我国高等教育财政体制改革现状问题与对策

1、我国高等教育财政体制改革现状问题与对策高等教育担负着培养高级专门人才、 发展科学技术文化和促 进 现代化建设的重大任务， 能够极大地促进经济社会发展。 同时 高等教育具有竞争性的特征， 属于准公共物品的范畴，因而我国 高等教育财政体制经过改革最终确立了以政府拨款为主，多种渠 道筹集教育资金的模式。 但是自 20 世纪 80 年代改革至今，高等 教育财政体制中仍然存在一系列问题，制约着高等教育发展一、改革开放以来高等教育财政管理体制变革高等教育财政体制是国家财政体制下的一个分支， 因此高等 教育财政管理体制的改革与 我国财政管理体制的改革是分不开 的。改革开放以来， 我国的财政管 理体制开始分权

2、化， 经历了“分 灶吃饭”、 “分税制”和“部门预 算”三次重要变革， 与此相适 应，高等教育财政管理体制变革可以划 分为三个阶段 （杨会良等， 2010 ）：（一）1978 年至 1993 年“分灶吃饭”财政体制下 , 政府间 分 权型高等教育财政体制初步形成高等1980 年开始实行的对地方政府放权让利的财政包干体制， 确立 了中央与地方“分灶吃饭”的分权型财政体制。 财政用于高 等教育的事业费支出也由过去的中央政府独自承担改为了中央与地方各自切块负担、 分级管理， 即由中央各部委举办和管理的学校仍由财政部拨款， 地方高等院校由地方财政拨款， 中央不再 统一高等教育财政1985 年颁布的中共

3、中央关于教育体制改革的决定提出 院校“可以在计划外招收少量的自费生， 学生应缴纳一定数 量的培养 费”等，这意味着政府赋予了高校开展创收活动的权 利。 1993 年， 国家颁布了中国教育改革和发展纲要，其中 明确地规定“在国家 和地方预算下达的教育经费之外， 学校可依 法筹集资金”。自此“中 央领导、地方负责、分级管理”的政府 间分权型高等教育财政体制初 步形成。（二）1994 年至 1999 年“分税制”财政体制下，分权型高 等 教育财政体制的深化从 1994 年起，国家开始实施“分税制”改革。同一年，国 务院 下发的 关于的实施意见 提出, “深化高等教育体制改革， 建立政 府宏观管理、

4、学校面向社会自主办学的体制， 高等教育逐 步实行中 央和省、自治区、直辖市两级管理，以省级政府为主的 体制”。 1999 年颁布实施的高等教育法中明确规定，“国 家建立以财政拨款为 主、 其他多种渠道筹措高等教育经费为辅的 体制”。 据此初步形成 了国家财政拨款为主， 征收用于教育的税 费、校办产业收入、 社会 捐资和设立教育基金等多种渠道筹措高 等教育经费的体制。（三）2000 年至今的公共财政体制下 , “政府拨款为主、多 渠 道筹措教育经费”的高等教育财政体制确立1998 年国家提出了构建公共财政体制， 国家机构和财政等 发生了 一系列变革， 从而导致中央与地方政府间高等教育支出范 围发

5、生调整。 与此同时， 各高校开始试行部门预算改革， 细化高 校收入和支出预算， 并根据高校部门能够产生的支出效益， 通过 新的预算编制重新评估其 成本和重要程度。 因此， 随着高校“收 费并轨”以及成本分担与成 本补偿制度的全面推进， 国家财政拨 款比例不断下降， 学生个人缴 费及学校创收等收入的比例不断增 大，最终确立了中国“政府拨款为 主、多渠道筹措高等教育经 费”的财、税、费、产、捐等多元化格局。二、我国高等教育财政体制仍然存在的问题自 20 世纪 80 年代高等教育财政体制改革至今， 最终确立了 与 社会主义市场经济体制相适应的“政府拨款为主， 多渠道筹措 高等教 育经费”的新体制，

6、实施了成本分担和补偿制度， 变革了 政府拨款 模式。 但是在取得上述进展和成就的同时， 仍然存在以 下不容忽视 的问题：（一）政府对教育投入的不足，高等教育资金使用效率低下 现阶 段中国的高等教育经费仍然严重不足， 这主要源于中国 总教育经费的 严重不足和高等教育大众化的发展。 衡量一个国家 教育经费相对规模 的标准是看教育经费支出占国内生产总值（ GDP 的比例。根据中国教育统计年鉴中统计的国家教育 支出 总额（TEE、国家财政性教育经费支出（FEE、高等教育 经费支出（HEE 和国内生产总值（ GDP 计算了国家教育经费的 支持程度，可以看出 国家财政性教育经费占国民生产总值的比例 仍没有

7、达到 4% 的目标， 高等教育支出占全国教育总支出的 30% 左右，相同口径与世界上其他 国家相比， 高等教育支出尚处于较 低水平， 高等教育经费筹资的主 渠道薄弱， 使我国高等教育发展 面临较大的财政困难。另外， 20 世 纪 90 年代后期，高等教育规 模不断扩大， 而高等教育管理体制改革 尚未到位， 高校内部机构 臃肿，高等教育人员经费及行政和后勤支出 比例较高， 从而造成 高等教育资金使用效率低下。（二）高等教育部门预算改革还不彻底 进入 2006 年以来，高等 教育部门预算改革在教育管理部门 和高校两个层次的深入发展遇到了 很大的阻力， 尤其是在教育管 理部门和高校如何落实预算责任制

8、、 如 何进一步规范和监督高校 项目预算编制、 如何测量科学的生均培养成 本以确定预算定额标 准等方面（张炜， 2009 ）。绩效考核和追踪问效 制度的缺失使得 高等教育财政预算的编制、执行和绩效评价没有形成 一个体系。（三）高等教育拨款依据仍不科学 与教育财政体制改革相适应的 高等教育拨款机制也发生了 明显的变化： 由改革初期的“基数 +发展” 模式改为“综合定额 + 专项补助”模式， 2002 年又发展为“综合 + 项目支出预算”。它 虽然克服了“综合定额 +专项补助”拨款模式存 在的刺激高校盲 目规模化、 综合化和上层次等问题。 但是从根本上讲， 现有的拨 款模式改革仍不够彻底， 还没有

9、将产出、 效率和激励等因 素较好 地整合起来， 仍没有改变我国高等教育“增量拨款”的实质 （张 炜， 2009 ）。（四）对多元化筹措教育资金的法律法规制度不完善和政策 扶持 力度不够目前，我国多元化筹措高等教育经费的体制已经确立， 但是 对多 元化筹措的高等教育经费管理和利用的法律法规制度仍不 健全，政策 扶持力度也不够。 私人捐赠是国外名校重要的收入来 源，而我国的社会捐集资收益用于教育的经费和捐集资收入的比 例却都停留在 1% 的 水平上。因此中国高等学校在吸纳私人投资、 捐赠、企业投资、社会 投资等渠道方面还有较大空间。在国外捐 赠之所以能大行其道， 除了 文化传统等因素外， 很重要的

10、原因是 政府实行了鼓励捐赠的政策。 中 国虽然颁布了捐赠法， 但在具体 税收政策上并没有明确的规定。 目 前只是实行税前从所得中全额 扣除捐赠额，却没有其他税收优惠以鼓 励社会捐赠（王伟同等， 2004 ）。另外，我国专门用于教育的税收收 入仍是以教育费附加 的形式征收的， 以增值税、 消费税和营业税的 实际征收额为计税 基础。因此教育专项收入计税基数较低，收入不稳 定。三、我国高等教育财政体制改革的建议（一）保证公共财政对高等教育的投入，提高资金使用效率 高等 教育虽然是准公共物品， 但是它会对某些特定的区域产 生正外部性， 因此省级地方政府应承担相应的财政支持责任， 加 大对高等学校经费

11、支持的力度， 使高等院校能够获得与其发展规 模相适应的公共财政支 持，以保证高等教育经费主渠道来源充 足。近年来，我国国内生产总 值和国家税收收入不断增长，经济 基础增强， 也为增加教育财政支出 提供了坚实的后盾。 针对高校 资金使用效率低下的问题， 应该通过 改革高校管理体制， 优化高 校人员结构， 逐步降低高校在行政管理 方面的支出的途径进行解 决。（二）改善高等教育部门预算管理制度和预算编制方法 高等教育学校应该建立健全各级经济责任制，落实权、责、利相结合的预算管理措施。 一些学者在考察了美国的高等教育预 算制度发展历程后， 建议我国高等教育预算实行细化会计核算、 建立专项绩效预算、建立

12、 预算约束等机制（张炜， 2009 ）。绩效 预算的核心思想是把预算与结 果相挂钩， 预算以绩效为依据， 高 校管理部门应该给高校的每个支 出项目设定若干绩效目标指标， 根据绩效目标的达成情况进行奖励或 惩罚。改革高校财务制度， 加强经济运行和成本管理的民主建设， 试 行由校长每年向全校作 包括学校运行与财务状况在内的年度报告制度， 满足师生和社会 的知情权， 并接受师生和社会对办学质量和效益的民 主监督与评 议。（三）转变高等教育经费拨款依据 借鉴和采用西方国家有效的拨 款模式， 如多政策参数及与绩 效因素相结合的公式拨款法。 公式拨 款法是一种在综合考虑学校 特征和国家政策导向基础上体现多重目标 的混合拨款方式， 是西 方国家高等教育普遍采用的一种拨款模式。 它 选取一些参数 （如 高校成本、 绩效和国家的政策导向等） 采用固定 公式来决定拨款 的数量 , 既能减少拨款过程中的人为因素影响， 又能 体现拨款的 公平、透明和效率原则。 另外这种拨款模式要求建立健全 高校质 量评估机制和绩效评价指标体系， 将评估结果与拨款挂钩以确 定 拨款指数。（四）建立健全高等教育经费多元化筹措机制的法律法规和制度完善我国的教育财政法律体系与财政资金分配的民主机制，修改现行的高等教育法、 教育预算执行条例和有关行政 规章制度 等， 使学校通过多种方式取得的教育经费收入可依照相