宪法解释制度的完善

1、完善我国宪法解释制度的几点思考作者：牛凯宪法解释制度是指有权解释宪法的机关根据宪法的原则和精神，依照一定的解释程序对宪法的规定（包括条文、语句及文字）的涵义进行解释和说明的制度。宪法解释是我国宪法运行机制中的一个薄弱环节，至今尚未形成一套完整的应用原则和制度体系。本文拟对宪法解释的作用、我国宪法解释制度的现状及对策作一探讨。一宪法解释的作用宪法解释制度最早起源于美国。1803年，美国联邦最高法院在“马伯里诉麦迪逊案”中，提出了有名的“司法审查制”，开创了最高法院行使宪法解释权的先例。后来，许多国家宪法都将宪法解释问题规定在宪法典中。那么，对于宪法进行解释到底有什么作用呢？笔者认为，宪法解释的作

2、用可以归纳为以下几个方面：（一）阐释法条疑义。由于宪法条文具有高度的概括性和原则性，含义深远而不够具体，在实践中有可能出现理解不一、难以遵行使用的情况，甚至容易造成某些误解。通过对宪法条文的词素、词、词组和句子的特定的语言学意义的说明和解释，可以使人们了解宪法条文的准确含义，尤其是宪法条文中特定的名词术语所具有的专门的宪法意义，这有利于宪法的正确实施。（二）补充宪法缺漏。宪法是国家的根本大法，但它不是法律大全，也不是万法全书。由于主客观条件的限制，一些宪法条文在开始规定时就存有遗漏，对现存的某些重要问题不可能作出规定。通过对宪法进行解释，就可以弥补这种缺漏，使宪法条文得到补充和完善。（三）保障

3、宪法的权威性。宪法，有人称之为“法之法”、“法上法”。宪法的这种“母法”地位决定了它在一国法律体系中具有最高的权威性，一切法律、法规以及国家机关及其工作人员行使职权的行为都不得与宪法相抵触。然而，有宪法，必然会有违宪。要解决违宪问题，就必须将宪法作为法律来适用，这就要求对宪法进行解释。可以说，宪法解释是连接宪法与违宪之间的一座重要桥梁（注：许崇德：宪法与民主政治，中国检察出版社1994年1月第一版，第98页。）。宪法解释的这种桥梁作用对于保障一国宪法的权威是至关重要的。（四）协调宪法规范与社会现实的矛盾与冲突，不断丰富宪法的内容。在宪法学的历史发展过程中，令宪法学家们感到困惑的诸多问题之一便是

4、宪法规范与社会现实的矛盾与冲突。当宪法颁行生效后，社会关系和社会经济生活发生变化，而任何一部宪法只能是国家在一定历史时期政治、经济、文化等方面所取得成果的记载和总结，这就产生了原有的宪法规范与社会现实之间不协调的矛盾。如何解决这一矛盾，美国宪法为世界各国提供了一个良好的范例。美国在四轮马车时代制定的宪法，到今天宇航时代还能适用，一个重要原因就是由于通过宪法解释和修正案等手段，对宪法进行不断更新，赋予已经“老化”的宪法条文以新的生命和内容，使之能适应新的情况，解决新的问题。总之，宪法解释可以扩大宪法的原有容量，使之能满足变革社会对它的需求，从而在不修改宪法条文的情况下，使之具有强有力的生命力，进

5、而更有力地推动社会的加速发展。二我国宪法解释制度的现状鉴于宪法解释所具有的重要作用，许多国家都非常重视对这一制度的构建和完善。目前，世界各国宪法解释的机关，大体上可分为以下三种：一是由最高国家权力机关和立法机关解释宪法，如英国、瑞士、比利时等；二是由普通法院的最高法院行使，如美国、日本、意大利由宪法法院解释；法国则是由宪法委员会解释。在我国，宪法解释采用的是立法机关解释制，我国宪法解释制度的建立曾经走过一段曲折的道路。1954年宪法和1976年宪法没有对宪法解释权的归属问题作出规定，这两部宪法只规定了全国人大常委会有权解释法律。1978年宪法第一次在宪法中明确规定了全国人大常委会有解释宪法的权

6、力。1982年宪法同样将宪法解释权赋予全国人大常委会。这两部宪法之所以作出这种规定，主要原因是全国人大常委会是常设机关，而全国人大是非常设机关，在需要对宪法解释时可能无法召开全国人大会议，需要宪法解释的问题又不可能集中起来等待每年一次的全国人大会议解决。依照现行宪法的规定，我国的宪法解释机关是全国人大常委会。在宪法实施过程中，全国人大能否解释宪法，宪法学界存在争议。笔者认为，宪法中虽未明确载明全国人大有解释宪法的职能，但这并不能说明全国人大不能够解释宪法，实际上全国人大同样是可以解释宪法的。这主要是因为：1、按照宪法规定，全国人大有制定和修改宪法的权力，既然如此，它当然有解释宪法的权力。2、按

7、照宪法的规定，全国人大有监督宪法实施的权力。凡是行使宪法监督权的机关都同时拥有宪法解释权。如果宪法监督机关没有宪法解释权，实际上就无法判断法律等规范性文件是否违反了宪法。既然全国人大拥有宪法监督权，而且是最高宪法监督权，它当然同时拥有宪法解释权。3、按照宪法规定，全国人大有权改变或者撤销全国人大常委会所作出的不适当的决定，其中当然包括全国人大常委会对宪法进行的不适当解释。如果全国人大改变或者撤销全国人大常委会对宪法进行的不适当解释，全国人大必然同时有自己对宪法的解释。4、我国的政权组织形式是民主集中制的人民代表大会制度，这一制度决定了全国人大的性质是最高国家权力机关，而不仅仅是立法机关。全国人

8、大是我国的最高国家权力机关，这决定了它不仅具有最高性，还具有全权性。宪法第62条规定的全国人大所享有的职权，其中有一项是：“应当由最高国家权力机关行使的其他职权”。这项权力中完全可以说包括了解释宪法的职权。建国以来，我国的宪法解释机关有没有进行过正式的宪法解释呢？我国的绝大多数学者认为，1983年9月2日第六届全国人大常委会第二次会议通过的全国人民代表大会常务委员会关于国家安全机关行使公安机关的侦查、拘留、预审和执行逮捕的职权的决定属于宪法解释。在此之前，我国的宪法和其他法律中没有国家安全机关的性质和职权的规定。这一决定的颁布，实质上是对宪法条文第37条和第40条的扩大解释，起到了补充宪法的作

9、用。他们同时认为，我国只有上述一个宪法解释。个别学者认为，我国还有其他一些宪法解释（注：胡锦光：中国宪法问题研究，新华出版社1998年3月第一版，第152156页。）。如1979年9月13日全国人大常委会通过的关于省、自治区、直辖市可以在一九七九年设立人民代表大会常务委员会和将革命委员会改为人民政府的决议，1980年9月10日第五届全国人大第三次会议通过的关于修改宪法和成立宪法修改委员会的决议，1981年6月10日第五届全国人大常委会第十九次会议通过的关于加强法律解释工作的决议，1982年12月4日第五届全国人大第五次会议通过的关于本届全国人民代表大会常务委员会职权的决议，1990年4月4日全

10、国人大通过的关于实施中华人民共和国香港特别行政区基本法的决定等。从宪法解释的实践来看，我国目前宪法解释工作开展很不得力，这与我国现行宪法中关于宪法解释内涵的规定不清晰直接有关。现行宪法只在第67条明确规定全国人大常委会有权解释宪法，至于全国人大常委会按照什么原则、方式和程序来解释宪法则没有明文规定，只能从现行宪法条文规定的相关内容中去推断。故就现行的宪法解释制度而言，实质上是很难开展工作的，急需加强和完善。三完善我国宪法解释制度的对策针对我国宪法解释制度的现状，应采取哪些措施完善我国的宪法解释制度，理论界可谓见仁见智。笔者在借鉴近几年来宪法学界有关这个问题的研究成果的基础上，提出以下几个方面的

11、对策：（一）设立专门的宪法监督机构，协助全国人大及其常委会对宪法的实施进行监督和解释。全国人大和全国人大常委会受会期、职能和立法任务的限制，无法充分履行宪法解释的职责，一些违宪的法律、法规该撤销的没有撤销，对具体的违宪行为的处理能力也很薄弱。为了加强宪法的权威性，有必要设立一个专门的宪法监督委员会来协助全国人大和全国人大常委会实施宪法赋予的监督宪法实施和解释宪法的职权。关于专门的宪法监督机构的法律定位，目前学术界仍有分歧。笔者认为，在我国设立专门的宪法监督机构，应当设定几个前提条件。一是不能违反民主集中制原则，不能动摇全国人大作为最高国家权力机关的地位；二是要从中国的实际出发，要考虑切实可行，

12、不能照搬外国的经验。鉴于此，宪法监督委员会以设在全国人大下面为宜。为使宪法监督委员会起到应有的作用，可赋予其以下几项职权：1、通过对抽象的法律、法规的违宪审查，对相关宪法条文的规定作出宪法解释，此种审查既可以是事前审查，也可以是事后审查。2、协助全国人大和全国人大常委会处理一些重大的违宪行为。3、就宪法条文需要进一步加以补充解释以及法律、法规需要加以合宪性统一解释的事项向全国人大及其常委会提出解释建议。4、负责法律、法规的备案审查工作，对审查中发现违宪的应向全国人大和全国人大常委会提出具体的违宪法律、法规的处理办法。当然，宪法监督委员会所进行的宪法解释工作只是初步的，其最终效力必须由全国人大和

13、全国人大常委会决定。（二）规范宪法解释的形式。从我国宪法解释的实践来看，解释宪法可以采用以下几种形式：1、全国人大及其常委会采用立法解释的办法解释宪法。2、全国人大常委会采用决定、决议的形式解释宪法。3、宪法监督委员会可以就宪法需要解释的疑难问题给省、自治区、直辖市的人大常委会下达通知，或者对于地方基层单位在实际工作中提出的一些问题，以全国人大常委会的名义以批复的方式加以解决。目前，全国人大及其常委会的哪些决定、决议属于宪法解释，哪些属于法律解释，哪些属于立法，不很明确。为了规范宪法解释的形式，有必要在即将出台的立法法中明确全国人大及其常委会制定的法律的名称以及法律解释的名称。同时，全国人大应

14、制定专门的宪法解释法确定宪法解释的名称。（三）确立宪法解释的原则。为了保证准确、有效地实施宪法，宪法解释必须遵循一定的原则。对此，学术界持有不同看法。笔者认为，我国宪法解释的原则应包括两个方面：一是宪法解释的形式原则，二是宪法解释的内容原则。宪法解释的形式原则指通过何种程序和方法来解释宪法，或者说如何科学地解释宪法，使宪法的含义变得清晰明了。宪法解释的内容原则指依据何种精神来理解、补充宪法条文规定的含义。（注：莫纪宏：宪政新论，中国方正出版社1997年3月第一版，第80页。）由于宪法解释的内容原则与宪法原则没有本质区别，故人民主权原则、基本人权原则、法治原则、民主原则、社会主义原则、平等原则、

15、议行合一原则、国家统一和民族团结的原则应成为宪法解释的内容原则的基本内涵。关于宪法解释的形式原则，纵观世界各国的情况，主要包括以下几项：1、系统解释原则。解释宪法的某一规定要从该规定与宪法其他规定的关系中进行解释，而不应孤立地进行解释；2、目的论原则。解释宪法不仅要顾及表面文字，更应注重制宪的目的；3、历史解释与现实解释相结合的原则。解释宪法既要研究制宪者的意图，又要把宪法的基本精神与社会的发展变化情况有机结合起来；4、利益分析原则。解释宪法必须在相互冲突的利益中进行分析和平衡，确定优先利益，并综合和协调其他利益。（注：张庆福：宪政论丛第一卷，法律出版社1998年4月第一版，第59页。）（四）

16、遵循宪法解释的程序。宪法解释应遵循何种程序，这与宪法解释的类型密切相关。采用立法机关解释制的，其宪法解释的提案无论是立法机关自己提出的，还是经其他国家机关提出的，一律依立法程序进行。采用司法解释制的，其解释程序大多是仿效美国的做法，即法院不得自动解释宪法，其他机关或公民也不得任意申请法院解释，只有在下列特殊情形下才可以请求联邦法院解释：1、联邦以各州的宪法或法律侵犯联邦的权力；2、各州以联邦的法律侵犯各州的权力；3、人民以宪法上所保障的权利遭受联邦或各州侵害涉诉时。联邦法院在接受申请宪法解释的诉状以后，定期开庭审理，原、被告双方均可聘请律师代为辩护，辩论结束后方可判决。当事人如有不服，可在法定

17、期限内依诉讼程序，向上级法院提起上诉。采用宪法法院等专门机构解释制的，其解释程序也各有特点。有些国家过去只允许政府机关申请解释宪法，不允许个人请求解释。二战后才允许人民提起宪法诉讼。实行这种制度的国家，在解释宪法时，大体都包括有提请、审查、决议、公布等几道程序。根据现行宪法和法律的规定，总结我国的经验，借鉴世界各国的做法，笔者认为，我国宪法解释的程序应包括以下几个环节：1、宪法解释的申请。当出现了需要对宪法作出解释的情况时，以下主体可以提出解释宪法的要求：（1）全国人大常委会；（2）国家机关、团体、企事业单位、武装力量；（3）中国共产党；（4）公民个人；（5）全国人大设立的专门委员会以及常委会

18、设立的法制工作委员会。宪法解释的申请以书面为宜。2、宪法解释的审查。当宪法解释的申请提出以后，宪法解释机构应及时进行审查，决定是否作出解释。如果全国人大常委会正值开会，对宪法解释的申请可直接予以审查。闭会期间，全国人大常委会可委托全国人大设立的宪法监督委员会予以审查，宪法监督委员会审查后要向全国人大常委会提交审查报告。3、宪法解释的决议。全国人大常委会以会议的形式行使宪法解释权时，必须符合法定的人数，对宪法解释进行表决时需要过半数通过。表决可采用举手的方式，也可采用无记名投票的方式。4、宪法解释的公布。全国人大常委会对宪法作出解释形成决定、决议后应通过特定的刊物或渠道公布，否则这种解释不会自动产生法律效力。（五）