房地产税改革取向研究

1、中地产税取向研究赵惠敏 1 ，李 琦 1 ，王晨旭 2( 1 吉林财经大学 税务学院，长春 130117; 2 长春市春 130022)摘要: 自中共三中全会提出“加快房地产税并适时推进”以来，房地产税成为的热点和焦地产税的首点问题。房地产税制度设计是一种零和博弈，即民众缴纳房地产税的个人损失即为收入。当前我要功能应于筹集地方财政收入，依据民众房地产税收实际负担能力和地方基本公共服务职能，寻求与民众对房地产税的意愿契合度。应厘清租、税、费界限，理顺房地产收入分配关系，合理调整房地产税费结构，适时开征保有环节税，增强地方财政自给能力，建立房地产税制长效机制，构建政策支撑体系，营造适宜房地产税的制

2、度环境。: 零和博弈; 房地产税; 目标号: F810 42; 制度设计文献标识码: A文章编号: 1005 2674( 2014) 09 075 06自中共三中全会提出“加快房地产税并适时推进”以来，房地产税成为的热点和焦点问题。西安大略大学终身教授徐滇庆( 2013) 有关征收税的显示，大多数人不赞成征1 学者对此存在较大争议，安体富( 2012) 积极主张征收，但要保证不增加一般民众收保有环节税。2的负担。3税。William Fischel( 1992) 从理论和实证两方面论证了税是受益税，指出税制度结合了城市土地4Zodrow George ( 1984) 认为利用“分区”和“用脚投

3、票”原则。要素承担了税收的平均负担，对资产征5税扭曲了房地产市场的供需和地方财政决策。房地产税涉及千家万户，牵一发动全身，我国正处于转轨、多发且易激化时期，GDP 增长与收入差发展影响深远。本文从民众和地产税取向。二维视角，分析现行房地产税存在的问题，探究我一、我地产税在制度设计上的及各方利益博弈。民众期待的房地产税制度设计是一种零和博弈，博弈主体为民众和是个人可支配收入最大化，则较复杂，包括组织充裕的收入、提高地提供的公共及服务丰富且令人满意，而期待的收稿日期: 2014 06 05定稿日期: 2014 07 08项目( 项目编号 2014B162)基金项目: 吉林省社科作者简介: 赵惠敏(

4、 1965 ) ，女，吉林榆树人，吉林财经大学教授，博士生导师，主要从事财税理论与实务研究; 李琦( 1971- ) ，女，吉林白城人，吉林财经大学税务学院副教授，主要从事财税理论与实务研究; 王晨旭( 1973 ) ，男，吉林白城人，长春市局副处长，主要从事税收实务研究。距拉大、房价飙升同时并存，房地产税对我国许善达( 2011) 从税属于对存量所得征税的角度，扩大税试点和征收保有环节75014 年第 9 期政治晋升机会的 GDP 增长、地方方及其在公共管理中的预算最大化; 博弈结果是与民众意需要; 博弈规则是房地产税制度。但目前愿达成均衡，即民众缴纳的房地产税能够满足地方我地产税在制度设计

5、上存在问题。( 一) 房地产税制度存在缺陷基本1950 年至今，发布有关房地产税的实施细则、条例、暂行条例、决定十余项，房地产税经历了税种的设立、取消、合并以及恢复等多个阶段，目前有税、城镇土地使用税、耕地占用税、土地、契税、印花税、营业税、城建税、个人所得税、企业所得税等十余个税种。从发布房地产税政策的历程可以看，房地产税仍存在诸多问题。税制度源于 1986 年出，一直在推进房地产税制度，但至今没有实质性的1 房地产税制度陈旧，已不适应税暂行条例，当时规定向发展。现行发布的中民内资企业和国内居民开征税，但规定对个人拥有的非营业性免税。当前我国，房地产产权格局复杂，城乡二元结构与房地二元结构并

6、存，住房发展需要。而 1987 年、1988 年和城镇土地使用税暂行条例、中1994 年发布的中产权制度残缺，税已不适应民共和暂行条国耕地占用税条例、中民民土地例都有严重的迟滞，征税标准过低、忽略土地差别，起不到抑制滥占、土地的作用。2 房地产税负结构不合理，无力调控房地产市场。我国目前房地产税主要集中在房屋的流转环节，征收营业税、城市维护建设税、土地、契税、印花税、所得税，税种多且税负重; 而保有环节只征收税试和城镇土地使用税，税种少且税负轻。从 2011 年 1 月批准上海、重庆启动的个人住房税点情况看，其征税环节仍旧集中于房屋销售环节，计税标准与巿场价值脱节，使得保有环节税负依然偏低，未

7、达到调控存量目的。保有环节税种，致使投资者囤积，房价飙升远远超出民众住房支付能力，投空置，不利于优化配置。资者赚取升值的高额，拉大了贫富差距; 投资性3 房地产税征收范围狭窄，难以组织地方收入。2009 年宣布废止中民城市房地产税暂行条例，对内经营活动的企业和个人统一征收税，实施范围限于城巿、县城、建制镇和工矿区，主要是对从事征收，沪渝试点的税征收范围仅限增量和部分高档存量住宅，税率过低且级次过少，未能对民众收入分配进行实质性调节。随着进程的加快，城乡基础设施差别将逐步缩小，乡镇企业日益繁荣，而我地产税尚未覆盖农村非农业用地及农村住房，征税范围窄、免税范围大，且税额标准低、税负，难以发挥地方组

8、织收入的职能，不利于地方培育税源、增强财政自给能力。1 民众的意愿。民众具体划分为“有居住需求的民众”即无住房者或有居住需求的民众”即不需要住房自用者，或只是用于投资、投机的住房需求的有房者和“非者。对持有者征税，将一者挤出市场，平抑房价，成为民众最直接的呼声和要求之一。我国部分投机或投资的两极分化越来越明显，收入分配差距扩大、贫富差距悬殊。在人口不断增加的情况下，己经成为一种稀缺，多占多征税、少占少征税是缓解两极分化、缩小贫富差距的重要，是民众意愿之二。而非居住需求的民众从居住条件、提高生活质量方面，对住房提出更高的要求，如交通便利、基础设施齐备、公共环境安全、教育良好、医疗卫生条件优越等等

9、，对地方提出的公共服务需求。公共服务水平的提高，使保值增值。民众一方面寄期望于房他们希望通过缴纳较少的税来换取地产税达到上述诸多目的，但同时又希望不增加税负，即自身不交税或少交税。2的需求。希望一项政策出台能达成多重目标，除了平抑房价、调节收入分配，还希望能摆脱目前对土地财政的依赖，满足地方财政需要。与所得税、流转税等税种相比，房地产税具有收入来源相对公共供给效率。土地出让金收入一直是地方财政的稳定的优势，能够增加地方收入，并提高地方支撑，房地产业营业税和业营业税的大幅增加，对地方税收增长发挥了重要作用。地方财政收入对房( 二) 民众与在房地产税设计中的博弈的扩围而逐步丧失; 非税收入已成为地

10、方财政“增收挖潜”的重要渠地产业营业税的高度依赖，会随着道，但其来源的不规范使其增长具有明显的不稳定性。这些制约因素，都对如何加快地方财政收入76中地产税取向研究和增强调控功能带来了严峻的。在房地产税的平稳博弈中，除了要达成上述目标以外，还希中涉及的政治成本、成本、望一项政策出台的成本在可控范围之内，希望房地产税成本越小，3越好。在保持现有税负水平下 可以通过调整不同征税环节来获取满足地方职能需求的基本收入。二、我地产税的价值取向取决于政策制定者和政策作用对象民众，两个参与方的意愿和需求的契合房地产税程度。与民众意愿与需求不同，双方利益博弈的均衡点能否达成，是房地产税成败的关键所在。( 一)

11、房地产税目标税收政策所期望取得的效果，是价值观的集中体现。房地产税目税收目标是制定或方案的制定，关系到房地产税制要素的选择。我标，直接关系到房地产税地产的自然属性和属性与市场发达相同，即房地产可以作为消费品用来居住，也可以作为投资品用来升值，具有性质和象征。当前，我地产还承载着特殊的属性和政治属性，即在满足人们基本生活需要之上，成为一个衡量生活水平的标志，衡量保障状况的标准，直接影响稳定和福祉; 房地产政策代表发展。房地产的不同阶层的利益分配，影响不同群体的利系，直接关系到的政治稳定与6特殊属性决定了制定税收政策应具有综合性与前瞻性。房地产税理论研究历史久远。亚当·斯密指出，土地及其

12、产出物都应是税的征税对象。马歇尔认7税是公共服务的价格。 我为，对土地改良物征税是一种有偿税。蒂布特认为，地产税收是一个汇源税( 城镇土地使用税、耕地占用税) 、所得税( 企业和个人所得税) 、流转税( 营业税) 、税、税，是税(契税) 四大税系、由多个税种组成的税收体系。但从本质上讲，房地产税是一种以房屋为征税对象征收的权被保护付出的代价。回溯房地产税本质属性，结合我国当前民众住地产税发展水平及财税进程，应将房目标为: 首先是筹集地方财政收入，其次为调控房地产市场，最后为调，8节贫富差距。三个目标相互协同 并根据现实情况进行权衡。( 二) 房地产税路径选择1 综合测算民众房地产税负水平，规范

13、房地产税费体系。客观测算民众综合房地产税负水平是开征保9有环节税，弥补地方财政收支缺口的前提条件。9. 53% 增长至 2013 年的 36. 7% ，增幅达 285% ，12我超过地产税负总水平整体偏高，由 2001 年的宏观税负水平 11 个百分点，房地产企业向政府交纳的税收占其总成本达 26. 06% ，占总销售收入的 14. 21% ，开发环节还需缴纳地方部门费用合10开发商缴纳的各种税费最终必然要转嫁给消费者，由广大居民承计 40 余项，占价格的 30% 40% 。担。民众房地产环节税负较重，2001年至 2011年房地产市场流转环节的平均税负水平大致在 17% 左11右，占房地产税

14、收总收入的 88. 45% ，保有环节税负水平最高仅为 0. 4% 。具体情况详见表 1、表 2。民众房地产税费负担沉重，根本是租、税、费界限不清，项目混杂，因此必须厘清租、税、费界限，理顺房地产收入分配关系。我国目前实行的“批租制”是用地者向一定年限的使用权，这种制度，不利于房地产税对房地产市场进行调控。遵照 “租税分离”的原则，实现“明租”、“正税”、“清费”。在保持房地产总体税负水平不变的情况下，摒弃不可持续的土地财政模式，实行土地年租制，明确向土地使用者收取地租的行为，即对土地出让金扣除土地征用费、拆迁费、开发费以外的净部分，改为向土地使用人在使用年限内按年度收取土地年，取代现行城镇土

15、地使用税和耕地占用税; 正税是完善房地产税制体系，发挥房地产税调控功能，对拥有多套住房的人征收较重税收，即使房价因刚性需求不降低，也能够增加投资者的持有成本，迫使其通过出租房屋获取产税费结构，加强房地产收入，在一定程度上降低了房屋空置率，提高使用效率;合理调整房地，避免以税代费化管理，各类重复，取缔不合理， ， 12或以费代税 在不增加纳税人总体税负前提下 重新调整房地产税负在不同环节的分布结构。772014 年第 9 期表 1房地产税费在总成本、总%和销售收入中的分布房地产税费占总成本比例占总比例占销售收入比例土地成本37. 1330. 3623. 16土地成本和总税收63. 1949. 4

16、237. 36总税收100. 0026. 0619. 0614. 21开发环节税收11. 552. 642. 001. 410. 300. 060. 050. 04税0. 710. 150. 120. 08土地使用税9. 182. 091. 591. 12契税印花税1. 360. 340. 250. 17销售环节税收88. 4523. 4317. 0612. 80营业及附加税48. 849. 567. 605. 37企业所得税24. 337. 715. 364. 21土地15. 286. 164. 093. 22数据来源: EICO EOT 2008 我地产企业开发费用分析表 2 2007 年

17、 2013 年房地产税负和宏观税负情况数据来源: 2007 2013 年中务年鉴、中计年鉴和财政部税收分析报告2 开征保有环节税，扩大地方财权财力。从国外经验来看，大多数发达地方财政收入主要来源税占地方税收收入的比重普遍达到 45% 而我产税占地方财政收入比重 2013 年仅为， 13，于税2. 25% ，占地方税收收入比重为 20. 2% ，地方组织收入能力弱，难以满足财政需要( 见表 3) 。但是，我国存量房数量巨大，潜在税源充足，因此，应扩大税课税对象范围，对城市居民拥有第三套及税，取消个人非营业用房免税待遇。以上的普遍征收保有环节统一制定标准税率范围，地方需要综合考虑本地税基大小和地方

18、财政规模选择合适的税率，应使房地产税总收入不高于改革前的税费总水平; 实行差别税率和累进税率相结合，对高档住宅和多套住宅实行累进税率，打击房地产投机行为，合理配置土地及，提高保有环节税税负水平，使其成为房地产税制体系的主体税种，增强地方财政自给能力，同时，降低流转环节税税负水平，避免民众承担大量在环节转嫁而来的税，减少地方收入的负。这样，既能保证民众总体负担不增加或少增加，又能在一定程度上缓解实行土地年问题，逐渐摆脱对土地财政的依赖。完善地方税体系，实现财力与，责任相匹配、财权与事权14突出问题。相统一 从根本上解决因分税制不彻底而造成的地方财政及各级财政年份项目200720082009201

19、0201120122013房地产税收总收入( 亿元)352839244827685573271012812215房地产业 GDP( 亿元)13809147381865422315265432936033295房地产业税负( % )25 626 625 930 727 534 536 7宏观税负( % )18 318 118 419 319 019 419 4中地产税取向研究2007 2013 年表 3税占地方财政收入的比例数据来源:统计年鉴M 北京: 中，2007 2013 年计3 建立房地产税长效机制，发挥调节收入分配功能。在对城市居民普遍开征保有环节税之后，增加地方适时扩大房地产税征税范围

20、，对城乡企业与居民普遍征收房地产税，合理配置、集约使用自然财政收入，缩小贫富差距。从公平的角度看，房地产税是那些享受较多优质服务的居民理应付出的补偿，是对存量课税，具有直接税的性质，可以弥补所得税的缺陷，发挥调节收入和分配的作15迅猛扩大的高收入群体选择房地产投资，又为遗产税的开征提供了充足的税源。适时开征遗产与赠用。予税，配合房地产税的征收，降低预期，减少房地产投资需求，可以抑制房地产投机行为，有效16的财政。 遗产与赠与税对接受赠与或继承而获得房地产的纳税人课征，又将弥补房价，解决地方无偿转让房地产环节税收调节的缺位。健全房地产税收政策体系，既能实现与民众博弈双方利益平衡，又能有效调节分配

21、，减缓贫富两极分化问题。( 三) 房地产税支撑体系构建由于我地产税费负担、地产税法律层级低，民众普遍缺乏对房地产税清晰完整的认知，收入差距的扩大及较重的房的不满程度，直接影响到民众对的认可。在低质低效的服务，加剧了民众对尚不健全、化程度不高、税收征管措施乏力、惩罚力度不够的环境下，可能会导致民众纳税遵11从度下降，甚至产生不遵从行为。 因此，构建房地产税。范房地产市支撑体系，对推进房地产税1 健全住房体系。制定系统、完整的住房，引导住房合理消费，依场行为; 提高住房法律层级，增强住房法律权威性; 尽快推进税，为房地产税收征管提供法律保证。地方在律体系下，出台房地产规章制度，完善住房法律监督和执行机制，提高房地