论环境保护中的公众参与制度

1、论环境保护中的公众参与制度发布日期：2010-02-21【摘要】环境保护中的公众参与能克服市场和政府调节的缺陷，在许多方面发挥不可替代的作用。本文通过借鉴美国、日本等国家先进的环境管理理念和法律制度设计，根据中国国情，针对我国环境保护公众参与制度的缺陷，从制定专门的公众参与环境保护法规、以立法形式确立公民环境权的地位、拓宽公众参与的渠道、建立环境公益诉讼制度、提高公民环保意识等方面提出完善我国公众参与制度的建议。【英文摘要】Publicparticipationofenvironmentalprotectionmayovercometheshortcomingsofmarketandgover

2、nmentregulationandplayirreplaceableroleinmanyways.ThroughreferingtheadvancedconceptofenvironmentalmanagementandlegalsystemsdesignfromtheUnitedStates,Japanandothercountries,accordingtonationalconditionsandthedefectsofpublicparticipationofenvironmentalprotectioninChina,thepaperputsforththesuggestionof

3、formulatingspecializedenvironmentalprotectionlawsandregulationsofpublicparticipation,establishingthestatusofenvironmentalrightsofcitizensthroughlegislation,broadeningthechannelsforpublicparticipation,establishinglitigationsystemoftheenvironmentalpublicinterest,raisingtheenvironmentalawarenessofcitiz

4、ens.【关键词】环境保护；公众参与；完善【英文关键词】PublicParticipation;EnvironmentalProtection;Perfection【写作年份】2009年【正文】世纪随着人类经济的飞速发展，环境问题日益严重。美国国家环境政策法开辟了公众参与制度的先河，随后为许多国家所效仿。实践证明，公众参与制度在环境保护中起着举足轻重的作用，建立和完善我国的公众参与制度有利于克服和弥补市场调节和政府调节在环保领域的缺陷，有利于排除环境侵害、处理环境纠纷，环境保护涉及政治、经济、文化等各个方面，涉及社会各个阶层，各个利益主体，实施公众参与制度体现了广大人民群众的根本利益，同时通过

5、公众的力量，也能更好的实现公民的环境权利益。由于我国公众参与制度还不健全，对此笔者提出一些完善的建议，希望以此唤醒我国法律政策的制定对公众参与制度的重视，给环境问题的解决创造良好的环境。一、环境保护公众参与的涵义和作用（一）环境保护公众参与的涵义环境保护的公众参与，是指在环境保护领域，公众有权通过一定的途径参与公众环境利益相关的活动。然而不同的学者对其概念的界定存在不同的意见。有的学者认为“在环境资源保护中，任何单位和个人都享有保护环境资源的权利，同时也负有保护环境资源的义务，都有平等的参与环境资源保护事业、参与环境资源决策的权利”。囹1有的学者认为“公众参与是指公众及其代表根据环境法赋予的权

6、利义务参加环境保护，是各级政府及有关部门的环境决策行为、环境经济行为以及环境管理部门的监管工作，听取公众意见，取得公众认可及提倡公众自我保护环境"。固2综合以上学者的观点，笔者认为环境保护的公众参与是指公众依据有关的法律法规或规章的规定，平等的参与与其环境利益相关的一切活动。这里的公众应当包括公民、法人和其他团体组织，参与范围包括环境立法、环境决策、环境监督、环境救济等不同阶段的环境法律实施活动。“20世纪70年代末开始，西方国家纷纷兴起政府治道变革的浪潮，虽然各国所采取的措施不尽相同，但却有着共同的本质特征，即重新定位政府职能，把政府主要职能界定为“掌舵”而不是“划桨”；重新调整政

7、府与社会之间的关系，还权于社会，与公民社会合作治理，政治权力向公民社会回归，扩大公民对公共事务管理的直接参与"。囹3“我国自1978年末启动了政府治道变革的进程以来，经过近三十年的努力，在政府职能市场化、政府行为的法治化、政府决策民主化、政府权力多中心化等方面均有长足发展"。'4在各国治道变革的实践中，公众参与政府行政决策是一个非常重要的发展，这种方式逐步被应用到环境保护领域，美国环境法最早从法律上确立了公众参与制度。随后被各国所效仿成为环境法的一项重要制度。环境保护公众参与是环境法中的一项基本原则，是公众的一项基本权利，保证公众广泛参与环境保护的整个过程，可以使公

8、众利益得到充分保证。在经济发展过程中，人们不注重保护环境使的生态环境污染已达到令人触目惊心的地位。人们曾认为仅靠政府或市场就能解决日益严重的环境问题，随着时间推移，人们逐渐认识到政府和市场调节的缺陷，从此公众被推到维护生态保护环境的前台，环境污染是由人造成的，每个人对保护环境都有一定的责任，因此在环境问题日益严重的今天，公众参与是实施环境保护的必要选择。（二）环境保护公众参与的作用“我国环境保护法规定，一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。以权利和义务的方式确立了公众参与环境保护的法律地位，并为公众的环境知情权提供了渠道”。匿5另外，污染防治法和环

9、境法中也有关于公众参与的规定。这些都表明国家越来越重视公众参与制度。1 .公众参与是捍卫自身利益的需要。环境与人类生活、生产密切相关，人类离不开环境人类应该尊重自然，破坏自然环境最后受害的仍是人类自己，所以保护环境也是保护人类自身利益。保护环境要靠公众,在公众的强烈要求下许多国家够实行了环保立法和环保措施，公众成了环境保护的动力。2 .公众参与有利于决策民主化和科学化。国家对环境保护进行管理，离不开公众的拥护和支持，这样可以提高决策的透明度，有利于排除环境侵害、减少环境纠纷。政府固然可以代表公众实现公共利益，但有时政府目光短浅受一些短期利益的牵制，难以实现公众所要求的目标，使公众参与进来，可以

10、避免这种情况，并且环境专家的意见也提高决策的科学性。“例如北京拆除老岳庙虽然经过政府的批准，但居民反对，最后文物部门认为群众意见是对的，于是变更这个开发项目的内容”3 .公众参与对政府管理环境起辅助作用。环境问题具有综合性、复杂性、技术性，仅仅依靠政府的力量难以达到预期效果。首先，政府不能及时全面的搜集到信息，而公众生活在环境之中容易获得全面、真实的信息，为政府制定科学合理的决策提供帮助。其次，政府资源的不足需要全社会投入人力、物力、资金保证环保事业的顺利进行。另外有些环保部门徇私枉法，为了自身利益而不惜牺牲公众利益。政府管理的这些弊端从反面说明了引入公众参与制度的必要性。环境利益是公众利益，

11、所以政府决策的是否可行关系到各方面利益，他们是直接受害者，作为环境中的一员有权对关系他们环境权的决策提出建议，并且依公众对环境的了解方便收集信息，建议也往往是可行的，这有利于提高政府的办事效率，保证政府的透明度，方便群众监督，打造服务型政府。4 .公众参与有利于对环境违法行为进行有效监督。政府是追究环境违法行为责任的主体，但是环境问题具有广泛性、复杂性，仅仅靠政府的力量难以对违法行为进行全面监控，而公众的广泛性可以弥补政府监督的缺陷。就各国情况来看，目前环境执法不太受重视，公众参与可以使自己救济自己，减轻了环境执法部门的负担，同时也保护自己的利益不受非法侵害。由此对环境违法行为的有效监督只有通

12、过公众参与才能实现。二、环境保护公众参与的必要性分析环境问题日益严重的今天，政府和市场都有其缺陷在环境领域引进公众参与是必要的。公众参与环境制度直接体现了一个国家环境保护水平，环保事业要靠公众的参与，要想真正治理环境污染、环境破坏，公众参与必不可少。法律给予公众参与的地位政府就有义务保护公众的这种权利，鼓励公众积极参与，促进环保部门决策的的合理性。（一）理论需要在环境保护领域，政府调整和市场调整是人们一向所依赖的，但他们也有失灵之时，这时就会显示出公众参与的作用。1 .环境保护市场调整及不足。市场调整是市场主体通过市场手段即自由交易、公平竞争来调整人与人的关系和人与自然的关系。市场主要是人活动

13、的场所，市场调整主要是调整人与人的关系。“但是市场通过调整人与人的关系也可以转变人与自然的关系即间接调整人与自然的关系，特别适合于调整人与具有私人物品性质的环境资源关系”。市场调节不是万能的，在限制垄断、保护私有财产、避免禁止流通的物品等方面存在缺陷，难以达到社会资源的最佳配置，而在环保方面市场调节的不足主要是市场没有正确反映自然资源的价格。“价格是因财产权的可让度性而产生的反映资源交易价值的经济尺度。但在市场领域里，出现了产品高假、资源低价、环境无价的局面”。囹8自然资源既具有生态价值又有经济价值，而在是市场交易中自然资源仅仅体现了其经济价值，使得自然资源的市场价格没有得到正确反映，充分说明

14、了市场调节的缺陷，“如生态功能在流域上、中、下游中的合理配置市场缺乏，自然资源市场虽然存在，但不发达，交易规则很不健全”。2 .环境保护政府调整及不足。同理，政府调整是指行政主体以政府命令为主要调整手段，如政府责令企业限期治理污染，事实上没有一种经济能够仅靠市场而顺利运行，当市场失灵时政府在调整市场、促进经济稳定增长等方面的作用就显得必不可少，一系列政府干预市场的政策频频出台，在一定程度上虽然促进了经济的繁荣，但长时间的干预也带来了政府财政负担过重、公共支出过大等问题。另外政府失灵现象越来越突显，在环境保护领域政府的失灵主要表现在：（1）政府各门之间协调不足，手段单一，环境政策实施不力，难以有

15、效保护环境及公众利益。（2）政府具有的专业知识水平有限，搜集信息不全面，人力、物力、资金有限。“现代社会的决策变的越来越困难，它比过去需要更多的专业经验、特定信息、专门技术知识和不同意见的合作参与，这显然不是一个组织或单凭国家自己就能解决的，它需要社会各方面对公共事务承担责任”。3 .公共参与制度及优点。在环境保护领域引入公众参与制度，有利于发挥公众保护环境的积极性，公众与环境的天然联系使公众对环境保护发挥着不可替代的作用。一方面弥补政府调节和市场调节的不足，实现公众环境利益的的全面保护，强化了外部监督，激励政府环境管理职能的发挥，促使不同群体环境利益得到有效保障，减少环境纠纷，维护了社会稳定

16、。另一方面，顺应了国际环境保护制度的潮流。公众参与制度作为环境保护的一项基本原则已被各国普遍引用。许多国家的的环境法律条文和法律文件中都对其作了具体而又明确的规定，如美国密执安州1970年环境保护法第2节第1条规定：“为保护空气、水体和其他自然资源以及公共托管客体不受污染、损害和毁灭，任何个人、合伙、公司、社团、组织或者其他法律实体均可在违法行为发生地，或者可能发生地的具有管辖权的上诉法院，对州、州的分支机关或其他法律实体，提起请求宣告禁止或衡平法救济的诉讼”。这一条款规定了公众参与在环境保护中的主体地位及途径，另外加拿大等国也有相关规定。（二）现实需要1 .从造成环境污染的原因来看。人类违背

17、自然规律，对自然规律进行不合理的开发和利用，人类对大自然疯狂的索取造成生态破坏，向大自然肆意排放造成环境污染。所以保护环境也要靠人类，公众的行为对环境保护有巨大的影响。2 .从政府掌握的信息量上看，公众参与对政府决策起举足轻重的作用。我国幅员辽阔，地理环境复杂多样，只有当地或附近的居民才会了解环境真实情况。政府资源有限，仅靠政府的力量难以掌握充足的信息来制定科学、合理、行之有效的决策，只有鼓励公众积极参与，广泛吸收公众的意见和建议，尽可能多的收集相关信息才能对环境进行有效地管理和保护。3 .公众能够影响决策者的行为。政府决策者都是由公众间接或直接选举产生的，就应代表最广大人民群众的意愿和利益，

18、许多国家做出的关于环境保护的决策往往是迫于公众的压力，所以说公众对决策者的行为有很大的影响力。广泛的社会支持和公众的积极参与可以增加决策的公开性、透明度，使决策和管理更加合理，减少政府与公众的摩擦，加强公众对政府的信任。三、国外环境保护公众参与制度的立法状况（一）美国世纪60年代的美国，工业快速发展，导致环境问题日益严重，因此美国国会立法的目光开始转向了环境领域，而当时群众性环保运动的发展，使美国政府十分重视公众参与。首先，环境基本法对公众参与做了原则性规定。美国1969年制定的国家环境政策法第1节第3款规定：“国会认为：每个人都应当享受健康的环境，同时每个人也有责任对维护和改善环境做出贡献。

19、”其次，环境影响评价制度中引进公众参与。环境影响评价制度首先对此制度做了规定，美国国家环境政策法第102条规定，美国联邦政府的所有机构的立法建议和其他重大联邦行动建议，在决策之前要进行环境影响评价，编制环境影响评价报告书，而且需要向公众公开，征求公众的意见。另外，美国环境立法中还规定了公民诉讼条款，是指公民可以依法对违法排污者或者未履行法定义务的联邦环保局提起诉讼。为了方便公民进行诉讼，各单行环境法规也做了具体规定。如清洁水法中规定了60天的诉讼通告期，清洁空气法中规定法院可以决定诉讼费用由诉讼双方的任一方负担，这些都为公民进行诉讼放宽了条件提供了便利。（二）日本日本的环境基本法是该国第一个充

20、分考虑公众参与的法律。环境基本法第8条第1款规定，企（事）业有责任根据基本理念，在进行企业活动时采取必要的措施，处理伴随此种企（事）业而产生的烟尘、污水、废弃物以及防止其他危害，并且要妥善保护环境。这一规定明确了企业在环境保护中的地位。环境基本法第26条规定，国家应当采取必要的措施，促进企（事）业者、国民或由他们组织的的民间团体自发开展绿化活动、再生资源的回收活动及其他有关环境保护的活动。此条明确规定了国民和民间团体在环境保护中的作用。“日本的一些单行法规也都有规定，如大气污染防治法第18条规定，企业应当在把握伴随其企业活动而向大气中排放或飞散有害物质的状况的同时，为控制该排放或飞散而采取必要

21、的措施；任何人都应努力控制伴随其日常而向大气中排放或飞散造成大气污染的物质。日本水污染防治法也有类似规定”。另外，类似美国环境法中的公民诉讼条款，日本确立了公益诉讼制度。“当行政机关的行为使国民完全被置于环境上的利益受到损害或有受到损害的危险的地位上，而通过其他程序都很难得到适当救济的时候，国民可以通过请求取消行政机关的处分及其他相当于公权力行使的行为的诉讼；公众可以就行政机关懈怠其职务发动请求权，想起要求对侵权人课以义务的诉讼；由于环境行政上的措施的原因，地方公共团体支出了不必要的措施时，居民可以对该费用支出得当与否提起居民诉讼”。（三）法国法国环境法典第110条规定：“从事对国家这些共同财

22、富的妥善保护，开发利用，修缮恢复及良好管理必须在有关的法律规定的范围内，遵照下列原则进行,（四）参与原则，。”该法对公众参与制度的地位、作用也做了相应的规定。综上所述，我认为国外关于公众参与制度的立法有很多值得我们借鉴的地方，我们可以消化吸收好的部分为自己所用，完善我国的公众参与制度。首先，给予公民环境权法律地位，使之制度化，使公民环境权得到充分保障。其次，制定奖励制度，鼓励公众积极参与，协助政府收集信息，制定出科学合理的政策。再次，鼓励公众自行开展一系列交流活动，政府可以加强宣传教育，使公众认识到环境污染的危害性和保护环境的重要性。在政府决策机构中给予公众一定的席位，使其能充分发表意见。最后

23、，创造一些有利条件，方便公民进行环境诉讼。四、我国公众参与制度的立法现状及不足（一）我国公众参与制度的立法现状及绩效目前我国仅在宪法、环境法单行法规、环境部门规章及一些政策性文件上规定了公众参与原则。我国宪法规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事业。”这是公众参与制度的宪法依据。环境保护法第6条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”。大气污染防治法第5条规定：“任何单位和个人都有保护大气环境的义务，并有权对污染大气的单位和个人进行检举和控告。”一些新修订、制定的法律、部门规章，如2003年9月

24、1号施行环境影响评价法、2006年2月22号国家环境保护总局发布了环境影响评价公众参与暂行办法等，对公众参与做了更深一步的规定。以上可以看出，宪法和环境保护法已经对公众参与制度有了一些原则性规定，其他单行法、部门规章中也有相关规定，环境影响评价公众参与暂行办法中公众参与制度的确立对我国环境法治建设有着非同寻常的意义，可以说我国环境保护公众参与制度已初步建立。学术界国内学者对此制度的研究也是如火如荼，一时间成为社会各界关注的焦点，例如通过中国知识网搜索关于公众参与制度的文章就能得到几百篇，包括论文类、新闻报道类文章等。实践中，环境立法听证会、座谈会、访谈、热线电话、公众信箱等多种形式的公众参与活

25、动正逐步发展。人们可以通过新闻媒体提出关于环境方面的建议，对环境违法行为舆论监督。甚至在一些重大环境案件中，公众的参与还影响到了行政法规规章的修改。总之，我国公众参与制度无论从制度层面还是实践中都有了初步发展，为环境保护的发展奠定了良好基础。（二）我国公众参与制度存在的问题我国目前的法律法规虽然对公众参与有一定的规定，但还存在一些问题，主要表现为:1 .关于公众参与的立法规定太分散不集中，难以执行，且容易出现各法条间的冲突，另外政策性文件的中的规定在公众中缺乏法律权威性，不易实施。2 .缺乏环境权立法。环境权作为环境法中一种新的正在发展中的基本法律权利，既使环境法的一个核心问题，也是环境立法、

26、执法和诉讼的基础，我国并没有以立法方式明确规定环境权，是我国环境法上的一个漏洞。3 .公众参与的方式和内容仅仅停留在制度层面，缺乏可操作性。如我国水污染防治法第13条规定:“环境影响报告中，应当有该建设项目的所在地单位和居民的意见。”但并没有规定相应的参与途径、程序，没有明确公众的权利义务，使公众无法参与。4 .公众参与的范围过窄，公众权利不能得到充分发挥。在国外并不存在这样的问题，如美国的国家环境政策法规定，任何机关只要它的行为属于对人类环境有重大影响的联邦行为，公众就可以参与到其中去，对其进行评价和监督。而在我国环境影响评价法中规定了公众只能参与建设项目和规划，忽视了国家政策、战略方案等方

27、面，而恰恰是在这些环境法律实施阶段公众参与才显得尤为重要。5 .缺乏环境公益诉讼机制。许多国家为保护公众利益而规定了公益诉讼制度，如美国的环境法中就规定了“公益诉讼”条款，公民可以依法对违法排污者或者未履行法定义务的联邦环保局提起诉讼。日本的环境基本法也确立了环境公益诉讼制度。而我国法律中几乎没有关于此的规定。五、完善我国环境保护中的公众参与制度目前我国还未建立健全的公众参与制度，不利于环境保护的顺利发展。确立公众参与制度是大势所趋，是环境保护的必然要求，我国应立足于本国国情，借鉴国外及国际的成功经验，我认为应从以下几个方面来完善我国的公众参与制度。（一）尽快制定一部专门的公众参与环境保护的法

28、规现有的公众参与环境保护的法律法规过于零散不集中，没有专门的公众参与环境立法，各单行法律、法规及规章之间存在连接不完整、彼此冲突等缺陷。为此，一部专门的公众参与环境保护法规急需出台。（二）以立法形式确立公民环境权的地位，这是实现公众参与的根本保证和法律基础环境权是环境法律关系的主体就其赖以生存、发展的环境所享有的基本权利和承担的基本义务，是公民的一项基本人权。在我国环境法律体系中，环境权并未被明确规定，仅在宪法和一些法规中规定了公众参与原则，但这些是微乎其微的。首先，应在宪法中明确规定，公民享有通过公众参与对国家事务、社会事务进行管理的权利，任何人不得侵害。其次，对传统的法律部门应当作适当调整

29、，完善对环境权的规定，划分环境权与传统上所保护的权利之间的区别，明确公民通过公众参与所保护的权利目的所指。（三）建立以公众权利为本位的公众参与制度国际上许多国家都以立法形式规定了以公众权利为本位的公众参与制度，然而我国环境立法都以公民义务为本位，这种形式限制了公众参与环境保护的积极性，阻碍了环境保护的发展。因此，“从根本上改变注重保障行政机关权力而忽视公民权利的现象，对各级政府及其环境资源管理部门在环境保护中的职责，企业在环境资源保护方面的义务和权利，社会公众在环境资源保护中的权利和义务等做出明确规定，特别是应当确认和保障包括环保组织在内的社会公众在环境资源保护中的知情权、参与权以及通过司法等

30、途径获得救济的权利，扩大针对违反环境资源法的政府机构、企业事业单位、各人等而提起撤销之诉，履行之诉等行政诉讼的原告资格，最大限度地运用政府和民众在环境保护方面的力量，”（四）拓宽公众参与的途径首先，要确立和完善公众的环境立法参与权。我国立法法规定，列入常务委员会会议议程的法律案，法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。环境法应按照立法法做进一步具体的规定。其次，拓宽公众参与的渠道。“政府应当允许公民自行成立环境保护社会团体或非政府环境保护群众组织，并通过这类组织参与环境管理；立法机关讨论关于环境问题的会议允许公民旁

31、听，并且可以参加各级政府环境行政管理部门举行的有关行政执法公开听证会；建立公众参与会议制度，请公众代表出席，对环境管理献计献策；政府施行政务公开，使公众对其进行有效监督”。（五）建立环境公益诉讼制度环境公益诉讼制度顺应了国际潮流，由于我国尚未建立这样一种制度，导致公众的环境权益无法得到有效维护。国外实践证明，公益诉讼是公众参与环保、实现公众环境权益的有效途径，建立公益诉讼不仅可以对司法、执法进行有效监督，而且也提高了公众环保意识。我们应当借鉴国外立法经验，立足中国国情，建立自己的公益诉讼制度。1 .起诉资格放宽。我国现行民事诉讼法第108条规定："原告是与本案有直接利害关系的公民、法

32、人和其他组织。”其中“直接利害关系”对环境保护十分不利，因为环境是一种公共财产为全民所共有,许多情况下个人、单位或团体很难成为直接利害人，这样就会使受害者得不到有效救济，加害者得不到惩罚，放宽起诉资格势在必得。2 .举证责任倒置。“谁主张谁举证”是传统民事诉讼证明规则中的一项基本原则，而在环境污染诉讼中，由于污染复杂性、科学性等特性使被害人清楚证明损害发生及被告的责任成为困难，因此应规定被告对其是否排污、能否造成污染、排污与损害间是否存在因果关系、是否存在免责事由负举证责任。3,适当延长诉讼时效。有些污染物质的损害结果并不能立即发生，它需要经过迁移、转化、代谢、富集等一系列环节后，才能导致损害事实的发生。人们对污染物的检验认识也需要一个过程，因此适当延长环境诉讼时效，可以有效保护公众的合法权益。（六）加强宣传教育，提高公民环保意识1.加强教育，把环境保护内容纳入高等教育体系。具体而言，“我国高等教育体系中要有生态环境、清洁生产法、清洁生产工艺与管理、发展循环经济等内容；其次要在中小学教育、远程教育、成人教育、职业教