部门预算编制与执行中存在的问题与对策

1、49 交通财会2008.05(总第250期摘要本文论述了部门预算编制和执行中存在的突出问题,通过深入分析产生这些问题的原因,寻求提高部门预算编制质量的对策。关键词部门预算编制与执行对策我国实行部门预算改革的目的,在于改变过去财政支出预算编制不合理、财政资金支付制度不科学及使用效益不高等问题,进一步规范政府、财政和部门的预算行为,推进依法理财、依法行政,促进市场经济发展,提高政府行政效率。一、目前部门预算编制和执行中存在的突出问题从近几年对各部门预算执行情况审计情况来看,在预算编制和执行中仍存在一些值得关注的问题。(一收入预算编制不实,仍有部分收入游离于部门预算之外,脱离财政监督。部门预算的编制

2、以综合预算为主要内容,统一编制、统一管理、统筹安排各部门和单位预算内、外资金和其他收支。但实际执行中仍有一部分单位没有将预算外收入、经营收入、计提的征收手续费收入、税收返还收入、上年结转收入等纳入预算管理,部门预算编制与执行中存在的问题与对策林津洪(广西审计厅派出交通建设审计处,广西南宁530012中图分类号F272文献标识码C文章编号1005-9016(200805-49-03预算管理值得注意的是,在审批制度中并没有明确是否维护以及如何维护公路使用者利益的问题,因此收费标准的审定实际上是经营单位与政府管制部门之间进行博弈产生的一个平衡。再加之我国现阶段收费理论仍旧以经营收入最大化为原则,简化

3、了对道路使用者的研究,政府部门在审查批准过程中不能提出更优或者更有说服力的收费模式,审批制度实际上就只能是一种形式。因此无论从收费理论上还是在收费模式的实践上,作为价值流效益产生的核心主体公路使用者,都是没有发言权的弱势群体。相当一部分使用者在既定的没有为他们留下获益余地的收费标准面前,所能做的选择就是放弃使用收费公路或者超载,使公路的投资建设达不到应有的经济效果。这一现象产生的原因是公路经营主体收益最大化的经营理念和政府对价格管制的无据可依与收费模式的一刀切。显然,前者是作为一个市场经济主体的必然选择,而后者可以通过完善收费理论与收费模式研究来给予改变。在这个转变中,关键问题是让管制的管制有

4、明确的理论依据,能够更好地关注并维护收费公路使用者的利益,尤其是关注使用者中最具代表性那一部分的利益,从而使较大多数的使用者能从使用收费公路中获益,这样才能提高收费公路的总体运行效率。综上所述,提高收费公路使用效率的措施可以分为两个层面实现。一是以收费制度为研究对象,从宏观层面来分析,测算收费制度的运行是否达到了效率条件,其中一个重要的切入点就是现阶段我国公路收费模式的研究;二是从单个收费公路项目的微观层面来看,政府管制的有力措施是审查其收费标准的制定是否能够使大多数的使用者接受并使用收费公路。部分收入被坐支使用,或用于本单位职工住宅楼建设和发放福利奖金等。(二支出预算编制不细化,一些支出项目

5、超支严重,而另一些支出项目结余过大。部门预算经批准后,必须严格按预算执行,非经法定程序和有权单位的批准,不得随意变更和调整。但在实际执行中,部分单位支出不按预算走,乱支乱用,造成公用经费超支严重;有的部门竟将“印刷费”、“水电费”等基本支出编进项目支出预算,或是挪用、挤占项目资金,以此来弥补公用经费的不足;而一些项目支出由于项目未落实或资金被挪用,造成项目结余过大;项目预算资金未能及时拨付使用,造成项目支出完成情况与年初预算存在很大差异,财政资金使用效益未能完全显现。(三政府采购预算编制漏洞百出,难以执行。政府采购预算是全面反映各预算单位实施采购活动的计划。属于政府采购范围的项目,要单独列入政

6、府采购预算填报,并按政府采购要求填报有关项目。在实际执行中,一些单位政府采购预算与部门预算没有同步编制,政府采购预算在执行过程中没有资金保证。公共支出项目不能细化到政府采购集中采购目录,有些单位编报的采购项目不符合国家相关政策规定,或单位根本无财力进行采购,由此造成一些部门政府采购预算执行率不高。二、部门预算编制与执行存在上述问题的原因分析(一政策不熟悉,本位主义、小团体利益思想作祟是收入预算编制不完整的主要原因。一些单位对部门预算改革相关政策不了解,总认为本部门、本单位的预算外资金是本部门、本单位的资金,如何安排使用,财政部门不应该管,不能将部门预算外资金统筹考虑安排部门预算支出,由此导致预

7、算外资金管理脱离财政监督。而一些单位为了谋求本单位小团体利益,故意将一些经营性收入不纳入部门预算反映,采取账外设账等形式隐瞒收入。以上原因造成大量资金脱离财政预算监督,既影响预算收入的真实性,也助长部门之间分配不公及滋生腐败现象等。(二内控制度不完善,执行不力,是造成预算支出严重超支的主要原因。编制部门预算,就是要使各预算部门的工作根据预算走,认真落实政府的政策和方针,统一规划,合理配置资源。但实行部门预算以来,一些单位没有按要求从完善内部控制制度入手,加强支出管理,严格控制支出,仍按照以往的经验管理和使用预算资金,花钱大手大脚,支出随意性较大,造成部门预算执行不实,既影响到部门预算编制工作的

8、严肃性,也弱化了预算约束的刚性。(三先要资金再做项目的思想,是项目支出预算编制不够细化的主要原因。一些部门存在先要资金,再做项目的思想,在年末编报部门预算草案时,只是根据地方性文件的规定、政府会议纪要或者部门的工作计划,就提出专项支出的用款额度,等到下一年度人大及财政部门批复预算之后才确定项目、分配资金,造成一些部门的项目支出预算编制不够细化。一些项目由于受立项程序和时间的限制,造成项目资金下拨迟缓,预算执行率较低,也为一些部门挪用资金提供“机会”,最终造成项目支出预算背离了部门法定职责和重点工作计划,部门事业发展缺少资金支持。(四不重视政府采购预算编制,敷衍了事,是造成政府采购预算难以执行的

9、主要原因。许多单位对政府采购预算的编制认识不足,简单认为预算只不过是将各预算单位分散的采购物资简单地汇总、集中而已,或者认为把政府采购预算做得过细,会使自己陷入被动。因此,在编制预算时敷衍了事,或只做大方向体系分类和项目的大概数目,保持“灵活”,给采购意愿的变化留后路。另一方面在政府采购预算执行中出现重视资金的分配,忽视资金的具体使用等情况,致使采购计划受到人为因素的影响,难于操作,增加了采购成本,降低了采购效率。(五会计制度的规定与部门预算编报的要求不相适应,是部门预算编制质量不高的主要原因。部门预算的编制是按照政府的要求和政府预算科目进行,收入按类别、支出按功能设置,反映一个部门全部的收支

10、状况。而我国政府预算科目体系是按功能设置的,不是按部门设置的,并且人员经费支出科目与公用经费支出科目体系不够细化,影响部门预算编制质量。部门预算执行情况最终是通过预算单位的基础会计资料进行记录和反映的,由于现行的行政事业单位会计制度关于收支科目的规定与部门预算编制的要求存在差异,以及部分会计人员使用会计科目的随意性,因此使得预算单位形预算管理50交通财会2008.05(总第250期成的会计资料不能直接地、准确地反映本部门的预算执行情况。为预算单位有意隐瞒财政资金结余、基本支出占用专项资金、会计科目之间任意调剂提供了可能。三、解决上述问题的对策和思路(一加强领导,统一思想,提高认识,转变观念,高

11、度重视部门预算编制工作。部门预算编制的好坏,直接关系到一个部门下一年度经费需求的保障程度、各项工作的正常开展和各项任务的顺利完成。因此,各个部门和单位一定要认真把部门预算编制工作当作一件大事来抓,加强对部门预算编制工作的领导。单位领导应亲自主持预算的制定,并监督执行。同时,在组织机构上要给予充分保障,加大编制预算的组织管理力度。要抽调一批政治素质好、业务能力强的同志,集中汇审编制预算,保证预算编制和报送时间。要明确各单位的责任,做到分工合理,责任明确,相互配合,环环相扣,保证预算编制工作的顺利进行。要适应国家预算管理制度改革的要求,加快职能转变的步伐,强化预算管理力量,将工作重点转变到加强预算

12、管理和监督预算执行上来。(二严格按照财政部门的要求编制部门预算,提高部门预算编制质量。各部门应建立规范的预算制度,严格按照财政部门的要求,用先进的技术和规定的程序编制部门预算,提高预算质量。一要认真做好编制前的准备工作。彻底查清单位的资产、资源状况,认真测算支出范围、开支标准,并分析近年来的财务收支状况及预算执行情况。二要合理确定收入来源。应根据历年收入情况和下一年度收入增减变动因素,测算本部门取得的各项收入来源。三要认真做好预算申报项目的前期准备工作,切实提高项目申报质量。四是预算支出要细化到项目,根据项目发展的重要性、可行性和效益,分轻重缓急,合理安排项目资金。五要认真编制政府采购预算。所

13、有使用财政性资金及其他配套资金采购货物、工程和服务的支出都必须编制政府采购预算。各事业单位的预算也必须按财政年度和财政部门的要求进行编制。(三要明确编制部门预算的指导思想和基本原则部门预算的编制应与本部门履行行政职能及事业发展计划相协调,与本部门可用财力相适应,坚持保证重点支出需要,严格控制一般性支出,有保有压,从严从紧编制各项支出预算。单位的预算必须包括单位的全部财务收支,不得遗漏;预算收支项目的数字必须依据充分确定的资料,按批准部门认可的计算依据和计算方法计算得来,不允许估算;预算编制必须按照统一的预算科目和规定的收支标准、程序进行计算编制。(四部门预算要有预见性部门预算一经人大批准,必须

14、依法严格执行。年中一般不会追加预算,而且下达到各部门的预算也具体到了二级单位,不能调整。因此各单位对下一年度的各项业务要有充分的估计,要早准备,早计划,早安排。要认真估算各项业务所需资金。各单位和部门在提出预算时,一要充分反映各项业务所需资金。二要考虑财力可能。在编制预算时一定要考虑上年总的支出水平,不能盲目地铺摊子,争项目。三要准确把握部门的工作重点,对所申请的各项资金进行合理排序,让预算分配部门了解业务部门的主要任务,统筹兼顾,保证重点。(五建立健全各项内部控制制度,严格控制支出,提高资金使用效益。内部控制制度的建立健全和有效运行是单位资财安全、防范财务风险的重要措施。各部门和单位应进一步建立健全内部管理制度,并随时检查内部控制制度运行的有效性,形成有效制约的机制,保证会计核算的正确性和安全性,以防会计信息失真。同时对预算执行过程中的资金使用情况实行追踪问效制度,及时采取措施堵塞各种管理漏洞,促进提高资金的使用效益。(六积极探索、创新思路,不断提高