重要政策目标。隶属关系收入来源央行检查决策机构成员负责人产生法律法律地位地位德国、美国、瑞典、瑞士等中央银行直接对议会或者国会负责，可以单独制定和执行货币政策，政府不得对中央银行发布命令或指示。 独立性较强。独立性较强。中央银行直接对国会或

11、者议会负责中央银行直接对国会或者议会负责 德意志联邦银行法规定，德意志联邦银行是公法意义上的联邦直接法人单位，联邦银行的中央银行理事会和执行理事会享有最高联邦政府职能机构地位。 第12条规定，在行使权利时，中央银行保持独立，不受政府指令行事并支持联邦政府的总的经济政策。 联邦政府讨论有关货币政策事项必须邀请联邦银行总裁参加，同时联邦政府官员参加中央银行理事会的会议时，只能够提起动议，不享有表决权。 德意志银行行长的任期是8年。德意志联邦银行总统可以任命其中的二位成员担任主席和副主席，但也须经参议院的批准。美联储行长理事会的成员必须全职从事理事会的工作；行长理事会成员不能成为任何银行、信托公司或

12、者联邦储备银行的官员、董事，也不能持有任何银行、信托公司的股票；国会参议员或者众议员都不能成为行长理事会成员，或者成为某一联邦储备银行的官员或董事。美联储理事会主席应当出席国会每半年一次的听证会，还应当出席众议院银行和金融服务委员会、参议院银行、住房和城市事务委员会会议。理事会应当向上述两个委员会提交一份讨论货币政策和其他经济问题的书面报告。美联储享有资金和财务独立权，并且独立自主制定和执行货币政策进行金融监管，具有极大的权威性。此外，因为货币政策制定的技术性和不透明性，美联储实际拥有不受国会约束的自由裁量权，成为立法、司法、行政之外的“第四部门”。美联储英国、加拿大、日本等在其国家银行立法中

13、，一般规定政府可以对中央银行发布命令，监督其业务活动，并有权任免其主要负责人。其法律地位比直接对国会或者议会负责的中央银行要低一些。独立性居中独立性居中中央银行名义隶属于财政部中央银行名义隶属于财政部尽管法律上规定英格兰银行隶属于财政部，但实践中财政部一般尊重英格兰银行的规定，两者相安无事。1997年5月修改的英格兰条例在法律上承认了英格兰银行的事实上的独立地位，开始向第一种模式转化。日本银行法规定：日本受主管大臣的监督。主管大臣认为为了实现日本银行的目的，有特殊必要时可以干预日本银行的决策或进行人事罢免（总裁或副总裁）。加拿大银行法规定：加拿大联邦政府可以以书面命令裁定加拿大银行的货币政策不

14、适用于某一特定时期。1967年修订后的加拿大银行法规定，当财政部长于加拿大中央银行在货币政策上发生分歧时，财政部长在与加拿大银行总裁协商并经内阁批准后，可以向总裁发布指示，总裁必须执行。英格兰银行英格兰银行日本银行日本银行加拿大银行加拿大银行意大利、法国、澳大利亚、韩国等。无论从中央银行的组织机构、领导机制，还是在货币政策制定和执行方面都受到政府很大的影响。意大利中央银行意大利中央银行意大利的是财政部和国家信贷与储蓄委员会，其中国家信贷与储蓄委员会具有制定重大金融政策、发布各项金融管理指令的权力，委员会由政府财政部部长主持，意大利银行仅仅是执行机构。中央银行隶属于财政部中央银行隶属于财政部 1

15、983年以前，中国人民银行大致采用原苏联模式，独立性较小。自1983年中国人民银行专门行使中央银行职能以来，独立性有所增强，但其地位仍然缺乏法律保障。此后，国务院对我国的金融机构体系进行了一系列改革。其中的一项首要任务是把中国人民银行办成真正的中央银行，建立起国务院领导下的独立执行货币政策的中央银行宏观调控体系。改革的方向就是要不断加强中央银行的独立性，改革的实践也是在遵循这个原则下进行的。人事独立性、金融独立性、政策独立性 姓名姓名 李葆华李葆华 吕培检吕培检陈慕华陈慕华李贵鲜李贵鲜朱朱镕镕基基 戴相龙戴相龙 周小川周小川 任职时任职时段段1978-1978-82 82 1982-1982-

16、85 85 1985-1985-88 88 1988-1988-93 93 1993-1993-95 95 1995-1995-02 02 20022002至至今今上任上任年龄年龄69 69 54 54 6464515165 65 51 51 54 54 学历学历背景背景大专大专 大专大专 高中高中大学大学大学大学 大学大学 博士博士 上任前主要职务上任前主要职务曾任副部长，中国人民银行行长曾任副部长，中国人民银行行长 曾任审计署审计长，财政部副部长，中国人民银行行长，现曾任审计署审计长，财政部副部长，中国人民银行行长，现任国家开发银行行长任国家开发银行行长 曾任国家计生委主任，妇联主席，中央

17、人民银行行长曾任国家计生委主任，妇联主席，中央人民银行行长 曾任辽宁省曾任辽宁省, ,安徽省省委书记，中国人民银行行长安徽省省委书记，中国人民银行行长 曾任中国社科院经济研究所主任，国家经委副主任，上海市曾任中国社科院经济研究所主任，国家经委副主任，上海市市长，国务院副总理兼中国人民银行行长市长，国务院副总理兼中国人民银行行长 曾任职于中国人民银行，农业银行，交通银行，中国太平洋曾任职于中国人民银行，农业银行，交通银行，中国太平洋保险公司，中国人民银行货币政策委员会主席、行长保险公司，中国人民银行货币政策委员会主席、行长 曾任中国经济体制改革研究所副所长；中国人民银行副行长，曾任中国经济体制改

18、革研究所副所长；中国人民银行副行长，国家外汇管理局局长，建设银行行长，证监会主席，现任中国家外汇管理局局长，建设银行行长，证监会主席，现任中国人民银行行长、党委书记国人民银行行长、党委书记 受联邦储备银行法的制约,由国会授权进行独立行动,直接向国会报告工作,对国会负责,而不受政府的直接控制。隶属于国务院,是在国务院领导下的一个直属部级机构,在组织上享有与国务院其他直属政府部门平行的地位。的最高决策机构是由7 人组成的联邦储备委员会,委员会在货币金融政策上有权独立做出决定,直接向国会负责,无须经总统批准。总统不经国会批准,也不得对联邦储备委员会发布任何指令。实行的是行长负责制,最高决策人是行长,

19、最高决策机构理应是行长办公会议,由行长和若干副行长组成,就货币政策的重大事项做出决定。但是人行法第五条同时规定, “中国人民银行就年度货币供应量、利率、汇率和国务院规定的其他主要事项做出的决定,报国务院批准后执行。”全国人民代表大会全国人民代表大会国务院国务院国家主席国家主席军委、高法、高检、地方人大等军委、高法、高检、地方人大等国务国务院办院办公厅公厅等国等国务院务院2525个个部委部委国务国务院直院直属特属特设机设机构构国务国务院直院直属机属机构构国务国务院办院办事机事机构构国务国务院直院直属事属事业单业单位位地方各级人民政府、地方各级人民政府、自治区政府等自治区政府等国家国家机关机关政府

20、政府机关机关主席和副主席由总统从7 名委员会中挑选任命,任期4 年,可以连任,并与总统的任期错开。联邦储备委员会的7 名理事须经参议任期错开。联邦储备委员会的7 名理事须经参议院同意,由总统任命,任期14 年,每两年更换一人,这使得总统在其任期内不能更换委员会的大多数成员,排除了总统完全控制联邦储备委员会的可能性,从而有利于中央银行摆脱政府短期政治压力的影响,保证货币政策的连续性。人行法规定,行长的人选,根据国务院总理的提名,由全国人民代表大会决定;中国人民银行副行长由国务院总理任免。关于行长的任期和副行长的人数, 人行法没有专门的规定,因为中国人民银行是国务院下属的一个正部级单位,因而行长任

21、期应该与政府任期一致。由于法律没有在此方面做出专门的规定,那么就为政府大面积和随意更换人民银行领导埋下了伏笔。对财政部只能提供有限的支持。联邦储备体系没有长期支持财政的义务,财政筹款只能通过公开市场发行公债,只有在特殊的情况下财政部才能向联邦储备银行借款,并且借款有严格的限制,借款金额不得超过一定限度,还要以财政部发行的特别国库券作担保。另外,联邦储备体系有较大的盈余,无需财政拨款。和财政部一样,同属于国务院领导的正部级单位,他们之间不存在行政隶属关系,也不存在谁领导谁的问题,两个独立的部门是以平等独立的身份协调配合工作。在实践中,我国财政向人民银行变相借款和透支的问题并没有得到彻底的解决。美国联邦储备体系将50 个州和一个直属区划分为12个联邦储备区,每个区设立一家联邦储备银行,共12 家联邦储备银行,各联邦储备银行还可根据需要在本区内设立15 家分行,目前共有25 家分行。1998 年10 月以前,中国人民银行的分支机构一直是按行政区划设置的,即在31 个省、自治区、直辖市及计划单列市设立一级分行,在地级市和县分设二级分行和支行。虽然人行法规定人民银行对分支机构实行集中统一领导和管理,但在实际的操作中,地方政府往往出于地方经济利益,对中央银行分支机构实施压力和影